국가 재정의 지속가능성 > 보고서

인구구조 변화·성장률 둔화·재정관리 등 고려할 때 재정 지속 가능성 우려

재정준칙 및 중‧장기재정운영계획 제도의 도입이 시급하다.

정치 중립적 재정기관의 설치, 장기재정전망 역할 강화 및 보완도 필요

1. 우리나라는 소규모 개방경제라는 특수성 때문에 정부의 재정 역할이 매우 중요하나 급격한 저출산·고령화로 인해 향후 재정수입 기반은 약화되고 정부지출은 늘어나 국가재정의 건전성이 악화될 가능성이 매우 높다. 본 연구의 목적은 향후 우리나라 재정이 과연 지속가능할지를 살펴보고 지속가능하지 않다면 지속가능한 방안을 모색하는 데 있다.

2. 결론적으로 말하자면 현재 GDP 대비 우리나라의 국가채무비율이 낮다고는 하나 인구구조의 급격한 변화, 성장률 둔화 및 재정 거버넌스 등을 전반적으로 고려할 때 우리나라 미래의 국가재정은 지속가능하지 않을 가능성이 매우 크다.

3.  모든 정책에는 편익이 있으면 비용이 따르기 마련이다. 편익만을 보고 정책을 집행한다면 그 정책은 합리적이지 못하다. 기초연금을 올리고, 건강보험의 보장성을 강화하고, 아동수당을 확대하는 정책은 편익의 관점에서만 보면 의미 있는 정책들이다. 이를 통해 빈곤한 노인들의생활이 안정되고, 국민의 의료비 부담이 줄고, 육아비용이 절감되기 때문이다. 

4. 문제는 비용이다. 비용은 여러 측면에서 발생한다. 기초연금인상, 건강보험 보장성 강화 및 육아비용 확대 등은 하늘에서 떨어지는 돈으로 재원이 충당되는 것은 아니다. 세금으로 충당되거나 국채 발행을 통해 충당될 수밖에 없다. 이들에 대한 혜택이 늘어날수록 걷어야 할 세금은 더욱 늘어날 수밖에 없다. 세금은 사중적(死重的) 손실을 발생시키고 세금이 증가할수록 사중적 손실 크기는 비례 이상으로 증가한다. 비용을 고려하지 않고 편익만을 보고 정책을 추구하다 보면 나라의 곳간은 줄어들기 십상이다.

5. 우리나라는 소규모 개방경제 구조를 가진 나라이다. 그만큼 대외경제 여건에 따라 영향을 많이 받을 수밖에 없다. 대외 여건에 의존적인소규모 개방 국가일수록 국가의 위기관리 능력이 특히 중요하다는 점을 고려한다면 나라의 곳간은 든든할수록 좋다. GDP 대비 국가채무비율이 낮다는 것만 가지고 정부지출을 더 늘려도 된다고 판단하기에는 우리나라의 대내·외 여건의 불확실성이 매우 크다. 

6. 우리나라의 현재 국가채무 수준은 다른 OECD 국가들에 비해 낮아 아직은 재정이 건전하지만 우리의 여건, 특히 급격한 저출산·고령화를 감안할 때 가까운 미래에는 재정이 지속가능하지 않을 수 있다. 따라서 우리나라 재정의 건전성을 유지시킬 수 있는 방안들을 다음과 같이 제시한다.

① 재정준칙의 도입 

 - 재정건전화를 위한 구조적인 재정준칙 도입방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 재정건전화를 이루기 위해서는 우선적으로 국가채무 목표와 이를 달성하기 위한 효과적인 수단이 명시되어야 한다. 둘째, EU 국가들과 같이 재정수지준칙에 따른 목표는 경기 조정된재정수지(cyclical adjusted budget deficit) 관점에서 정해지는 것이 바람직하다. 셋째, 불이행에 따른 제재조치가 법에 명시되어야 한다.

② 실효성 있는 중‧장기재정운영계획(MTBF) 도입

 - OECD는 MTBF가 실효성 있게 운영되기 위해 고안 시 포함되어야 할 사항들을 제시한 바 있다. 주요 내용은 다섯 가지로 요약할 수 있다. 

