‘한국기업구조조정의 과거와 현재-교훈과 과제’ > 보고서

◈ 주제발표

   ▲김영욱 박사 (한국금융연구원 상근자문위원)

◈ 토론

   ▲김상조 한성대 교수

   ▲안현실 한국경제신문 논설위원

   ▲이명순 금융위원회 구조개선정책관

   ▲ 원동진 산업통상자원부 산업정책관

상시적‧선제적 구조조정 촉진을 위한 수단으로 바람직

국가미래연구원 산업경쟁력포럼, 전문가들 지적

1. 당면한 경제위기 극복과 국가경쟁력확보를 위해서는 상시적‧선제적 구조조정을 위한 제도 개편과 운용능력의 보완이 필요한 것으로 지적됐다. 특히 대기업 지배주주의 경우 구조조정을 지연시키는데 따른 패널티를 부과하는 방안을 강구하는 한편 금융기관들도 임직원 평가 시 선제적 구조조정으로 인한 수익성 악화에 가산점을 부여하는 방안을 검토할 필요가 있는 것으로 지적됐다.

2. 국가미래연구원 산업경쟁력위원회 주관,한국경제신문사 후원으로 지난 12월1일 장충동 서울클럽에서 열린 ‘한국기업구조조정의 과거와 현재-교훈과 과제’를 주제로 한 세미나에서 주제발표자인 김영욱 박사(한국금융연구원 상근자문위원)는 “정치권, 채권단, 기업오너, 노조, 주민 등 모두가 구조조정을 원하지 않기 때문에 대기업의 구조조정은 상시적이고 선제적으로 진행되지 않으면 안 된다.”고 지적하고 이같이 강조했다.

3. 김상조 한성대 교수는 토론에서 기업구조조정은 이해당사자들에게 고통을 수반하기 마련이라고 지적하고, “그 고통을 경감하기 위해 사회안전망을 확충하는 것은 필연이지만 그 경직성을 감안할 때 점진적으로 추진하는 것이 안전하다”고 밝히고 단기적으로는“ 확장적 거시정책, 특히 재정정책을 적극 활용하여야 하며 여유있는 재정여력(fiscal space)이 사실상 한국경제의 유일한 희망”이라고 강조했다.김 교수는 이어 “채권은행 주도의 구조조정 절차를 활용하는 것은 불가피하며, 그 투명성과 책임성을 제고하는 방향으로 법제도와 관행을 개선돼야 한다.”고 말하고 “지배주주의 책임 범위 및 우량 계열사의 지원에 따른 배임 논란에 대해 예측가능성을 확보할 필요가 있다.”고 강조했다.

4. 안현실 한국경제신문 논설위원은 “‘원샷법’으로 불리는 기업활력제고법은 기업이나 업종의 정리에 치중하는 제도이고 새로운 성장산업을 지원하는 기능이 없는 반쪽짜리 제도”라고 지적하고, “새로운 사업을 촉진시키는 제도를 포함시키도록 원샷법의 범위를 넓혀야 한다.”고 강조했다. 그는 이어 경쟁법의 적용도 재검토해 볼 필요가 있다고 말하고 “공정거래법 등 경쟁법은 평상시에는 가만히 있다가 기업들이 구조조정을 하려면 오히려 엄격한 잣대를 들이대는데, 정반대로 정상적인 기업활동이 이뤄질 때는 경쟁법을 엄격히 적용하되 구조조정 등 국가경제 차원에서 기업구조조정이나 산업구조조정 등이 필요할 때는 오히려 전체 경제효과를 감안해 신축적으로 적용하는 것이 바람직하다.”고 강조했다.

5. 이명순 금융위원회 구조개선정책관(국장)은 “정부가 기업구조조정을 추진하는데 있어서 기준과 원칙을 임의적으로 적용하거나 차별적으로 적용한 한 적이 없다.”고 강조하고 “한진해운의 경우 같은 업종의 같은 상황인 현대상선에 비해 채권단이 제시한 조건을 충족시키는데 월등히 부족했고, 특히 용선료 협상 등에서 대주주의 협력이 부족했다.”고 말했다. 

6. 원동진 산업통상자원부 산업정책관(국장)은 “위기극복을 위해 자발적 설비 감축 등 우리 기업의 선제적 사업재편이 시급하다”고 지적하고 “‘기업활력법’의 빠른 안착을 위해 금년 중 최대 15개사의 승인을 추진 할 방침”이라고 말했다. 그는 “현재 석유화학 및 조선기자재 업종에서 4~5개 기업들이 구체적 관심을 보이고 있으며, 12월에 제5차 사업재편 심의위원회를 개최, 구체안을 논의할 방침”이라고 설명했다. 그는  또 12월 중 ‘기업활력법 세미나’ 개최를 통해 기활법 성과를 점검·평가하고, 기업들의 기활법 이용 활성화를 위한 제도적 개선방안 등을 모색할 계획이라고 덧붙였다. <ifs POST>

<첨부 ; 발제 및 토론 요약>

◈ 한국 기업구조조정의 과거와 현재: 교훈과 과제

▲ 주제 발표자: 김영욱 박사 (한국금융연구원 상근자문위원)

기업의 구조조정은 상시적이고 선제적이어야 한다. 그래야 대대적인 일시적 정리에 따른 경제적 충격이 완화된다. 경제주체들에게 시장규율이 작동한다는 인식도 심어준다. 그래서 모든 사람이 공감하는 당위적인 명제로 자리 잡았다. 물론 중소기업 구조조정은 대체로 이렇게 진행되고 있다. 하지만 대기업은 정반대의 경우가 많다. 

최근 진행되는 조선·해운업 구조조정이 단적인 예다. 대체로 병을 숨겼다. 그러다가 죽음 직전에 가서야 수술대에 올라간다. 왜냐? 필자가 보기에는 경제주체들 모두가 다 시장에 의한 구조조정을 원하지 않기 때문이다. 거대기업은 이해관계자들이 많다. 지역경제에 미치는 영향이 크고, 은행 등 금융기관에 주는 충격도 크고, 실업에 대한 우려도 심하기 때문이다.

