균형발전 불평등도의 구조적 특성과 정책과제 - 산업연구원 발표 > 보고서

균형발전 불평등도, 수도권-비수도권 간 격차 60~70%대 구도 깨야

- 실물경제 중심의 자립적 발전역량 (산업·기업·인력) 강화 정책에 집중해야 -

- 수도권-비수도권 간 격차 64%, 비수도권 내 격차 36% (‘03~’22년 평균)

  * 국가 전체 불평등도는 축소 경향을 보이나, 수도권-비수도권 간 격차는 2015년 이후 확대되어 ‘18년 74%, ’19년 72%까지 상승(연도별 불평등도 총합=100), 이후 완화되는 “역 U자형” 패턴

  * 반면, 비수도권(광역시도) 내 불평등도는 30% 전후로 비교적 안정적 흐름을 유지, 이는 균형발전 문제의 핵심이 수도권-비수도권 간 격차에 있음을 시사

- 균형발전 저해 요인은 지방의 자립적 발전역량 부족 

  * “지방 청년 유출→ 저출산·고령화→ 지방소멸 직면 →인구 재유출”의 악순환 구조 고착화

  * (인력) 청년층을 포함한 생산가능인구가 수도권으로 지속 유출되어 지방경제의 성장동력 약화

  * (산업) 고부가가치 지식기반산업 일자리 부족과 산업다양성 부족으로 인한 신산업 육성 한계

  * (기업) 지방 투자 유치 부족, 신설기업 감소, 성장기업 정체 등으로 양질의 일자리 창출이 어려운 구조 지속

- 균형발전 정책의 패러다임 전환에 따른 지방 실물경제 중심의 전략 강화 필요

  * 기존의 “일자리가 사람을 부른다”는 전통적 지역경제 모델에서 벗어나, “인재가 고부가가치 기업과 산업을 유치한다”는 새로운 경제 패러다임에 적응할 필요

  * 이를 위해 지방이 자립적 역량 확충할 수 있도록 산업·인력·기업 중심의 실물경제 강화 정책 확대

  * ①역내 주력산업과 연관성이 강한 신산업 육성 및 중소기업·창업기업 지원 강화를 통한 새로운 성장동력 확보, ②디지털 전환(DX) 도입으로 지방 제조업 고부가가치화 추진, ③지방 대학 협력 강화를 통한 인재 양성 및 산학연관 연계 활성화, ④주거·문화·교육 인프라 확충으로 청년층 정착 환경 조성 및 지방에서도 수도권 수준의 삶의 질 보장, 

 균형발전은 국가 경제의 지속가능한 성장과 지역 간 공정한 기회 보장을 위한 핵심 과제다. 그러나 현실은 수도권 집중이 가속화되면서 수도권은 경제력과 인구를 빨아들이는 블랙홀, 지방은 일자리 부족과 산업 위축으로 활력을 잃어가는 구조가 고착되고 있다. 이러한 상황 속에서 산업연구원(KIET, 권남훈 원장)이 발표한 “균형발전 불평등도의 구조적 특성과 정책과제” 보고서에서는 수도권-비수도권 간 불평등 격차가 왜 심화되는지 그 원인을 밝히고, 이를 해소하기 위한 실질적인 정책적 대안을 제시했다.

□ 국내 최초, 종합적 개념의 균형발전 불평등도 측정

  본 보고서는 국내 최초로 법률적 정의를 기반으로 균형발전 불평등도를 정량적으로 측정한 연구로, 기존의 단편적 분석에서 벗어나 보다 포괄적이고 체계적인 접근을 시도했다.

  특히, 「(구)지역균형발전 특별법」과 「(현)지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」에 명시된 균형발전 4대 요인(① 발전의 기회균등, ② 자립적 성장역량 강화, ③ 삶의 질 향상, ④ 지속 가능한 발전)을 기반으로, "균형발전 선순환 메커니즘"을 정립하고 이를 적용하여 불평등도를 평가한 최초의 연구라는 점에서 의미가 크다.