첫째, 예외적인 상황이 발생하지 않는 한 수정되지 않는 구속력 있는 지출상한제가 포함되어야 하고, 지출상한제도는 분야 혹은 부서별로 세분화되는 것이 바람직하다. 둘째, MTBF 기간 동안 지출계획들은 보수적으로 가정된 거시경제 변수(특히 성장률)들에 기초해 추정된 수입 예측에 기반해야 하며, 수입은 주요 세목별로 예측될 필요가 있다. 

셋째, 전년도의 예산 관련 변수들의 실현치들은 MTBF 상의 계획치들과 반드시 비교되어야 하며, 차이가 발생했다면 왜 그런 차이가 발생했는지 반드시 설명되어야 한다. 

넷째, MTBF상의 목표 계획치들이 목표에서 이탈할 경우 이를 교정할 수단들이 MTBF 규정에 명시될 필요가 있다. 

다섯째, MTBF 기간 동안 계획치들은 해당 연도 예산을 짤 때 기초가 되어야하며, 역으로 해당 연도 예산을 짤 때 MTBF상의 계획치들이 수정되어서는 안 된다.

③ 정치적으로 중립적인 재정기관의 설치

- 우리나라에도 재정준칙 도입 시 재정준칙이 효과적으로 작동되기 해서는 재정준칙 집행기관들이 재정준칙을 잘 운영하고 있는지를 감시·감독할 재정기관은 반드시 있어야 한다고 생각한다.

④ 장기재정전망 역할 강화 및 보완

- 장기재정전망이 해당 연도의 예산을 수립할 때 보다 적절하게 그 임무를 수행하기 위해서는 내용이나 방법 측면에서 다소의 수정 및 보완이 필요함을 재정전문가들은 지적하고 있다. 재정전문가들이 공통으로 지적하고 있는 수정 및 보완사항을 몇 가지 요약하면 다음과 같다. 

첫째, 장기재정전망을 공공부문 전체의 제도 단위로 전환하고, 또한 예산 및 결산 관련 회계방법을 현금주의에서 발생주의 관점으로 전환할 필요가 있다. 

둘째, 현재의 장기 재정전망은 총수입과 총지출, 재정수지와 국가채무 관점에서만 이루어지고 있는데 미래의 재정에 대한 다양한 측면을 담기 위해서는 전망을 보다 다양하게 할 필요가 있다.

셋째, 재량지출 중에서도 공무원 인건비, 중요한 복지지출사업 등은 항목별로 전망될 필요가 있다

넷째, 현행의 장기재정전망은 경제성장률 등 중요한 거시경제지표들이 외생적으로 결정되는 등 경제모형의 정합성에 의문이 많이 제기되고 있다. 장기재정전망에 담아야 할 내용의 보완도 중요하지만, 추정방법의 정교함에도 매우 중요하기 때문에 보다 정교한 경제예측모형 개발이 필요하다

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인구구조 변화·성장률 둔화·재정관리 등 고려할 때 재정 지속 가능성 우려

재정준칙 및 중‧장기재정운영계획 제도의 도입이 시급하다.

정치 중립적 재정기관의 설치, 장기재정전망 역할 강화 및 보완도 필요

1. 우리나라는 소규모 개방경제라는 특수성 때문에 정부의 재정 역할이 매우 중요하나 급격한 저출산·고령화로 인해 향후 재정수입 기반은 약화되고 정부지출은 늘어나 국가재정의 건전성이 악화될 가능성이 매우 높다. 본 연구의 목적은 향후 우리나라 재정이 과연 지속가능할지를 살펴보고 지속가능하지 않다면 지속가능한 방안을 모색하는 데 있다.

2. 결론적으로 말하자면 현재 GDP 대비 우리나라의 국가채무비율이 낮다고는 하나 인구구조의 급격한 변화, 성장률 둔화 및 재정 거버넌스 등을 전반적으로 고려할 때 우리나라 미래의 국가재정은 지속가능하지 않을 가능성이 매우 크다.