 이해관계가 있는 정부, 정치권, 채권단, 기업오너, 노조, 주민 등 모두가 구조조정을 원하지 않기 때문에 대기업의 구조조정은 상시적이고 선제적으로 진행되지 않는 것이다. 가령 대기업은 구조조정 대상이 되면 잃는 게 많기 때문에 위기가 턱 밑까지 차올라도 정부가 조금만 더 지원해주면 살 수 있다며 최대한 버틴다. 채권단은 부실을 평가할 능력 미흡에, 부실이 표면화될 경우 보상 지연 등의 문제로 대출 관대화 경향이 남아 있다. 

정부도 구조조정에 따른 책임 문제가 대두되면 감사나 국정조사, 공직 피해 가능성이 있어 가급적 구조조정을 뒤로 미루려는 경향이 있다. 정치권과 노조 역시 구조조정을 꺼려하거나 오히려 저항하는 경우가 많았다. 물론 과거엔 ‘지원의 손길’이 효과 적인 경우도 많았다. SK하이닉스가 단적인 예다. 이번 대우조선의 정부 지원도 ‘제2의 하이닉스’로 만들겠다는 복안이다. 세계경기가 회복될 때까지 지원했다가 후일 비싼 값에 팔아 기업과 채권단, 정부 모두를 만족시키겠다는 심산이다. 

하지만 앞으론 이게 작동하기 쉽지 않다. 저성장이 고착화되는 뉴노멀시대라서다. 정상기업은 그런대로 버텨나가겠지만 한계기업이 회생하기란 어려울 것이다. 글로벌 금융위기때 정리하지 못한 한계기업들의 문제는 여전히 진행형이다. 게다가 지금의 한계기업 문제는 유동성 문제에 그치지 않고, 산업 재편과 관련 있기에 문제를 해결하기가 더욱 어렵다. 정부의 리더십 문제는 상시적, 선제적 구조조정의 필요성이 더욱 요청된다.  과거 같으면 별 문제가 되지 않았던 청와대 서별관회의 같은 밀실에서의 구조조정이 지금은 크게 비판받기 때문이다. 정부가 할 수 있는 일이 그리 많지 않은 요즘과 같은 상황에서 과거와 같은 정부의 ‘지원의 손길’은 많은 부작용을 낳을 게 자명하다. 

이런 점에서 최근의 대우조선과 한진해운 구조조정은 아쉬움이 많다. 정부는 2018년 세계조선경기 회복을 예상하고 대우조선을 지원하기로 했다. 하지만 이보다는 매각을 통한 빅2체제의 구축이 오히려 나았을 거라는 생각이다. 대우조선이 설령 사라지더라도 빅2가 건재하기에 조선업 전체의 경쟁력은 저하되지 않기 때문이다. 기업을 볼 게 아니라 산업 전체를 봐야 좀비기업이 생기지 않는다는 건 구조조정의 주요 원칙 중 하나다. 

반면 한진해운의 법정관리행은 정부의 불가피한 선택이었다고 본다. 기본적으로 한진해운 오너의 자구 노력이 무성의했던 데다, 채권단 역시 지원 부담을 느끼는 상황에서 정부가 할 일은 많지 않았다. 게다가 한진해운 문제는 구조조정과 관련해 분수령적 사건이었다. 구조조정 과정에서 발생하는 디플레적 요소를 해소하는 정도에 그쳐야 기업이 스스로 경계할 것이기 때문이다. 하지만 이후의 전개과정, 즉 물류대란 발생이라든가 대우조선에서 시장에 의한 구조조정 원칙이 무너졌다는 등의 문제로 한진해운 정리의 정당성이 많이 퇴색된 것도 사실이다.

구조조정의 필요성은 앞으로 더욱 커질 것임에도 불구하고 현 정부에선 사실상 어렵다고 봐야 한다. 과거 경험상 다음 정부에서도 초창기에는 상시적이고 선제적인 구조조정이 힘들 것이다. 어느 정부든 초기에 생산과 고용 감소를 원치 않기 때문이다. 그렇더라도 상시적, 선제적 구조조정을 위한 제도와 운용을 보완해야 한다. 우선 대기업 지배주주의 경우 구조조정을 지연시키는데 따른 페너티 부과 방안을 강구하는 게 좋다고 본다. 금융기관은 임직원 평가시 선제적 구조조정으로 인한 수익성 악화에 가산점을 부여하는 방안을 검토할 필요가 있다. 정부는 구조조정을 총괄하는 정부내 추진체계를 상시적으로 마련해야 한다. 그래야 구조조정을 통한 성장동력 확보까지 생각할 수 있기 때문이다. 가령 산업 재편의 큰 그림이 있었더라면 STX조선 같은 부실기업에 수조원을 지원하지 않았을 것이기 때문이다. 거듭 강조하지만 구조조정은 주주, 경영진, 채권자, 노조 등 거대기업을 둘러싼 이해관계자의 잘못된 선택과 의사결정을 시장이 처벌하는 과정이어야 한다.    