  이 연구는 균형발전 4대 요인을 중심으로 14개 진단 분야, 27개 세부 지표를 설정하여 2003~2022년간의 불평등도를 측정하였다. 법적 정의와 실증 데이터를 결합하여 균형발전의 불평등도를 종합적으로 평가한 국내 첫 사례로, 향후 균형발전 정책 수립을 위한 객관적인 기준을 마련하는 데 중요한 기초자료로 활용될 것으로 기대된다.

□ 균형발전 착시현상 : 전국 차원의 불평등도 축소, 그러나 수도권-비수도권 간 격차는 심화 

  전국적인 균형발전 불평등도 추이는 2003년 대비 2014년 45.3% 수준까지 감소하며 상당한 개선을 보였으나, 2017년 이후 다시 확대되는 경향을 나타내고 있다. 특히, 2010년 일시적인 불평등도 증가는 2008~2009년 글로벌 금융위기의 여파로 일부 지역의 경제 침체가 심화된 결과로 해석된다. 그러나 2017년 이후의 불평등도 확대는 보다 구조적인 문제로, 조선·자동차 산업 등 지방 주력산업의 위기가 직접적인 원인으로 작용한 것으로 분석된다.

  수도권-비수도권 간(그룹 간) 격차는 지속적인 확대 추세로 수도권 집중이 가속화되고 있음을 보여준다. 2003년 그룹 간(수도권-비수도권) 격차는 전체 불평등도(=100) 중 57%였으나, 2018년 74%, 2019년 72%까지 상승하며 사상 최고치를 기록했다. 이는 수도권이 산업·인구·자본을 지속적으로 흡수하며 지방과의 격차를 더욱 확대시키고 있음을 의미한다. 이러한 수도권 집중 현상은 지방경제 기반을 더욱 취약하게 만들고, 지방소멸 위기를 가속화하는 요인으로 작용할 가능성이 크다. 

  다만, 2018년 이후 수도권-비수도권 간 격차가 4년 연속 감소하는 추세를 보이고 있다는 점은 균형발전 정책이 일정 부분 효과를 나타내고 있음을 시사하지만, 수도권 집중을 완화하기 위한 보다 적극적인 정책적 대응이 필요하다는 점을 의미한다.

  반면, 비수도권 내(그룹 내) 격차는 상대적으로 안정적인 수준을 유지하고 있다. 비수도권 내 불평등도는 2003년 43%에서 2017년 34%로 점진적으로 축소되었으며, 이후에도 26~43% 범위에서 안정적인 흐름을 보이고 있다. 이는 비수도권 내 지역 간 격차가 수도권-비수도권 간 격차만큼 급격히 확대되지 않았음을 의미하며, 균형발전 정책이 일정 부분 효과를 보이고 있음을 시사한다. 

   보고서는 균형발전 정책의 목표는 단순히 수도권과 지방의 차이를 완전히 없애는 것이 아니라, 수도권 집중을 어느 정도까지 허용할 수 있는지에 대한 국민적 합의와 정책적 조정이 필요하다는 점을 지적했다. 

  이를 위해 재정적 지원뿐만 아니라, 정책적 효율성과 형평성을 동시에 고려한 합리적인 정책 설계가 필수적이며, 정부와 지방, 전문가들이 협력하여 현실적으로 수용 가능한 수준의 불균형 해소 목표를 설정하는 것이 중요하다고 강조했다. 

□ 균형발전 불평등 주인(主因)은 자립적 발전역량(산업·기업·인력) 차이

  균형발전 불평등은 지역 간 자립적 발전역량 차이에서 비롯되며, 이는 인력, 산업, 기업 등 실물경제를 구성하는 핵심 요소들에 의해 결정된다. 균형발전의 4대 요인 중 자립적 발전역량만이 수도권-비수도권 간 격차가 비수도권 내 격차를 웃도는 반면, 나머지 3개 요인은 비수도권 내 격차가 오히려 수도권-비수도권 간 격차를 상회하는 특징을 보인다. 또한, 자립적 발전역량의 불평등도는 나머지 3개 요인의 불평등도를 모두 합친 것보다 더 크게 나타나, 수도권과 비수도권 간 불평등의 핵심 요인임이 확인된다.

