<토론 내용> ‘국가운영체제와 개헌’ > 보고서

 ▲국가미래연구원⋅경제개혁연구소⋅경제개혁연대 

1. 국가미래연구원과 경제개혁연구소⋅경제개혁연대는 지난 10월27일 「국가운영체제와 개헌」토론회를 개최했다. 김광두 국가미래연구원 원장의 사회로 진행된 이날 토론회는 김병준 교수(국민대 행정학)가 발제를 맡고, 김덕룡 시민이만드는헌법운동본부 상임공동대표, 김무성 새누리당 국회의원, 김부겸 더불어민주당 국회의원 등이 토론자로 참여했다. 다음은 이날 토론 내용을 간추린 것이다.

▲ 김덕룡 시민이만드는헌법운동본부 상임공동대표

오늘의 시대정신은 국민통합과 정치혁신이다. 국민적 합의를 만들고 이를 바탕으로 정치의 틀을 바꾸지 않고는 오늘의 총체적 난제를 풀 수 없다.  현행 87년 헌법체제는 직선제 도입과 장기집권 방지에 초점을 맞추었던 과도기적 헌법이다. 승자독식체제인 현행 헌법 하에서는 여야가 대화와 타협보다는 대립하고 싸울 수밖에 없고, 대통령은 임기 초에는 제왕적으로 군림하다가 결국은 식물대통령으로 전락하게 된다. 

 따라서 대통령의 무소불위 제왕적 권력을 민주적으로 나누는 분권형 개헌이 필요하며, 내각책임제나 절충형(이원집정부제 등), 또는 현행 대통령제의 대대적 보완 등 개편의 방향은 국민여론과 우리의 정치역량을 감안하여 선택할 문제다.   

개헌 시기는 대선 구도가 짜여지고, 유력한 대통령 후보가 부각된 시점에서는 개헌이 어려워진다. 따라서 강력한 대선후보가 확실히 부상하지 않은 지금이 개헌의 적기다. 국회가 개헌특위를 구성하고, 다양한 국민여론과 전문가 의견을 수렴하여 올해 안에 개헌안을 확정하고, 내년 초에 국민투표에 부쳐 개헌을 완결한 다음, 개정된 새 헌법으로 내년 선거를 치러야 한다.   

▲김무성 새누리당 국회의원

 제왕적 대통령제에서는 ‘상대방이 망해야 나에게 기회가 온다’며 사사건건 국정의 발목을 잡는 일이 벌어지고, 오로지 표만 생각하는 인기영합 포퓰리즘에 취약하다.  또한, 사회구조가 복잡해지고 이해관계가 다양해진 만큼 집단지성과 다양한 세력의 국정 참여를 통해 문제를 해결해 나가는 ‘사고의 전환’이 필요하다.

 개헌의 목적은 단순히 권력구조 변경이 아니라 국민의 행복과 미래를 준비하는 차원에서 반드시 필요하다. 개헌은 크게 대한민국의 미래, 국민의 민생, 국가적 통합을 위하는 세 가지 방향에서 이뤄져야 한다. 새로운 헌법에는 공동체의 선(善)을 위하여 함께하는 공화주의 정신, 우리 사회의 격차해소와 상생을 통해 공정사회를 구현하는 시대정신이 반영되어야 하고, 지방행정제도 전면 개편을 통해 행정 효율성을 높이고 지역 간 대립을 막아야 한다. 마지막으로 개헌에는 어떠한 정파적 이익이나 개인의 이해관계가 개입되어서는 안 된다. 모든 방안을 다 열어 놓고 여야와 행정부, 전문가 등이 함께 참여하는 ‘범국민 개헌특별위원회’를 구성할 것을 제안한다.

▲김부겸 더불어민주당 국회의원

개헌은 국민의 대표기관인 국회에서 논의되고 추진되는 것이 옳다.  국회 내에 ‘개헌특위’를 구성하되, 개별 국회의원이 아닌 정당 차원에서 구성하여 의견 수렴부터 국회통과까지 책임 있게 진행할 것을 제안한다. 