▲ 토론자 1: 김상조 교수 (한성대학교 무역학과, 경제개혁연대 소장)

1. 구조조정 및 산업재편의 불가피성 

  2차 대전 후 미국 주도의 자유무역 질서가 확산되면서 세계경제성장률에 비해 무역성장률이 더 큰, 즉 무역탄력성이 1보다 큰 상황이 지속되었다. 특히 2000년대 들어 중국이 WTO체제에 편입되면서 무역탄력성은 2~3 수준으로까지 상승하였다. 이는 한국의 수출주도 성장전략에 매우 유리한 환경이었고, 2000년대에 한국이 China effect의 최대 수혜국이 된 배경이다. 그러나 2010년 유럽 재정위기 이후 세계경제의 장기침체 국면이 이어지면서 무역탄력성은 1 미만으로 급락하였고, 조만간 반등할 기미조차 보이지 않는다. 이에 따라 조선⋅해운⋅철강⋅석유화학 등 한국의 기간산업이 구조적 불황에 빠져들었고, 이들 업종에 주력 계열사를 갖고 있는 그룹들이 심각한 부실 징후를 보이고 있다. 그 결과 4대 그룹 및 그 친족그룹 몇몇을 제외한 중하위 그룹들 상당수가 강한 구조조정 압박을 받고 있으며, 이는 1997년 외환위기에 이어 다시 한 번 한국의 산업지도를 재편하는 결과를 초래할 것으로 보인다. 

2. 구조조정의 현실

  부실기업 구조조정의 원칙적 수단은 자본시장(PEF, M&A)과 도산법원이다. 이것이 원칙이나, 동시에 매우 예외적이다. 미국만이 이에 부합하는 시장 메커니즘과 법제도를 갖고 있는 나라라고 할 수 있으며, 심지어 미국도 2008년 위기 때는 구제금융을 제공할 수밖에 없었다. 유럽의 선진국들은 채권은행을 통한 사적 구조조정 절차에 크게 의존하는 것이 현실이지만, 영국의 London approach 사례에서 보듯이, 신뢰받는 중재자가 있어 조정 기능을 수행하고, 최후의 보루로서 사법심사를 청구할 수 있는 제도를 갖춤으로써 문제점을 보완한다.

  이에 반해 한국은 자본시장과 도산법원이 발전이 미흡함은 물론, 채권은행 주도의 구조조정 절차 역시 관치금융에 의해 왜곡되는 악순환을 거듭하였다. 그나마 기촉법 상의 워크아웃은 최소한의 법적 통제장치나마 갖추고 있으나, 최근 대형 부실기업의 구조조정 수단으로 많이 이용되는 채권단 자율협약의 경우 아무런 법적 근거도 없어 투명성과 책임성의 사각지대에 놓여 있다. 그 결과 부실기업 구조조정 부담이 산업은행 등의 국책은행에 집중되게 되었고, 이미 부실이 심화된 이후에나 구조조정 절차에 들어가는 등 심각한 문제점을 노정하고 있다. 최근 대우조선해양 및 한진해운을 둘러싼 논란은 그 단적인 예의 하나일 뿐이다.

3. 개선 방안

  김영욱 박사의 논지에 대부분 동의하면서, 다음 세 가지 사항을 보완하고자 한다. 

  첫째, 구조조정 및 산업재편은 매우 고통스러운 과정이며, 경제사회적 약자에게는 특히 그러하다. 그 고통을 경감하기 위해서 사회안전망을 확충하는 것은 필연이나, 그 경직성을 감안할 때 점진적으로 추진하는 것이 안전하다. 단기적으로는 확장적 거시정책, 특히 재정정책을 적극 활용하여야 한다. 재정여력(fiscal space)이 사실상 한국경제의 유일한 희망이다.

  둘째, 자본시장과 도산법원의 발전이 미흡한 현실에서 채권은행 주도의 구조조정 절차를 활용하는 것은 불가피하며, 그 투명성과 책임성을 제고하는 방향으로 법제도와 관행을 개선해야 한다. 무엇보다, 구조조정 과정에 동의서를 제출한 이해관계자(특히 노조)의 정보요구권을 강화해야 하며, 은행감독규정에 근거한 현행 주채무계열제도를 기촉법에 통합함으로써 대규모 그룹의 구조조정 절차에 최소한의 법적 통제장치를 마련하여야 한다.

  셋째, 최근 한진해운 사태에서 보았듯이, 지배주주의 책임 범위 및 우량 계열사의 지원에 따른 배임 논란에 대해 예측가능성을 확보할 필요가 있다. 그런 의미에서 1985년 프랑스 대법원에서 확립되고 유럽 국가들로 확산된 Rozenblum doctrine을 우리나라도 도입할 것을 제안한다. 즉 그룹 계열사가 자신에게는 손해이나 그룹 전체에는 이익이 되는 거래를 하였을 때, 형사적⋅민사적 면책이 인정되는 조건을 구체화하는 것이다. 한국의 현실에 맞게 Rozenblum doctrine을 성문화하고 법원 판례를 축적하는 진화적 노력이 필요하다.

▲ 토론자 2: 안현실 박사 (한국경제신문 논설∙전문위원)

‘원샷법’으로 불리는 기업활력제고법은 기업이나 업종의 정리에 치중하는 제도이고 새로운 성장산업을 지원하는 기능이 없는 반쪽짜리 제도이다.따라서 새로운 사업을 촉진시키는 제도를 포함시키도록 원샷법의 범위를 넓혀야 한다.

 경쟁법의 적용도 재검토해 볼 필요가 있다.공정거래법 등 경쟁법은 평상시에는 가만히 있다가 기업들이 구조조정을 하려면 오히려 엄격한 잣대를 들이대는데, 정반대로 정상적인 기업활동이 이뤄질 때는 경쟁법을 엄격히 적용하되 구조조정 등 국가경제 차원에서 기업구조조정이나 산업구조조정 등이 필요할 때는 오히려 전체 경제효과를 감안해 신축적으로 적용하는 것이 바람직하다.

