4차 산업혁명과 정책금융의 과제 > 보고서

◈주제발표

▲강경훈 동국대 교수 

◈토론

▲김건열 정책기획부문장​ (KDB 산업은행 )​ 

▲이젬마 교수 (경희대학교)

▲안창국 산업금융과​ 과장 (금융위원회 금융정책국 )

<내용요약>

◈주제발표

▲강경훈 동국대 교수 

인내자본의 원활한 공급 위해 금융시스템 개선 절실
정부 등 경제주체들의 역할, 효율적 조율 및 조정 메커니즘 구축

1. 한국의 정책금융은 경제 및 금융시장 발전단계에 따라 시장실패를 보완하고 경제발전을 지원하는 역할을 수행해 왔다. 그러한 정책금융기관 가운데 국민·주택·외환은행 등 소매금융 담당 정책금융기관은 이미 민영화를 완료했고, 산은·기은 등 기업금융 담당 정책금융기관은 시대 상황에 따라 정부 산업정책을 지원하며 정책금융 역할을 수행하고 있다. 이들은 일반적으로 소매금융보다는 기업금융에서 정보생산기능이 더 중요하다.

2. 한국 정책금융의 문제점으로 자주 거론되는 것들을 요약해 보면 ▲관치금융, 낙하산 인사 등이 있는가 하면 ▲정책금융기관 간 기능 중복 및 정책금융 컨트롤 타워 부재문제도 자주 거론되고,▲ 또 상업금융과의 시장 마찰 등을 들 수 있다.

3. 이런 인식하에 정책금융의 향후 과제는 다음과 같은 두 가지로 요약해 볼 수 있다.

① 현재 상업금융 뿐 아니라 정책금융을 통한 인내자본(patient capital)의 공급이 충분하지 못한 상태이며 향후 다양한 노력이 요구된다. 인내자본은 투자의 불확실성이 높은 데다 장기의 회수기간 동안 인내할 수 있는 자본으로 대출, 주식, 메자닌 <채권과 주식의 중간 위험 단계에 있는 전환사채(CB)와 신주인수권부사채(BW)> 등 다양한 형태와 방식으로 공급하는 자본이다.

 인내자본의 원활한 공급을 위해 금융시스템 구석구석을 진단, 개선하려는 영국의 사례와 같이 우리나라의 금융시스템 전반에 걸친 개혁 노력이 필요하다. 특히 상업금융 및 정책금융 기관장의 임기가 짧은 데다 의사결정에 대한 개입이 반복됨에 따라 지속적인 인내자본 공급이 애로에 직면한다.

Stiglitz 등(2013)에 따르면 브라질의 국영경제사회개발은행(BNDES)은 정치적 압력을 버텨냄으로써 여러 산업을 발전시키는 데 성공한 것으로 평가받는다.

정책금융기관의 자율성, 지속성을 확보하는 반면 보고 의무 및 모니터링 방안을 강구할 필요가 있다. 또한 상업금융기관이 인내자본 공급을 늘리도록 유도할 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다.

②경제, 금융 분야의 주요 작동원리 전환을 검토할 필요가 있다.

과거 경제개발 과정에서는 정부의 주도 하에 일사불란하고 신속한 자원 동원 및 배분이 중요한 과제였으나 경제규모가 커지고 경제구조가 복잡해짐에 따라 더 이상 유효한 작동원리가 되기 어렵다. 특히 불확실성이 훨씬 커진 4차 산업혁명 시대에 과거 중화학공업화 시대의 작동원리를 유지할 수는 없음은 너무도 분명하다.

 따라서 정부가 과거처럼 경제 전반에 걸쳐 일사불란한 지휘 기능을 수행하지 못하는 상황에서 다양한 경제 구성원들의 의견이 효율적으로 조율, 조정되는 메커니즘을 구성하는 것이 가장 큰 과제다.

정부를 포함한 여러 경제 구성원 간의 경쟁·견제·균형이 원활하게 이루어지는 것이 필요한데 이 과정에서 일부 기능의 중복 및 중첩은 불가피할 수 있고, 같은 맥락에서 정책금융기관의 획일적 컨트롤 타워 논의는 바람직하지 못할 수 있다. 

◈토론

▲이젬마 교수 (경희대학교)

정책금융기관 협의기구 상설화 및 조직 및 기능 재구축​

① 정책금융의 역할강화 필요 :  현재 정부의 4차산업혁명 지원 논의에서 정책금융의 역할은 배재되어 있는 것이 현실이다. 그러나 4차산업혁명 시대의 금융은 궁극적으로 민간에서 활성화 되어야 하고 정부의 역할은 그 시발점 및 시장 조성에 있으므로 정책금융기관의 활용이 중요하다. 