  특히, 자립적 발전역량의 격차는 2010년대 이후 지속적으로 확대되었으며, 2022년에는 역대 최고치를 기록했다. 반면, 발전의 기회균등, 삶의 질, 지속가능 발전의 불평등도는 비수도권 내 격차에서 더 큰 차이를 보이고 있다. 이는 균형발전 불평등의 핵심 원인이 수도권과 지방 간 실물경제 역량 차이에 있다는 것을 의미한다.

  자립적 발전역량 격차가 가장 크게 나타나는 이유는 지방이 다음과 같은 환경에 놓여있기 때문이다.

 ☞ (산업) 고부가가치 산업 부족 → 신산업 육성 한계, 일자리 창출력 저하

 ​☞ ​(기업) 지방 투자 유치 감소, 신설기업 및 성장기업 정체 → 지역 경제 활력 저하

 ​☞ ​(인력) 청년층의 수도권 유출 심화 → 지방 생산가능인구 감소, 노동력 약화

  이러한 구조적 문제는 “지방 청년 유출 → 저출산·고령화 → 지방소멸 위기 → 인구 재유출”이라는 지역경제 악순환을 고착화하는 결과를 초래하고 있다. 

□ 균형발전 정책의 패러다임 전환에 따른 지방 실물경제 중심 전략 강화

  균형발전을 실현하기 위해서는 “일자리가 사람을 부른다”는 전통적 지역경제 모델에서 벗어나, “인재가 고부가가치 기업과 산업을 유치한다”는 새로운 경제 패러다임으로 전환해야 한다. 지방에서도 우수 인재를 유치하고 정주할 수 있도록 산업·기업·인력 중심의 실물경제 강화 정책을 확대해야 한다. 이를 위해 지방이 자생적으로 성장할 수 있도록 산업 경쟁력을 높이고, 기업 성장 생태계를 확립하며, 청년층이 정착할 수 있는 환경을 조성하는 방향으로 정책을 전환할 필요가 있다.

  보고서는 이를 위한 전략으로 다양한 정책과제를 제안했다. ▲역내 주력산업과 연계된 신산업 육성 및 중소기업·창업기업 지원 확대 : 지역 특성을 고려한 신산업을 육성하고, 기존 주력산업과 연계하여 산업 다변화를 추진해야 한다. 더불어 중소기업과 창업기업 지원을 강화하여 새로운 성장동력을 확보하고, 지속 가능한 지역경제 기반을 마련할 필요가 있다. ▲디지털 전환(DX) 도입을 통한 지방 제조업 고부가가치화 : 디지털 기술을 활용해 지방 제조업의 생산성과 경쟁력을 높이고, 신산업과의 연계를 통해 고부가가치화를 촉진해야 한다. ▲지방 대학 협력 강화를 통한 인재 양성 및 산학연관 연계 활성화 : 지방 대학과의 연계를 통해 산학연관 협력 프로그램을 활성화하고, 역내 졸업생에게 지역 내 취업 기회를 확대해야 한다. 대학과 기업 간 협력을 통해 지역에 필요한 전문인력을 양성하고, 지방경제에 기여할 수 있는 구조를 구축해야 한다. ▲주거·문화·교육 인프라 확충을 통한 청년층 정착 환경 조성 : 지방에서도 수도권 수준의 주거·문화·교육 인프라를 확충하여 삶의 질을 보장할 필요가 있다. 청년층이 지방에서 안정적으로 생활하며 미래를 설계할 수 있는 환경을 조성해야 한다.

  산업연구원 허문구 선임연구위원은 “균형발전은 단순히 "잘 사는 지역"과 "덜 사는 지역"의 경제적 격차를 줄이는 문제가 아니다. 누구나 태어난 지역과 상관없이 동등한 기회를 누릴 수 있는 사회를 만드는 것이 핵심 과제”라며 "지방이 스스로 성장할 수 있는 자립적 발전역량을 갖추도록, 실질적인 효과를 낼 수 있는 균형발전 정책에 초점을 두어야 한다"고 강조했다.