내년 대선과 관련, 개헌론과 제3지대론은 전혀 다른 차원의 문제이므로 개헌 논의를 정계 개편의 빌미로 이용해서는 안 되며, 현재 잠재적 대선 주자들도 개헌 국면을 자신의 유불리에 이용하지 말아야 한다. 개헌에 다른 정치적 계산을 섞는 순간 개헌은 정치권 내부의 권력 다툼으로 인식되어 국민들로부터 외면을 당하게 될 것이다.  

새 헌법에서 보완되어야 할 내용으로는 국민들의 기본권과 생활권을 대폭 확대하고, 특히 국민의 노동할 권리와 복지를 수혜할 권리를 국가의 의무로 명문화해야 한다. 또 중앙정부의 권한을 지방정부에 대폭 이양하여 지방분권을 강화하고 시민사회(민간 영역)를 활성화시켜야 할 것이다.

▲김광두 국가미래연구원 원장(서강대 석좌교수)

최근의 난국을 맞아 국회에서 추천한 거국책임총리제를 시험해보는 것이 좋을 것 같다. 어떤 경우도 헌정 중단은 곤란하다. 초당적 거국내각 구성이 필요하다고 본다.

분권형 권력구조개편이 불가피하다는 게 다수의 의견이지만 권력구조의 분산도 문제가 있다. 따라서  4년중임대통령제를 선호하는 국민들도 많다.

예컨대 권력분산형 내각책임제 등이 도입될 경우 재벌의 영향력이 너무 클 우려가 있고, 의사결정 속도가 늦어지는 문제가 있다는 지적도 있다. 

▲김무성 의원

재벌개혁도 함께 이뤄져야 한다.

▲김부겸 의원

분권형 권력구조가 바람직하다. 재벌문제는 별도의 대책으로 극복해야 한다.

▲김병준 교수

내각제의 의사결정구조가 늦다고 하는 것은 이해가 잘못된 것이다. 오히려 빠르다. 대통령중심제에서는 행정부를 거쳐서 입법부를 통과해야 하지만, 내각제는 입법부에서 바로 의사결정이 이뤄지기 때문에 한 단계가 줄어 더 빠르다.

재벌문제는 국가주의사회에서 벗어나 시민사회의 힘을 이용하는 제도를 갖추면 해결 가능하다.

▲김광두 원장

사법개혁문제에 대한 의견은?

▲김덕룡 대표

법이 엄정하게 집행되는 원칙을 세워야 한다. 사법부 존엄을 지키는 의식 있는 분들이 맡아야 한다. 양식 있는 법조인 양성에 귀를 기울여야 한다.

▲김부겸 의원

검찰 견제기구가 필요하다고 본다. 기소독점주의나 검사동일체 원칙 등은 고쳐야 한다. 지방검찰청장 직선제도 검토해봐야 한다.

▲김무성 의원

사법부의 왜곡은 잘못된 권력구조의 반작용이다. 권력으로부터 벗어난 검찰, 기소독점주의의 재고(再考) 등이 필요하다.

▲김광두 원장

법원이나 검찰의 공정성 문제를 고민해야할 시점이 아닌가 싶다. 특히 감사원의 역할도 재정립돼야 한다. 정책 감사가 문제다. 사후적으로 따지니까 공직자들의 복지부동이 일어난다. 현재 진행되고 있는 기업구조조정도 감사원 때문에 실무책임자들이 움직이지 않는 측면이 있다.

▲김덕룡 대표

감사원은 국회산하에 둬야 한다. 당장 어렵다면 감사원을 제4부로 독립시켜 움직이게 한 뒤 점진적으로 국회로 옮기는 것이 바람직하다.

▲장하성 경제개혁연구소 이사장

개헌은 미래를 준비하는 것이 돼야 한다. 그런 측면에서 개헌추진기구는 미래세대들이 담당하면 좋을 것 같다.

▲김병준 교수

지금의 국가운영체제는 고장 난 자동차와 같다. 자동차도 고쳐야 하고 기사도 바뀌어야 한다. 자칫 사람 바꾸는 문제, 즉 대통령책임제냐, 책임총리제냐 하는 기사 바꾸는 데만 신경을 쓰면 안 된다. 제도와 삶이 함께 변하는 국가운영체제를 갖추어야 한다.