따라서 정책금융의 4차산업혁명 등 新성장 분야 지원 로드맵을 조속히 확립할 필요가 있다.

② 재정·정책금융간 지원대상 차별화 필요 : 재정·정책금융·민간금융이 명확한 원칙 없이 동일분야에 혼재하고 있어 중복지원 등 누수·낭비요인과 지원의 사각지대가 상존하고 있는 것이 현실이다,

이를 시정하기 위해 재정자금, 정책금융, 민간금융간 지원대상을 차별화해 ▲재정은 R&D, 초기 벤처, 신기술개발 등 高리스크로 투자자금의 회수가 불투명하나 성공 시 그 혜택이 국민경제 전체에 미치는 분야를 지원하고 ▲정책금융은 시장원리에 따라 자금공급이 어렵거나 과소공급되는 분야를 대상으로 하되 주로 대규모 자금이 소요되는 분야가 적합할 것이다. 반면 ▲민간금융은 시장원리에 따라 자금공급이 가능한 분야를 담당한다,

③ 자금집행·평가의 효율성 제고 : 재정•정책금융 집행과정에서 피드백 미작동  ‘재정자금쇼핑’, ‘재정자금=눈먼돈’ ,‘재정자금브로커’ 등의 존재로 인해 10년이상 재정 및 정책금융에만 의존하는 한계기업을 양산하고 있다.

무엇보다 자금집행의 효율성 제고를 위한 제도개선 및 시스템 정비를 통해 공통 지원기준 마련, 자금계획, 지원여부 확인, 피드백기능을 담당하는  컨트롤타워 운영으로 자금쇼핑이나 중복지원사례 방지해야 하며 R&D 후 창업으로 이어지도록 재정과 정책금융간 연계강화가 필요하다. 벤처기업 인증제도 개선, 정책자금 장기이용기업에 대한 엄정한 재평가 기준 마련, 벤처기업·정책자금 졸업제도 도입 등도 필요하다.

④벤처기업 성장단계별 지원 강화 : 창업전-창업초기-성장-회수-재기지원의 각 단계별 지원 미흡하기 때문에 각 단계별 맞춤형 지원시스템 마련하고 특히 창업 전 또는 창업초기 엔젤투자 확대를 위한 세제지원의 획기적 확대, 회수시장 발전을 위한 세제 및 정책금융 지원 강화, 실패자 채무재조정 및 재창업 자금지원 강화, 연대보증제 완전폐지 등이 필요하다.

⑤ 자본시장 역할 강화 : 4차산업혁명을 주도할 중소벤처기업의 활성화를 위해서는 자본시장을 통한 회수시장이 선결 되어야 한다. 정책금융이 마중물역할(중순위투자)을 제공하되 주요 재원은 자본시장을 통한 민간자금으로 조달하는 4차산업혁명지원펀드를 조성해 운용해야 한다. 또 자본시장으로 민간자금이 지속적으로 유입되기 위해서는 세제지원 확대는 물론 강력한 개인투자자 보호 정책 및 회계 투명성이 확보가 필요하다.이를 위해 미국의 SEC에서와 같이 금융위원회의 자본시장조사단의 권한 확대·개편할 필요가 있다.

⑥ 정책금융 기능 개편 :  4차산업혁명에 적합하도록 정책금융기관 협의기구(예: 신성장위원회)를 상설화 하고,산업은행과 보증기관,기업은행,그리고 수출금융 등 정책금융기관들의 조직과 기능을 새롭게 재구축해야 한다.

▲김건열 정책기획부문장​ (KDB 산업은행 )​ 

산은, 4차 산업혁명의 맞춤형 지원 체계 플랫폼 기능 담당​

1. 4차 산업혁명에 성공적으로 대응하기 위해서는 국가 주도하에 인내자본의 공급이 가능한 산은을 적극적으로 활용 필요가 있다. 산은은 기업 및 투자금융 과정에서 축적한 심사 및 리스크관리 능력을 바탕으로 인내자본 투자 경험과 역량을 보유하고 있다. 특히 높은 신용등급을 바탕으로 장기·저리 자금조달이 가능하여 시중은행에 비해 상대적으로 장기대출 및 투자가  용이하다.