▲ 토론자 3: 이명순 국장 (금융위원회 구조개선정책관)

- 조선ㆍ해운업 구조조정 추진현황 -

◈경기부진 지속으로 ’15년 이후 조선ㆍ해운 등 경기민감업종 기업의 부실이 현재화됨에 따라 범정부차원에서 기업구조조정 본격 추진

❏(그동안의 경과) 기존 채권단 주도의 상시구조조정과 병행하여, 구조적 불황업종에 대한 범정부 차원의 포괄적ㆍ체계적 대응 추진

  ㅇ 15.10월, 정부내 협의체를 신설하고 경기민감업종 구조조정 기본방향 마련

  ㅇ 16.4월, 구조조정 추진전략으로 ‘3-track에 따른 구조조정’의 틀 제시

  ㅇ16.6월, 정부내 협의체를 산업경쟁력강화 관계장관회의로 확대ㆍ개편

  ㅇ 16.10월, 「조선ㆍ해운산업 경쟁력 강화방안」 마련ㆍ발표

❏(조선업 구조조정) 최근 사상초유의 수주절벽에 대응하여 조선사별로 자구계획을 마련ㆍ이행중이며, 주채권은행은 이행 여부를 철저히 관리

 ㅇ(현대重) 3.5조원 자구계획 중 1.5조원 이행(16.10월) / 신규수주 23억불 달성

 ㅇ (삼성重) 1.5조원 자구계획 중 0.5조원 이행(16.10월) / 신규수주는 부진(5.2억불)하나, 유상증자(1.1조원) 등으로 상당한 유동성 확보

 ㅇ (대우조선) 5.3조원 자구계획 중 1.5조원 이행(16.10월) / 연내 2.8조원 자본확충을 완료함으로써 부채비율 등 재무구조 대폭 개선

❏(해운업 구조조정) 한국선박회사 설립(1조원 규모) 등 해운업 경쟁력 강화방안 마련과 함께, 한진해운ㆍ현대상선 구조조정을 적극 추진

 ㅇ(한진해운) 법정관리 이후 선적화물 조기하역 추진 및 협력업체 등에 대한 금융지원을 실시하는 한편, 법원 관리下 자산매각도 진행중

 ㅇ(현대상선) 2M Alliance 회원사와 세부협력방안을 논의하고, 한진해운의 우량자산 인수를 검토하고 있으며, 중장기 전략도 마련중

❏(상시 구조조정) 주채무계열 재무구조평가, 개별 대기업ㆍ중소기업 신용위험평가 등을 통해 채권단 주도의 선제적ㆍ상시적 구조조정 지속 추진 

▲ 토론자 4: 원동진 국장 (산업통상자원부 산업정책관)

- 선제적 사업재편을 위한 기업활력제고법 주요내용 -

1. 최근 글로벌 저성장과 중국의 산업구조 고도화 등으로 글로벌 공급과잉이 심화되고 있다. 2008년 금융위기 이후 세계 경제는 고령화, 신흥국 성장 둔화 등으로 만성적 수요부족을 보이고 있으며, 지난 10여년간 확충된 중국의 공급역량이 최근 수요 부족과 맞물려 글로벌 공급과잉을 더욱 심화시키고 있다. 이러한 환경 하에서 우리 산업은 수출·생산이 감소하고 조선·철강·석유화학 등을 중심으로 한계기업이 증가하는 등 전반적인 어려움에 직면해 있다.

2. 글로벌 기업들은 선제적 사업재편을 기업 경쟁력 강화의 핵심수단으로 활용하고 있다.   미국의 다우케미칼과 듀폰은 합병을 통해 원자재 가격 하락과 신흥국 수요 감소에 선제적으로 대응하였으며, 독일의 대표 해운사인 하팍로이드는 글로벌 물동량 감소에 대응해 지분 매각 등 선제적 구조조정과 적극적인 인수합병을 추진하였다.

3. 기업의 선제적 사업재편 지원을 위한 정부차원의 노력도 활발하게 진행되고 있다. 일본은 1999년 산업경쟁력강화법 제정하여 상시적 구조조정을 위한 시스템을 구축하였으며,   중국은 정부 주도의 공급 개혁을 통해 과잉생산설비 해소에 적극적으로 대응하고 있다. 우리나라는 부실 기업에 대한 사후적 구조조정 제도는 있으나, 선제적·자율적 사업재편을 위한 법적, 제도적 지원이 미비하였다. 이에 따라, 정부는 2016년 2월 “기업활력제고법”을 제정하였으며 올해 8월부터 시행하고 있다. 

4. “기업활력제고법“은 정상기업이 과잉공급 해소와 함께 사업재편을 추진하는 경우에 적용하고 있다. 기업의 사업재편계획은 사업재편심의위원회의 심의를 거쳐 승인 여부가 결정되며, 사업재편계획을 승인 받은 기업은 ”기업활력법“에 따라 종합적 지원을 받게 된다. 기업의 신속한 사업재편을 지원하기 위해 ”상법“과 ”공정거래법“상 절차를 간소화해주는 특례가 적용되며, 사업재편 과정에서의 과세 납부부담을 경감해주기 위한 과세이연 등의 세제혜택이 적용된다. 아울러, 지난 9월 ｢종합지원방안｣을 추가로 마련하여, 정부는 사업재편 기업에 대해 정부 R&D 우대, 사업재편 자금 지원, 고용 유지 지원금 지급 등 다양한 제도적 지원을 통해 기업의 사업재편을 지원하고 있다.  

5. 2016년 8월 “기업활력법” 시행 이후 현재까지 한화케미칼, 동국제강, 유니드 등 총 10개 기업이 사업재편계획을 승인받았다. 석유화학, 섬유, 조선기자재 등 다양한 업종에서 사업재편이 진행되고 있으며, 승인기업의 규모도 대기업 3곳, 중견기업 4곳, 중소기업 3곳 등 다양한 분포를 보이고 있다. 정부는 “기업활력법”의 빠른 안착을 위해 금년중 최대 15개 社의 사업재편을 지원할 계획이다. 이와 함께 ｢中企 사업재편 지원 전국 네트워크｣를 통해 찾아가는 1:1 상담회를 시행하여 중소기업들의 신청을 적극적으로 유도하고 있으며, 12월에는 ｢기업활력법 세미나｣ 개최를 통해 기활법의 성과와 향후 제도적 개선방안을 모색할 계획이다.