* 저자

  ▲ 허문구 KIET 지역균형발전연구센터 선임연구위원

  ​▲ 이준영​ KIET 디지털·AI전환생태계연구실 부연구위원

​  ▲​ 박민성 KIET 지역산업정책실 부연구위원​

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균형발전 불평등도, 수도권-비수도권 간 격차 60~70%대 구도 깨야

- 실물경제 중심의 자립적 발전역량 (산업·기업·인력) 강화 정책에 집중해야 -

- 수도권-비수도권 간 격차 64%, 비수도권 내 격차 36% (‘03~’22년 평균)

  * 국가 전체 불평등도는 축소 경향을 보이나, 수도권-비수도권 간 격차는 2015년 이후 확대되어 ‘18년 74%, ’19년 72%까지 상승(연도별 불평등도 총합=100), 이후 완화되는 “역 U자형” 패턴

  * 반면, 비수도권(광역시도) 내 불평등도는 30% 전후로 비교적 안정적 흐름을 유지, 이는 균형발전 문제의 핵심이 수도권-비수도권 간 격차에 있음을 시사

- 균형발전 저해 요인은 지방의 자립적 발전역량 부족 

  * “지방 청년 유출→ 저출산·고령화→ 지방소멸 직면 →인구 재유출”의 악순환 구조 고착화

  * (인력) 청년층을 포함한 생산가능인구가 수도권으로 지속 유출되어 지방경제의 성장동력 약화

  * (산업) 고부가가치 지식기반산업 일자리 부족과 산업다양성 부족으로 인한 신산업 육성 한계

  * (기업) 지방 투자 유치 부족, 신설기업 감소, 성장기업 정체 등으로 양질의 일자리 창출이 어려운 구조 지속

- 균형발전 정책의 패러다임 전환에 따른 지방 실물경제 중심의 전략 강화 필요

  * 기존의 “일자리가 사람을 부른다”는 전통적 지역경제 모델에서 벗어나, “인재가 고부가가치 기업과 산업을 유치한다”는 새로운 경제 패러다임에 적응할 필요

  * 이를 위해 지방이 자립적 역량 확충할 수 있도록 산업·인력·기업 중심의 실물경제 강화 정책 확대

  * ①역내 주력산업과 연관성이 강한 신산업 육성 및 중소기업·창업기업 지원 강화를 통한 새로운 성장동력 확보, ②디지털 전환(DX) 도입으로 지방 제조업 고부가가치화 추진, ③지방 대학 협력 강화를 통한 인재 양성 및 산학연관 연계 활성화, ④주거·문화·교육 인프라 확충으로 청년층 정착 환경 조성 및 지방에서도 수도권 수준의 삶의 질 보장, 

 균형발전은 국가 경제의 지속가능한 성장과 지역 간 공정한 기회 보장을 위한 핵심 과제다. 그러나 현실은 수도권 집중이 가속화되면서 수도권은 경제력과 인구를 빨아들이는 블랙홀, 지방은 일자리 부족과 산업 위축으로 활력을 잃어가는 구조가 고착되고 있다. 이러한 상황 속에서 산업연구원(KIET, 권남훈 원장)이 발표한 “균형발전 불평등도의 구조적 특성과 정책과제” 보고서에서는 수도권-비수도권 간 불평등 격차가 왜 심화되는지 그 원인을 밝히고, 이를 해소하기 위한 실질적인 정책적 대안을 제시했다.

□ 국내 최초, 종합적 개념의 균형발전 불평등도 측정

  본 보고서는 국내 최초로 법률적 정의를 기반으로 균형발전 불평등도를 정량적으로 측정한 연구로, 기존의 단편적 분석에서 벗어나 보다 포괄적이고 체계적인 접근을 시도했다.

  특히, 「(구)지역균형발전 특별법」과 「(현)지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」에 명시된 균형발전 4대 요인(① 발전의 기회균등, ② 자립적 성장역량 강화, ③ 삶의 질 향상, ④ 지속 가능한 발전)을 기반으로, "균형발전 선순환 메커니즘"을 정립하고 이를 적용하여 불평등도를 평가한 최초의 연구라는 점에서 의미가 크다.