2. 4차 산업혁명에 유기적인 대응을 위한 정부(금융위), 신성장정책금융센터(신성장위원회), 산은과의 3각 체제 구축 중이다. 특히 2017년 8월 설치 예정인 대통령직속 ’4차 산업혁명위원회‘와 유기적인 연결체계 구축이 필요하다. ‘4차 산업혁명위원회’는 4차 산업혁명 선도를 위한 플랫폼 구축, Smart KOREA 추진, 4차 산업혁명 관련 법·제도·정책의 혁신을 추진하는데 산은은 리서치, 투융자 자금공급 등 4차 산업혁명 맞춤형 지원 체계를 구축할 것이다.

3.산은 지난 1월 산업·기술 조사분석 역량을 보유한 전문 리서치 전담 조직인 산업기술리서치센터를 신설하고, 정부, 기업체, 산은내부 영업조직 등과의 상호피드백을 통한 4차 산업혁명의 플랫폼 기능을 담당하고 있으며 산은 내부적으로 신성장정책금융센터, 산업기술리서치센터, 자금공급부서를 망라한 4차 산업혁명 지원체계 구축하고 있다.

▲안창국 산업금융과​ 과장 (금융위원회 금융정책국 )

중소벤처 및 혁신 기업 지원 중심으로 개편​

1. 정책금융은 시장 실패를 보정하고 지속적인 성장기반 마련에 기여했다는 긍정적 평가가 있지만 재정자금과의 중복지원, 출자회사 관리 부실, 방만 경영, 대기업 및 기간산업 위주 지원 등이 문제점으로 지적되고 있다. 그러나 종합적으로 보면 추격성장의 유용성과 소규모 개방경제 특성에 맞는 금융위기에 대한 신속한 대응이 이뤄졌다고 본다. 특히 일본/한국/대만의 성공요인은 중장기 산업정책 수립 및 일관된 정책 추진 및 산업정책에 따른 강력한 정책금융 에 힘입은바 크다는 것이 외국전문가들의 평가다.

그러나 4차산업혁명 대비한 정책금융 역할의 재정립이 필요하다. 그 방향은 △4차 산업 혁명 대비 중소벤처 및 혁신 기업 지원 중심으로 개편 △ 정책금융과 재정자금 및 정책금융 내 중복 해소 △ 민간 금융시장과 협업을 통한 시장원리에 입각한 효율적 자금공급 등이다.<ifs POST>

◈주제발표

▲강경훈 동국대 교수 

◈토론

▲김건열 정책기획부문장​ (KDB 산업은행 )​ 

▲이젬마 교수 (경희대학교)

▲안창국 산업금융과​ 과장 (금융위원회 금융정책국 )

<내용요약>

◈주제발표

▲강경훈 동국대 교수 

인내자본의 원활한 공급 위해 금융시스템 개선 절실
정부 등 경제주체들의 역할, 효율적 조율 및 조정 메커니즘 구축

1. 한국의 정책금융은 경제 및 금융시장 발전단계에 따라 시장실패를 보완하고 경제발전을 지원하는 역할을 수행해 왔다. 그러한 정책금융기관 가운데 국민·주택·외환은행 등 소매금융 담당 정책금융기관은 이미 민영화를 완료했고, 산은·기은 등 기업금융 담당 정책금융기관은 시대 상황에 따라 정부 산업정책을 지원하며 정책금융 역할을 수행하고 있다. 이들은 일반적으로 소매금융보다는 기업금융에서 정보생산기능이 더 중요하다.

2. 한국 정책금융의 문제점으로 자주 거론되는 것들을 요약해 보면 ▲관치금융, 낙하산 인사 등이 있는가 하면 ▲정책금융기관 간 기능 중복 및 정책금융 컨트롤 타워 부재문제도 자주 거론되고,▲ 또 상업금융과의 시장 마찰 등을 들 수 있다.

3. 이런 인식하에 정책금융의 향후 과제는 다음과 같은 두 가지로 요약해 볼 수 있다.

① 현재 상업금융 뿐 아니라 정책금융을 통한 인내자본(patient capital)의 공급이 충분하지 못한 상태이며 향후 다양한 노력이 요구된다. 인내자본은 투자의 불확실성이 높은 데다 장기의 회수기간 동안 인내할 수 있는 자본으로 대출, 주식, 메자닌 <채권과 주식의 중간 위험 단계에 있는 전환사채(CB)와 신주인수권부사채(BW)> 등 다양한 형태와 방식으로 공급하는 자본이다.