◈ 주제발표

   ▲김영욱 박사 (한국금융연구원 상근자문위원)

◈ 토론

   ▲김상조 한성대 교수

   ▲안현실 한국경제신문 논설위원

   ▲이명순 금융위원회 구조개선정책관

   ▲ 원동진 산업통상자원부 산업정책관

상시적‧선제적 구조조정 촉진을 위한 수단으로 바람직

국가미래연구원 산업경쟁력포럼, 전문가들 지적

1. 당면한 경제위기 극복과 국가경쟁력확보를 위해서는 상시적‧선제적 구조조정을 위한 제도 개편과 운용능력의 보완이 필요한 것으로 지적됐다. 특히 대기업 지배주주의 경우 구조조정을 지연시키는데 따른 패널티를 부과하는 방안을 강구하는 한편 금융기관들도 임직원 평가 시 선제적 구조조정으로 인한 수익성 악화에 가산점을 부여하는 방안을 검토할 필요가 있는 것으로 지적됐다.

2. 국가미래연구원 산업경쟁력위원회 주관,한국경제신문사 후원으로 지난 12월1일 장충동 서울클럽에서 열린 ‘한국기업구조조정의 과거와 현재-교훈과 과제’를 주제로 한 세미나에서 주제발표자인 김영욱 박사(한국금융연구원 상근자문위원)는 “정치권, 채권단, 기업오너, 노조, 주민 등 모두가 구조조정을 원하지 않기 때문에 대기업의 구조조정은 상시적이고 선제적으로 진행되지 않으면 안 된다.”고 지적하고 이같이 강조했다.

3. 김상조 한성대 교수는 토론에서 기업구조조정은 이해당사자들에게 고통을 수반하기 마련이라고 지적하고, “그 고통을 경감하기 위해 사회안전망을 확충하는 것은 필연이지만 그 경직성을 감안할 때 점진적으로 추진하는 것이 안전하다”고 밝히고 단기적으로는“ 확장적 거시정책, 특히 재정정책을 적극 활용하여야 하며 여유있는 재정여력(fiscal space)이 사실상 한국경제의 유일한 희망”이라고 강조했다.김 교수는 이어 “채권은행 주도의 구조조정 절차를 활용하는 것은 불가피하며, 그 투명성과 책임성을 제고하는 방향으로 법제도와 관행을 개선돼야 한다.”고 말하고 “지배주주의 책임 범위 및 우량 계열사의 지원에 따른 배임 논란에 대해 예측가능성을 확보할 필요가 있다.”고 강조했다.

4. 안현실 한국경제신문 논설위원은 “‘원샷법’으로 불리는 기업활력제고법은 기업이나 업종의 정리에 치중하는 제도이고 새로운 성장산업을 지원하는 기능이 없는 반쪽짜리 제도”라고 지적하고, “새로운 사업을 촉진시키는 제도를 포함시키도록 원샷법의 범위를 넓혀야 한다.”고 강조했다. 그는 이어 경쟁법의 적용도 재검토해 볼 필요가 있다고 말하고 “공정거래법 등 경쟁법은 평상시에는 가만히 있다가 기업들이 구조조정을 하려면 오히려 엄격한 잣대를 들이대는데, 정반대로 정상적인 기업활동이 이뤄질 때는 경쟁법을 엄격히 적용하되 구조조정 등 국가경제 차원에서 기업구조조정이나 산업구조조정 등이 필요할 때는 오히려 전체 경제효과를 감안해 신축적으로 적용하는 것이 바람직하다.”고 강조했다.

5. 이명순 금융위원회 구조개선정책관(국장)은 “정부가 기업구조조정을 추진하는데 있어서 기준과 원칙을 임의적으로 적용하거나 차별적으로 적용한 한 적이 없다.”고 강조하고 “한진해운의 경우 같은 업종의 같은 상황인 현대상선에 비해 채권단이 제시한 조건을 충족시키는데 월등히 부족했고, 특히 용선료 협상 등에서 대주주의 협력이 부족했다.”고 말했다. 

6. 원동진 산업통상자원부 산업정책관(국장)은 “위기극복을 위해 자발적 설비 감축 등 우리 기업의 선제적 사업재편이 시급하다”고 지적하고 “‘기업활력법’의 빠른 안착을 위해 금년 중 최대 15개사의 승인을 추진 할 방침”이라고 말했다. 그는 “현재 석유화학 및 조선기자재 업종에서 4~5개 기업들이 구체적 관심을 보이고 있으며, 12월에 제5차 사업재편 심의위원회를 개최, 구체안을 논의할 방침”이라고 설명했다. 그는  또 12월 중 ‘기업활력법 세미나’ 개최를 통해 기활법 성과를 점검·평가하고, 기업들의 기활법 이용 활성화를 위한 제도적 개선방안 등을 모색할 계획이라고 덧붙였다. <ifs POST>

<첨부 ; 발제 및 토론 요약>

◈ 한국 기업구조조정의 과거와 현재: 교훈과 과제

▲ 주제 발표자: 김영욱 박사 (한국금융연구원 상근자문위원)

기업의 구조조정은 상시적이고 선제적이어야 한다. 그래야 대대적인 일시적 정리에 따른 경제적 충격이 완화된다. 경제주체들에게 시장규율이 작동한다는 인식도 심어준다. 그래서 모든 사람이 공감하는 당위적인 명제로 자리 잡았다. 물론 중소기업 구조조정은 대체로 이렇게 진행되고 있다. 하지만 대기업은 정반대의 경우가 많다. 

최근 진행되는 조선·해운업 구조조정이 단적인 예다. 대체로 병을 숨겼다. 그러다가 죽음 직전에 가서야 수술대에 올라간다. 왜냐? 필자가 보기에는 경제주체들 모두가 다 시장에 의한 구조조정을 원하지 않기 때문이다. 거대기업은 이해관계자들이 많다. 지역경제에 미치는 영향이 크고, 은행 등 금융기관에 주는 충격도 크고, 실업에 대한 우려도 심하기 때문이다.