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관련 동영상: 세미나_<토론 내용> ‘국가운영체제와 개헌’

 ▲국가미래연구원⋅경제개혁연구소⋅경제개혁연대 

1. 국가미래연구원과 경제개혁연구소⋅경제개혁연대는 지난 10월27일 「국가운영체제와 개헌」토론회를 개최했다. 김광두 국가미래연구원 원장의 사회로 진행된 이날 토론회는 김병준 교수(국민대 행정학)가 발제를 맡고, 김덕룡 시민이만드는헌법운동본부 상임공동대표, 김무성 새누리당 국회의원, 김부겸 더불어민주당 국회의원 등이 토론자로 참여했다. 다음은 이날 토론 내용을 간추린 것이다.

▲ 김덕룡 시민이만드는헌법운동본부 상임공동대표

오늘의 시대정신은 국민통합과 정치혁신이다. 국민적 합의를 만들고 이를 바탕으로 정치의 틀을 바꾸지 않고는 오늘의 총체적 난제를 풀 수 없다.  현행 87년 헌법체제는 직선제 도입과 장기집권 방지에 초점을 맞추었던 과도기적 헌법이다. 승자독식체제인 현행 헌법 하에서는 여야가 대화와 타협보다는 대립하고 싸울 수밖에 없고, 대통령은 임기 초에는 제왕적으로 군림하다가 결국은 식물대통령으로 전락하게 된다. 

 따라서 대통령의 무소불위 제왕적 권력을 민주적으로 나누는 분권형 개헌이 필요하며, 내각책임제나 절충형(이원집정부제 등), 또는 현행 대통령제의 대대적 보완 등 개편의 방향은 국민여론과 우리의 정치역량을 감안하여 선택할 문제다.   

개헌 시기는 대선 구도가 짜여지고, 유력한 대통령 후보가 부각된 시점에서는 개헌이 어려워진다. 따라서 강력한 대선후보가 확실히 부상하지 않은 지금이 개헌의 적기다. 국회가 개헌특위를 구성하고, 다양한 국민여론과 전문가 의견을 수렴하여 올해 안에 개헌안을 확정하고, 내년 초에 국민투표에 부쳐 개헌을 완결한 다음, 개정된 새 헌법으로 내년 선거를 치러야 한다.   

▲김무성 새누리당 국회의원

 제왕적 대통령제에서는 ‘상대방이 망해야 나에게 기회가 온다’며 사사건건 국정의 발목을 잡는 일이 벌어지고, 오로지 표만 생각하는 인기영합 포퓰리즘에 취약하다.  또한, 사회구조가 복잡해지고 이해관계가 다양해진 만큼 집단지성과 다양한 세력의 국정 참여를 통해 문제를 해결해 나가는 ‘사고의 전환’이 필요하다.

 개헌의 목적은 단순히 권력구조 변경이 아니라 국민의 행복과 미래를 준비하는 차원에서 반드시 필요하다. 개헌은 크게 대한민국의 미래, 국민의 민생, 국가적 통합을 위하는 세 가지 방향에서 이뤄져야 한다. 새로운 헌법에는 공동체의 선(善)을 위하여 함께하는 공화주의 정신, 우리 사회의 격차해소와 상생을 통해 공정사회를 구현하는 시대정신이 반영되어야 하고, 지방행정제도 전면 개편을 통해 행정 효율성을 높이고 지역 간 대립을 막아야 한다. 마지막으로 개헌에는 어떠한 정파적 이익이나 개인의 이해관계가 개입되어서는 안 된다. 모든 방안을 다 열어 놓고 여야와 행정부, 전문가 등이 함께 참여하는 ‘범국민 개헌특별위원회’를 구성할 것을 제안한다.

▲김부겸 더불어민주당 국회의원

개헌은 국민의 대표기관인 국회에서 논의되고 추진되는 것이 옳다.  국회 내에 ‘개헌특위’를 구성하되, 개별 국회의원이 아닌 정당 차원에서 구성하여 의견 수렴부터 국회통과까지 책임 있게 진행할 것을 제안한다. 