  이 연구는 균형발전 4대 요인을 중심으로 14개 진단 분야, 27개 세부 지표를 설정하여 2003~2022년간의 불평등도를 측정하였다. 법적 정의와 실증 데이터를 결합하여 균형발전의 불평등도를 종합적으로 평가한 국내 첫 사례로, 향후 균형발전 정책 수립을 위한 객관적인 기준을 마련하는 데 중요한 기초자료로 활용될 것으로 기대된다.

□ 균형발전 착시현상 : 전국 차원의 불평등도 축소, 그러나 수도권-비수도권 간 격차는 심화 

  전국적인 균형발전 불평등도 추이는 2003년 대비 2014년 45.3% 수준까지 감소하며 상당한 개선을 보였으나, 2017년 이후 다시 확대되는 경향을 나타내고 있다. 특히, 2010년 일시적인 불평등도 증가는 2008~2009년 글로벌 금융위기의 여파로 일부 지역의 경제 침체가 심화된 결과로 해석된다. 그러나 2017년 이후의 불평등도 확대는 보다 구조적인 문제로, 조선·자동차 산업 등 지방 주력산업의 위기가 직접적인 원인으로 작용한 것으로 분석된다.

  수도권-비수도권 간(그룹 간) 격차는 지속적인 확대 추세로 수도권 집중이 가속화되고 있음을 보여준다. 2003년 그룹 간(수도권-비수도권) 격차는 전체 불평등도(=100) 중 57%였으나, 2018년 74%, 2019년 72%까지 상승하며 사상 최고치를 기록했다. 이는 수도권이 산업·인구·자본을 지속적으로 흡수하며 지방과의 격차를 더욱 확대시키고 있음을 의미한다. 이러한 수도권 집중 현상은 지방경제 기반을 더욱 취약하게 만들고, 지방소멸 위기를 가속화하는 요인으로 작용할 가능성이 크다. 

  다만, 2018년 이후 수도권-비수도권 간 격차가 4년 연속 감소하는 추세를 보이고 있다는 점은 균형발전 정책이 일정 부분 효과를 나타내고 있음을 시사하지만, 수도권 집중을 완화하기 위한 보다 적극적인 정책적 대응이 필요하다는 점을 의미한다.

  반면, 비수도권 내(그룹 내) 격차는 상대적으로 안정적인 수준을 유지하고 있다. 비수도권 내 불평등도는 2003년 43%에서 2017년 34%로 점진적으로 축소되었으며, 이후에도 26~43% 범위에서 안정적인 흐름을 보이고 있다. 이는 비수도권 내 지역 간 격차가 수도권-비수도권 간 격차만큼 급격히 확대되지 않았음을 의미하며, 균형발전 정책이 일정 부분 효과를 보이고 있음을 시사한다. 

   보고서는 균형발전 정책의 목표는 단순히 수도권과 지방의 차이를 완전히 없애는 것이 아니라, 수도권 집중을 어느 정도까지 허용할 수 있는지에 대한 국민적 합의와 정책적 조정이 필요하다는 점을 지적했다. 

  이를 위해 재정적 지원뿐만 아니라, 정책적 효율성과 형평성을 동시에 고려한 합리적인 정책 설계가 필수적이며, 정부와 지방, 전문가들이 협력하여 현실적으로 수용 가능한 수준의 불균형 해소 목표를 설정하는 것이 중요하다고 강조했다. 

□ 균형발전 불평등 주인(主因)은 자립적 발전역량(산업·기업·인력) 차이

  균형발전 불평등은 지역 간 자립적 발전역량 차이에서 비롯되며, 이는 인력, 산업, 기업 등 실물경제를 구성하는 핵심 요소들에 의해 결정된다. 균형발전의 4대 요인 중 자립적 발전역량만이 수도권-비수도권 간 격차가 비수도권 내 격차를 웃도는 반면, 나머지 3개 요인은 비수도권 내 격차가 오히려 수도권-비수도권 간 격차를 상회하는 특징을 보인다. 또한, 자립적 발전역량의 불평등도는 나머지 3개 요인의 불평등도를 모두 합친 것보다 더 크게 나타나, 수도권과 비수도권 간 불평등의 핵심 요인임이 확인된다.