 이해관계가 있는 정부, 정치권, 채권단, 기업오너, 노조, 주민 등 모두가 구조조정을 원하지 않기 때문에 대기업의 구조조정은 상시적이고 선제적으로 진행되지 않는 것이다. 가령 대기업은 구조조정 대상이 되면 잃는 게 많기 때문에 위기가 턱 밑까지 차올라도 정부가 조금만 더 지원해주면 살 수 있다며 최대한 버틴다. 채권단은 부실을 평가할 능력 미흡에, 부실이 표면화될 경우 보상 지연 등의 문제로 대출 관대화 경향이 남아 있다. 

정부도 구조조정에 따른 책임 문제가 대두되면 감사나 국정조사, 공직 피해 가능성이 있어 가급적 구조조정을 뒤로 미루려는 경향이 있다. 정치권과 노조 역시 구조조정을 꺼려하거나 오히려 저항하는 경우가 많았다. 물론 과거엔 ‘지원의 손길’이 효과 적인 경우도 많았다. SK하이닉스가 단적인 예다. 이번 대우조선의 정부 지원도 ‘제2의 하이닉스’로 만들겠다는 복안이다. 세계경기가 회복될 때까지 지원했다가 후일 비싼 값에 팔아 기업과 채권단, 정부 모두를 만족시키겠다는 심산이다. 

하지만 앞으론 이게 작동하기 쉽지 않다. 저성장이 고착화되는 뉴노멀시대라서다. 정상기업은 그런대로 버텨나가겠지만 한계기업이 회생하기란 어려울 것이다. 글로벌 금융위기때 정리하지 못한 한계기업들의 문제는 여전히 진행형이다. 게다가 지금의 한계기업 문제는 유동성 문제에 그치지 않고, 산업 재편과 관련 있기에 문제를 해결하기가 더욱 어렵다. 정부의 리더십 문제는 상시적, 선제적 구조조정의 필요성이 더욱 요청된다.  과거 같으면 별 문제가 되지 않았던 청와대 서별관회의 같은 밀실에서의 구조조정이 지금은 크게 비판받기 때문이다. 정부가 할 수 있는 일이 그리 많지 않은 요즘과 같은 상황에서 과거와 같은 정부의 ‘지원의 손길’은 많은 부작용을 낳을 게 자명하다. 

이런 점에서 최근의 대우조선과 한진해운 구조조정은 아쉬움이 많다. 정부는 2018년 세계조선경기 회복을 예상하고 대우조선을 지원하기로 했다. 하지만 이보다는 매각을 통한 빅2체제의 구축이 오히려 나았을 거라는 생각이다. 대우조선이 설령 사라지더라도 빅2가 건재하기에 조선업 전체의 경쟁력은 저하되지 않기 때문이다. 기업을 볼 게 아니라 산업 전체를 봐야 좀비기업이 생기지 않는다는 건 구조조정의 주요 원칙 중 하나다. 

반면 한진해운의 법정관리행은 정부의 불가피한 선택이었다고 본다. 기본적으로 한진해운 오너의 자구 노력이 무성의했던 데다, 채권단 역시 지원 부담을 느끼는 상황에서 정부가 할 일은 많지 않았다. 게다가 한진해운 문제는 구조조정과 관련해 분수령적 사건이었다. 구조조정 과정에서 발생하는 디플레적 요소를 해소하는 정도에 그쳐야 기업이 스스로 경계할 것이기 때문이다. 하지만 이후의 전개과정, 즉 물류대란 발생이라든가 대우조선에서 시장에 의한 구조조정 원칙이 무너졌다는 등의 문제로 한진해운 정리의 정당성이 많이 퇴색된 것도 사실이다.

구조조정의 필요성은 앞으로 더욱 커질 것임에도 불구하고 현 정부에선 사실상 어렵다고 봐야 한다. 과거 경험상 다음 정부에서도 초창기에는 상시적이고 선제적인 구조조정이 힘들 것이다. 어느 정부든 초기에 생산과 고용 감소를 원치 않기 때문이다. 그렇더라도 상시적, 선제적 구조조정을 위한 제도와 운용을 보완해야 한다. 우선 대기업 지배주주의 경우 구조조정을 지연시키는데 따른 페너티 부과 방안을 강구하는 게 좋다고 본다. 금융기관은 임직원 평가시 선제적 구조조정으로 인한 수익성 악화에 가산점을 부여하는 방안을 검토할 필요가 있다. 정부는 구조조정을 총괄하는 정부내 추진체계를 상시적으로 마련해야 한다. 그래야 구조조정을 통한 성장동력 확보까지 생각할 수 있기 때문이다. 가령 산업 재편의 큰 그림이 있었더라면 STX조선 같은 부실기업에 수조원을 지원하지 않았을 것이기 때문이다. 거듭 강조하지만 구조조정은 주주, 경영진, 채권자, 노조 등 거대기업을 둘러싼 이해관계자의 잘못된 선택과 의사결정을 시장이 처벌하는 과정이어야 한다.    