 인내자본의 원활한 공급을 위해 금융시스템 구석구석을 진단, 개선하려는 영국의 사례와 같이 우리나라의 금융시스템 전반에 걸친 개혁 노력이 필요하다. 특히 상업금융 및 정책금융 기관장의 임기가 짧은 데다 의사결정에 대한 개입이 반복됨에 따라 지속적인 인내자본 공급이 애로에 직면한다.

Stiglitz 등(2013)에 따르면 브라질의 국영경제사회개발은행(BNDES)은 정치적 압력을 버텨냄으로써 여러 산업을 발전시키는 데 성공한 것으로 평가받는다.

정책금융기관의 자율성, 지속성을 확보하는 반면 보고 의무 및 모니터링 방안을 강구할 필요가 있다. 또한 상업금융기관이 인내자본 공급을 늘리도록 유도할 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다.

②경제, 금융 분야의 주요 작동원리 전환을 검토할 필요가 있다.

과거 경제개발 과정에서는 정부의 주도 하에 일사불란하고 신속한 자원 동원 및 배분이 중요한 과제였으나 경제규모가 커지고 경제구조가 복잡해짐에 따라 더 이상 유효한 작동원리가 되기 어렵다. 특히 불확실성이 훨씬 커진 4차 산업혁명 시대에 과거 중화학공업화 시대의 작동원리를 유지할 수는 없음은 너무도 분명하다.

 따라서 정부가 과거처럼 경제 전반에 걸쳐 일사불란한 지휘 기능을 수행하지 못하는 상황에서 다양한 경제 구성원들의 의견이 효율적으로 조율, 조정되는 메커니즘을 구성하는 것이 가장 큰 과제다.

정부를 포함한 여러 경제 구성원 간의 경쟁·견제·균형이 원활하게 이루어지는 것이 필요한데 이 과정에서 일부 기능의 중복 및 중첩은 불가피할 수 있고, 같은 맥락에서 정책금융기관의 획일적 컨트롤 타워 논의는 바람직하지 못할 수 있다. 

◈토론

▲이젬마 교수 (경희대학교)

정책금융기관 협의기구 상설화 및 조직 및 기능 재구축​

① 정책금융의 역할강화 필요 :  현재 정부의 4차산업혁명 지원 논의에서 정책금융의 역할은 배재되어 있는 것이 현실이다. 그러나 4차산업혁명 시대의 금융은 궁극적으로 민간에서 활성화 되어야 하고 정부의 역할은 그 시발점 및 시장 조성에 있으므로 정책금융기관의 활용이 중요하다. 

따라서 정책금융의 4차산업혁명 등 新성장 분야 지원 로드맵을 조속히 확립할 필요가 있다.

② 재정·정책금융간 지원대상 차별화 필요 : 재정·정책금융·민간금융이 명확한 원칙 없이 동일분야에 혼재하고 있어 중복지원 등 누수·낭비요인과 지원의 사각지대가 상존하고 있는 것이 현실이다,

이를 시정하기 위해 재정자금, 정책금융, 민간금융간 지원대상을 차별화해 ▲재정은 R&D, 초기 벤처, 신기술개발 등 高리스크로 투자자금의 회수가 불투명하나 성공 시 그 혜택이 국민경제 전체에 미치는 분야를 지원하고 ▲정책금융은 시장원리에 따라 자금공급이 어렵거나 과소공급되는 분야를 대상으로 하되 주로 대규모 자금이 소요되는 분야가 적합할 것이다. 반면 ▲민간금융은 시장원리에 따라 자금공급이 가능한 분야를 담당한다,

③ 자금집행·평가의 효율성 제고 : 재정•정책금융 집행과정에서 피드백 미작동  ‘재정자금쇼핑’, ‘재정자금=눈먼돈’ ,‘재정자금브로커’ 등의 존재로 인해 10년이상 재정 및 정책금융에만 의존하는 한계기업을 양산하고 있다.

무엇보다 자금집행의 효율성 제고를 위한 제도개선 및 시스템 정비를 통해 공통 지원기준 마련, 자금계획, 지원여부 확인, 피드백기능을 담당하는  컨트롤타워 운영으로 자금쇼핑이나 중복지원사례 방지해야 하며 R&D 후 창업으로 이어지도록 재정과 정책금융간 연계강화가 필요하다. 벤처기업 인증제도 개선, 정책자금 장기이용기업에 대한 엄정한 재평가 기준 마련, 벤처기업·정책자금 졸업제도 도입 등도 필요하다.