내년 대선과 관련, 개헌론과 제3지대론은 전혀 다른 차원의 문제이므로 개헌 논의를 정계 개편의 빌미로 이용해서는 안 되며, 현재 잠재적 대선 주자들도 개헌 국면을 자신의 유불리에 이용하지 말아야 한다. 개헌에 다른 정치적 계산을 섞는 순간 개헌은 정치권 내부의 권력 다툼으로 인식되어 국민들로부터 외면을 당하게 될 것이다.  

새 헌법에서 보완되어야 할 내용으로는 국민들의 기본권과 생활권을 대폭 확대하고, 특히 국민의 노동할 권리와 복지를 수혜할 권리를 국가의 의무로 명문화해야 한다. 또 중앙정부의 권한을 지방정부에 대폭 이양하여 지방분권을 강화하고 시민사회(민간 영역)를 활성화시켜야 할 것이다.

▲김광두 국가미래연구원 원장(서강대 석좌교수)

최근의 난국을 맞아 국회에서 추천한 거국책임총리제를 시험해보는 것이 좋을 것 같다. 어떤 경우도 헌정 중단은 곤란하다. 초당적 거국내각 구성이 필요하다고 본다.

분권형 권력구조개편이 불가피하다는 게 다수의 의견이지만 권력구조의 분산도 문제가 있다. 따라서  4년중임대통령제를 선호하는 국민들도 많다.

예컨대 권력분산형 내각책임제 등이 도입될 경우 재벌의 영향력이 너무 클 우려가 있고, 의사결정 속도가 늦어지는 문제가 있다는 지적도 있다. 

▲김무성 의원

재벌개혁도 함께 이뤄져야 한다.

▲김부겸 의원

분권형 권력구조가 바람직하다. 재벌문제는 별도의 대책으로 극복해야 한다.

▲김병준 교수

내각제의 의사결정구조가 늦다고 하는 것은 이해가 잘못된 것이다. 오히려 빠르다. 대통령중심제에서는 행정부를 거쳐서 입법부를 통과해야 하지만, 내각제는 입법부에서 바로 의사결정이 이뤄지기 때문에 한 단계가 줄어 더 빠르다.

재벌문제는 국가주의사회에서 벗어나 시민사회의 힘을 이용하는 제도를 갖추면 해결 가능하다.

▲김광두 원장

사법개혁문제에 대한 의견은?

▲김덕룡 대표

법이 엄정하게 집행되는 원칙을 세워야 한다. 사법부 존엄을 지키는 의식 있는 분들이 맡아야 한다. 양식 있는 법조인 양성에 귀를 기울여야 한다.

▲김부겸 의원

검찰 견제기구가 필요하다고 본다. 기소독점주의나 검사동일체 원칙 등은 고쳐야 한다. 지방검찰청장 직선제도 검토해봐야 한다.

▲김무성 의원

사법부의 왜곡은 잘못된 권력구조의 반작용이다. 권력으로부터 벗어난 검찰, 기소독점주의의 재고(再考) 등이 필요하다.

▲김광두 원장

법원이나 검찰의 공정성 문제를 고민해야할 시점이 아닌가 싶다. 특히 감사원의 역할도 재정립돼야 한다. 정책 감사가 문제다. 사후적으로 따지니까 공직자들의 복지부동이 일어난다. 현재 진행되고 있는 기업구조조정도 감사원 때문에 실무책임자들이 움직이지 않는 측면이 있다.

▲김덕룡 대표

감사원은 국회산하에 둬야 한다. 당장 어렵다면 감사원을 제4부로 독립시켜 움직이게 한 뒤 점진적으로 국회로 옮기는 것이 바람직하다.

▲장하성 경제개혁연구소 이사장

개헌은 미래를 준비하는 것이 돼야 한다. 그런 측면에서 개헌추진기구는 미래세대들이 담당하면 좋을 것 같다.

▲김병준 교수

지금의 국가운영체제는 고장 난 자동차와 같다. 자동차도 고쳐야 하고 기사도 바뀌어야 한다. 자칫 사람 바꾸는 문제, 즉 대통령책임제냐, 책임총리제냐 하는 기사 바꾸는 데만 신경을 쓰면 안 된다. 제도와 삶이 함께 변하는 국가운영체제를 갖추어야 한다.

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