▲ 토론자 1: 김상조 교수 (한성대학교 무역학과, 경제개혁연대 소장)

1. 구조조정 및 산업재편의 불가피성 

  2차 대전 후 미국 주도의 자유무역 질서가 확산되면서 세계경제성장률에 비해 무역성장률이 더 큰, 즉 무역탄력성이 1보다 큰 상황이 지속되었다. 특히 2000년대 들어 중국이 WTO체제에 편입되면서 무역탄력성은 2~3 수준으로까지 상승하였다. 이는 한국의 수출주도 성장전략에 매우 유리한 환경이었고, 2000년대에 한국이 China effect의 최대 수혜국이 된 배경이다. 그러나 2010년 유럽 재정위기 이후 세계경제의 장기침체 국면이 이어지면서 무역탄력성은 1 미만으로 급락하였고, 조만간 반등할 기미조차 보이지 않는다. 이에 따라 조선⋅해운⋅철강⋅석유화학 등 한국의 기간산업이 구조적 불황에 빠져들었고, 이들 업종에 주력 계열사를 갖고 있는 그룹들이 심각한 부실 징후를 보이고 있다. 그 결과 4대 그룹 및 그 친족그룹 몇몇을 제외한 중하위 그룹들 상당수가 강한 구조조정 압박을 받고 있으며, 이는 1997년 외환위기에 이어 다시 한 번 한국의 산업지도를 재편하는 결과를 초래할 것으로 보인다. 

2. 구조조정의 현실

  부실기업 구조조정의 원칙적 수단은 자본시장(PEF, M&A)과 도산법원이다. 이것이 원칙이나, 동시에 매우 예외적이다. 미국만이 이에 부합하는 시장 메커니즘과 법제도를 갖고 있는 나라라고 할 수 있으며, 심지어 미국도 2008년 위기 때는 구제금융을 제공할 수밖에 없었다. 유럽의 선진국들은 채권은행을 통한 사적 구조조정 절차에 크게 의존하는 것이 현실이지만, 영국의 London approach 사례에서 보듯이, 신뢰받는 중재자가 있어 조정 기능을 수행하고, 최후의 보루로서 사법심사를 청구할 수 있는 제도를 갖춤으로써 문제점을 보완한다.

  이에 반해 한국은 자본시장과 도산법원이 발전이 미흡함은 물론, 채권은행 주도의 구조조정 절차 역시 관치금융에 의해 왜곡되는 악순환을 거듭하였다. 그나마 기촉법 상의 워크아웃은 최소한의 법적 통제장치나마 갖추고 있으나, 최근 대형 부실기업의 구조조정 수단으로 많이 이용되는 채권단 자율협약의 경우 아무런 법적 근거도 없어 투명성과 책임성의 사각지대에 놓여 있다. 그 결과 부실기업 구조조정 부담이 산업은행 등의 국책은행에 집중되게 되었고, 이미 부실이 심화된 이후에나 구조조정 절차에 들어가는 등 심각한 문제점을 노정하고 있다. 최근 대우조선해양 및 한진해운을 둘러싼 논란은 그 단적인 예의 하나일 뿐이다.

3. 개선 방안

  김영욱 박사의 논지에 대부분 동의하면서, 다음 세 가지 사항을 보완하고자 한다. 

  첫째, 구조조정 및 산업재편은 매우 고통스러운 과정이며, 경제사회적 약자에게는 특히 그러하다. 그 고통을 경감하기 위해서 사회안전망을 확충하는 것은 필연이나, 그 경직성을 감안할 때 점진적으로 추진하는 것이 안전하다. 단기적으로는 확장적 거시정책, 특히 재정정책을 적극 활용하여야 한다. 재정여력(fiscal space)이 사실상 한국경제의 유일한 희망이다.

  둘째, 자본시장과 도산법원의 발전이 미흡한 현실에서 채권은행 주도의 구조조정 절차를 활용하는 것은 불가피하며, 그 투명성과 책임성을 제고하는 방향으로 법제도와 관행을 개선해야 한다. 무엇보다, 구조조정 과정에 동의서를 제출한 이해관계자(특히 노조)의 정보요구권을 강화해야 하며, 은행감독규정에 근거한 현행 주채무계열제도를 기촉법에 통합함으로써 대규모 그룹의 구조조정 절차에 최소한의 법적 통제장치를 마련하여야 한다.

  셋째, 최근 한진해운 사태에서 보았듯이, 지배주주의 책임 범위 및 우량 계열사의 지원에 따른 배임 논란에 대해 예측가능성을 확보할 필요가 있다. 그런 의미에서 1985년 프랑스 대법원에서 확립되고 유럽 국가들로 확산된 Rozenblum doctrine을 우리나라도 도입할 것을 제안한다. 즉 그룹 계열사가 자신에게는 손해이나 그룹 전체에는 이익이 되는 거래를 하였을 때, 형사적⋅민사적 면책이 인정되는 조건을 구체화하는 것이다. 한국의 현실에 맞게 Rozenblum doctrine을 성문화하고 법원 판례를 축적하는 진화적 노력이 필요하다.

▲ 토론자 2: 안현실 박사 (한국경제신문 논설∙전문위원)

‘원샷법’으로 불리는 기업활력제고법은 기업이나 업종의 정리에 치중하는 제도이고 새로운 성장산업을 지원하는 기능이 없는 반쪽짜리 제도이다.따라서 새로운 사업을 촉진시키는 제도를 포함시키도록 원샷법의 범위를 넓혀야 한다.

 경쟁법의 적용도 재검토해 볼 필요가 있다.공정거래법 등 경쟁법은 평상시에는 가만히 있다가 기업들이 구조조정을 하려면 오히려 엄격한 잣대를 들이대는데, 정반대로 정상적인 기업활동이 이뤄질 때는 경쟁법을 엄격히 적용하되 구조조정 등 국가경제 차원에서 기업구조조정이나 산업구조조정 등이 필요할 때는 오히려 전체 경제효과를 감안해 신축적으로 적용하는 것이 바람직하다.