④벤처기업 성장단계별 지원 강화 : 창업전-창업초기-성장-회수-재기지원의 각 단계별 지원 미흡하기 때문에 각 단계별 맞춤형 지원시스템 마련하고 특히 창업 전 또는 창업초기 엔젤투자 확대를 위한 세제지원의 획기적 확대, 회수시장 발전을 위한 세제 및 정책금융 지원 강화, 실패자 채무재조정 및 재창업 자금지원 강화, 연대보증제 완전폐지 등이 필요하다.

⑤ 자본시장 역할 강화 : 4차산업혁명을 주도할 중소벤처기업의 활성화를 위해서는 자본시장을 통한 회수시장이 선결 되어야 한다. 정책금융이 마중물역할(중순위투자)을 제공하되 주요 재원은 자본시장을 통한 민간자금으로 조달하는 4차산업혁명지원펀드를 조성해 운용해야 한다. 또 자본시장으로 민간자금이 지속적으로 유입되기 위해서는 세제지원 확대는 물론 강력한 개인투자자 보호 정책 및 회계 투명성이 확보가 필요하다.이를 위해 미국의 SEC에서와 같이 금융위원회의 자본시장조사단의 권한 확대·개편할 필요가 있다.

⑥ 정책금융 기능 개편 :  4차산업혁명에 적합하도록 정책금융기관 협의기구(예: 신성장위원회)를 상설화 하고,산업은행과 보증기관,기업은행,그리고 수출금융 등 정책금융기관들의 조직과 기능을 새롭게 재구축해야 한다.

▲김건열 정책기획부문장​ (KDB 산업은행 )​ 

산은, 4차 산업혁명의 맞춤형 지원 체계 플랫폼 기능 담당​

1. 4차 산업혁명에 성공적으로 대응하기 위해서는 국가 주도하에 인내자본의 공급이 가능한 산은을 적극적으로 활용 필요가 있다. 산은은 기업 및 투자금융 과정에서 축적한 심사 및 리스크관리 능력을 바탕으로 인내자본 투자 경험과 역량을 보유하고 있다. 특히 높은 신용등급을 바탕으로 장기·저리 자금조달이 가능하여 시중은행에 비해 상대적으로 장기대출 및 투자가  용이하다.

2. 4차 산업혁명에 유기적인 대응을 위한 정부(금융위), 신성장정책금융센터(신성장위원회), 산은과의 3각 체제 구축 중이다. 특히 2017년 8월 설치 예정인 대통령직속 ’4차 산업혁명위원회‘와 유기적인 연결체계 구축이 필요하다. ‘4차 산업혁명위원회’는 4차 산업혁명 선도를 위한 플랫폼 구축, Smart KOREA 추진, 4차 산업혁명 관련 법·제도·정책의 혁신을 추진하는데 산은은 리서치, 투융자 자금공급 등 4차 산업혁명 맞춤형 지원 체계를 구축할 것이다.

3.산은 지난 1월 산업·기술 조사분석 역량을 보유한 전문 리서치 전담 조직인 산업기술리서치센터를 신설하고, 정부, 기업체, 산은내부 영업조직 등과의 상호피드백을 통한 4차 산업혁명의 플랫폼 기능을 담당하고 있으며 산은 내부적으로 신성장정책금융센터, 산업기술리서치센터, 자금공급부서를 망라한 4차 산업혁명 지원체계 구축하고 있다.

▲안창국 산업금융과​ 과장 (금융위원회 금융정책국 )

중소벤처 및 혁신 기업 지원 중심으로 개편​

1. 정책금융은 시장 실패를 보정하고 지속적인 성장기반 마련에 기여했다는 긍정적 평가가 있지만 재정자금과의 중복지원, 출자회사 관리 부실, 방만 경영, 대기업 및 기간산업 위주 지원 등이 문제점으로 지적되고 있다. 그러나 종합적으로 보면 추격성장의 유용성과 소규모 개방경제 특성에 맞는 금융위기에 대한 신속한 대응이 이뤄졌다고 본다. 특히 일본/한국/대만의 성공요인은 중장기 산업정책 수립 및 일관된 정책 추진 및 산업정책에 따른 강력한 정책금융 에 힘입은바 크다는 것이 외국전문가들의 평가다.

그러나 4차산업혁명 대비한 정책금융 역할의 재정립이 필요하다. 그 방향은 △4차 산업 혁명 대비 중소벤처 및 혁신 기업 지원 중심으로 개편 △ 정책금융과 재정자금 및 정책금융 내 중복 해소 △ 민간 금융시장과 협업을 통한 시장원리에 입각한 효율적 자금공급 등이다.<ifs POST>