  특히, 자립적 발전역량의 격차는 2010년대 이후 지속적으로 확대되었으며, 2022년에는 역대 최고치를 기록했다. 반면, 발전의 기회균등, 삶의 질, 지속가능 발전의 불평등도는 비수도권 내 격차에서 더 큰 차이를 보이고 있다. 이는 균형발전 불평등의 핵심 원인이 수도권과 지방 간 실물경제 역량 차이에 있다는 것을 의미한다.

  자립적 발전역량 격차가 가장 크게 나타나는 이유는 지방이 다음과 같은 환경에 놓여있기 때문이다.

 ☞ (산업) 고부가가치 산업 부족 → 신산업 육성 한계, 일자리 창출력 저하

 ​☞ ​(기업) 지방 투자 유치 감소, 신설기업 및 성장기업 정체 → 지역 경제 활력 저하

 ​☞ ​(인력) 청년층의 수도권 유출 심화 → 지방 생산가능인구 감소, 노동력 약화

  이러한 구조적 문제는 “지방 청년 유출 → 저출산·고령화 → 지방소멸 위기 → 인구 재유출”이라는 지역경제 악순환을 고착화하는 결과를 초래하고 있다. 

□ 균형발전 정책의 패러다임 전환에 따른 지방 실물경제 중심 전략 강화

  균형발전을 실현하기 위해서는 “일자리가 사람을 부른다”는 전통적 지역경제 모델에서 벗어나, “인재가 고부가가치 기업과 산업을 유치한다”는 새로운 경제 패러다임으로 전환해야 한다. 지방에서도 우수 인재를 유치하고 정주할 수 있도록 산업·기업·인력 중심의 실물경제 강화 정책을 확대해야 한다. 이를 위해 지방이 자생적으로 성장할 수 있도록 산업 경쟁력을 높이고, 기업 성장 생태계를 확립하며, 청년층이 정착할 수 있는 환경을 조성하는 방향으로 정책을 전환할 필요가 있다.

  보고서는 이를 위한 전략으로 다양한 정책과제를 제안했다. ▲역내 주력산업과 연계된 신산업 육성 및 중소기업·창업기업 지원 확대 : 지역 특성을 고려한 신산업을 육성하고, 기존 주력산업과 연계하여 산업 다변화를 추진해야 한다. 더불어 중소기업과 창업기업 지원을 강화하여 새로운 성장동력을 확보하고, 지속 가능한 지역경제 기반을 마련할 필요가 있다. ▲디지털 전환(DX) 도입을 통한 지방 제조업 고부가가치화 : 디지털 기술을 활용해 지방 제조업의 생산성과 경쟁력을 높이고, 신산업과의 연계를 통해 고부가가치화를 촉진해야 한다. ▲지방 대학 협력 강화를 통한 인재 양성 및 산학연관 연계 활성화 : 지방 대학과의 연계를 통해 산학연관 협력 프로그램을 활성화하고, 역내 졸업생에게 지역 내 취업 기회를 확대해야 한다. 대학과 기업 간 협력을 통해 지역에 필요한 전문인력을 양성하고, 지방경제에 기여할 수 있는 구조를 구축해야 한다. ▲주거·문화·교육 인프라 확충을 통한 청년층 정착 환경 조성 : 지방에서도 수도권 수준의 주거·문화·교육 인프라를 확충하여 삶의 질을 보장할 필요가 있다. 청년층이 지방에서 안정적으로 생활하며 미래를 설계할 수 있는 환경을 조성해야 한다.

  산업연구원 허문구 선임연구위원은 “균형발전은 단순히 "잘 사는 지역"과 "덜 사는 지역"의 경제적 격차를 줄이는 문제가 아니다. 누구나 태어난 지역과 상관없이 동등한 기회를 누릴 수 있는 사회를 만드는 것이 핵심 과제”라며 "지방이 스스로 성장할 수 있는 자립적 발전역량을 갖추도록, 실질적인 효과를 낼 수 있는 균형발전 정책에 초점을 두어야 한다"고 강조했다.

* 저자

  ▲ 허문구 KIET 지역균형발전연구센터 선임연구위원

  ​▲ 이준영​ KIET 디지털·AI전환생태계연구실 부연구위원

​  ▲​ 박민성 KIET 지역산업정책실 부연구위원​

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