▲ 토론자 3: 이명순 국장 (금융위원회 구조개선정책관)

- 조선ㆍ해운업 구조조정 추진현황 -

◈경기부진 지속으로 ’15년 이후 조선ㆍ해운 등 경기민감업종 기업의 부실이 현재화됨에 따라 범정부차원에서 기업구조조정 본격 추진

❏(그동안의 경과) 기존 채권단 주도의 상시구조조정과 병행하여, 구조적 불황업종에 대한 범정부 차원의 포괄적ㆍ체계적 대응 추진

  ㅇ 15.10월, 정부내 협의체를 신설하고 경기민감업종 구조조정 기본방향 마련

  ㅇ 16.4월, 구조조정 추진전략으로 ‘3-track에 따른 구조조정’의 틀 제시

  ㅇ16.6월, 정부내 협의체를 산업경쟁력강화 관계장관회의로 확대ㆍ개편

  ㅇ 16.10월, 「조선ㆍ해운산업 경쟁력 강화방안」 마련ㆍ발표

❏(조선업 구조조정) 최근 사상초유의 수주절벽에 대응하여 조선사별로 자구계획을 마련ㆍ이행중이며, 주채권은행은 이행 여부를 철저히 관리

 ㅇ(현대重) 3.5조원 자구계획 중 1.5조원 이행(16.10월) / 신규수주 23억불 달성

 ㅇ (삼성重) 1.5조원 자구계획 중 0.5조원 이행(16.10월) / 신규수주는 부진(5.2억불)하나, 유상증자(1.1조원) 등으로 상당한 유동성 확보

 ㅇ (대우조선) 5.3조원 자구계획 중 1.5조원 이행(16.10월) / 연내 2.8조원 자본확충을 완료함으로써 부채비율 등 재무구조 대폭 개선

❏(해운업 구조조정) 한국선박회사 설립(1조원 규모) 등 해운업 경쟁력 강화방안 마련과 함께, 한진해운ㆍ현대상선 구조조정을 적극 추진

 ㅇ(한진해운) 법정관리 이후 선적화물 조기하역 추진 및 협력업체 등에 대한 금융지원을 실시하는 한편, 법원 관리下 자산매각도 진행중

 ㅇ(현대상선) 2M Alliance 회원사와 세부협력방안을 논의하고, 한진해운의 우량자산 인수를 검토하고 있으며, 중장기 전략도 마련중

❏(상시 구조조정) 주채무계열 재무구조평가, 개별 대기업ㆍ중소기업 신용위험평가 등을 통해 채권단 주도의 선제적ㆍ상시적 구조조정 지속 추진 

▲ 토론자 4: 원동진 국장 (산업통상자원부 산업정책관)

- 선제적 사업재편을 위한 기업활력제고법 주요내용 -

1. 최근 글로벌 저성장과 중국의 산업구조 고도화 등으로 글로벌 공급과잉이 심화되고 있다. 2008년 금융위기 이후 세계 경제는 고령화, 신흥국 성장 둔화 등으로 만성적 수요부족을 보이고 있으며, 지난 10여년간 확충된 중국의 공급역량이 최근 수요 부족과 맞물려 글로벌 공급과잉을 더욱 심화시키고 있다. 이러한 환경 하에서 우리 산업은 수출·생산이 감소하고 조선·철강·석유화학 등을 중심으로 한계기업이 증가하는 등 전반적인 어려움에 직면해 있다.

2. 글로벌 기업들은 선제적 사업재편을 기업 경쟁력 강화의 핵심수단으로 활용하고 있다.   미국의 다우케미칼과 듀폰은 합병을 통해 원자재 가격 하락과 신흥국 수요 감소에 선제적으로 대응하였으며, 독일의 대표 해운사인 하팍로이드는 글로벌 물동량 감소에 대응해 지분 매각 등 선제적 구조조정과 적극적인 인수합병을 추진하였다.

3. 기업의 선제적 사업재편 지원을 위한 정부차원의 노력도 활발하게 진행되고 있다. 일본은 1999년 산업경쟁력강화법 제정하여 상시적 구조조정을 위한 시스템을 구축하였으며,   중국은 정부 주도의 공급 개혁을 통해 과잉생산설비 해소에 적극적으로 대응하고 있다. 우리나라는 부실 기업에 대한 사후적 구조조정 제도는 있으나, 선제적·자율적 사업재편을 위한 법적, 제도적 지원이 미비하였다. 이에 따라, 정부는 2016년 2월 “기업활력제고법”을 제정하였으며 올해 8월부터 시행하고 있다. 

4. “기업활력제고법“은 정상기업이 과잉공급 해소와 함께 사업재편을 추진하는 경우에 적용하고 있다. 기업의 사업재편계획은 사업재편심의위원회의 심의를 거쳐 승인 여부가 결정되며, 사업재편계획을 승인 받은 기업은 ”기업활력법“에 따라 종합적 지원을 받게 된다. 기업의 신속한 사업재편을 지원하기 위해 ”상법“과 ”공정거래법“상 절차를 간소화해주는 특례가 적용되며, 사업재편 과정에서의 과세 납부부담을 경감해주기 위한 과세이연 등의 세제혜택이 적용된다. 아울러, 지난 9월 ｢종합지원방안｣을 추가로 마련하여, 정부는 사업재편 기업에 대해 정부 R&D 우대, 사업재편 자금 지원, 고용 유지 지원금 지급 등 다양한 제도적 지원을 통해 기업의 사업재편을 지원하고 있다.  

5. 2016년 8월 “기업활력법” 시행 이후 현재까지 한화케미칼, 동국제강, 유니드 등 총 10개 기업이 사업재편계획을 승인받았다. 석유화학, 섬유, 조선기자재 등 다양한 업종에서 사업재편이 진행되고 있으며, 승인기업의 규모도 대기업 3곳, 중견기업 4곳, 중소기업 3곳 등 다양한 분포를 보이고 있다. 정부는 “기업활력법”의 빠른 안착을 위해 금년중 최대 15개 社의 사업재편을 지원할 계획이다. 이와 함께 ｢中企 사업재편 지원 전국 네트워크｣를 통해 찾아가는 1:1 상담회를 시행하여 중소기업들의 신청을 적극적으로 유도하고 있으며, 12월에는 ｢기업활력법 세미나｣ 개최를 통해 기활법의 성과와 향후 제도적 개선방안을 모색할 계획이다.