3.  모든 정책에는 편익이 있으면 비용이 따르기 마련이다. 편익만을 보고 정책을 집행한다면 그 정책은 합리적이지 못하다. 기초연금을 올리고, 건강보험의 보장성을 강화하고, 아동수당을 확대하는 정책은 편익의 관점에서만 보면 의미 있는 정책들이다. 이를 통해 빈곤한 노인들의생활이 안정되고, 국민의 의료비 부담이 줄고, 육아비용이 절감되기 때문이다. 

4. 문제는 비용이다. 비용은 여러 측면에서 발생한다. 기초연금인상, 건강보험 보장성 강화 및 육아비용 확대 등은 하늘에서 떨어지는 돈으로 재원이 충당되는 것은 아니다. 세금으로 충당되거나 국채 발행을 통해 충당될 수밖에 없다. 이들에 대한 혜택이 늘어날수록 걷어야 할 세금은 더욱 늘어날 수밖에 없다. 세금은 사중적(死重的) 손실을 발생시키고 세금이 증가할수록 사중적 손실 크기는 비례 이상으로 증가한다. 비용을 고려하지 않고 편익만을 보고 정책을 추구하다 보면 나라의 곳간은 줄어들기 십상이다.

5. 우리나라는 소규모 개방경제 구조를 가진 나라이다. 그만큼 대외경제 여건에 따라 영향을 많이 받을 수밖에 없다. 대외 여건에 의존적인소규모 개방 국가일수록 국가의 위기관리 능력이 특히 중요하다는 점을 고려한다면 나라의 곳간은 든든할수록 좋다. GDP 대비 국가채무비율이 낮다는 것만 가지고 정부지출을 더 늘려도 된다고 판단하기에는 우리나라의 대내·외 여건의 불확실성이 매우 크다. 

6. 우리나라의 현재 국가채무 수준은 다른 OECD 국가들에 비해 낮아 아직은 재정이 건전하지만 우리의 여건, 특히 급격한 저출산·고령화를 감안할 때 가까운 미래에는 재정이 지속가능하지 않을 수 있다. 따라서 우리나라 재정의 건전성을 유지시킬 수 있는 방안들을 다음과 같이 제시한다.

① 재정준칙의 도입 

 - 재정건전화를 위한 구조적인 재정준칙 도입방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 재정건전화를 이루기 위해서는 우선적으로 국가채무 목표와 이를 달성하기 위한 효과적인 수단이 명시되어야 한다. 둘째, EU 국가들과 같이 재정수지준칙에 따른 목표는 경기 조정된재정수지(cyclical adjusted budget deficit) 관점에서 정해지는 것이 바람직하다. 셋째, 불이행에 따른 제재조치가 법에 명시되어야 한다.

② 실효성 있는 중‧장기재정운영계획(MTBF) 도입

 - OECD는 MTBF가 실효성 있게 운영되기 위해 고안 시 포함되어야 할 사항들을 제시한 바 있다. 주요 내용은 다섯 가지로 요약할 수 있다. 

첫째, 예외적인 상황이 발생하지 않는 한 수정되지 않는 구속력 있는 지출상한제가 포함되어야 하고, 지출상한제도는 분야 혹은 부서별로 세분화되는 것이 바람직하다. 둘째, MTBF 기간 동안 지출계획들은 보수적으로 가정된 거시경제 변수(특히 성장률)들에 기초해 추정된 수입 예측에 기반해야 하며, 수입은 주요 세목별로 예측될 필요가 있다. 

셋째, 전년도의 예산 관련 변수들의 실현치들은 MTBF 상의 계획치들과 반드시 비교되어야 하며, 차이가 발생했다면 왜 그런 차이가 발생했는지 반드시 설명되어야 한다. 

넷째, MTBF상의 목표 계획치들이 목표에서 이탈할 경우 이를 교정할 수단들이 MTBF 규정에 명시될 필요가 있다. 

다섯째, MTBF 기간 동안 계획치들은 해당 연도 예산을 짤 때 기초가 되어야하며, 역으로 해당 연도 예산을 짤 때 MTBF상의 계획치들이 수정되어서는 안 된다.

③ 정치적으로 중립적인 재정기관의 설치

- 우리나라에도 재정준칙 도입 시 재정준칙이 효과적으로 작동되기 해서는 재정준칙 집행기관들이 재정준칙을 잘 운영하고 있는지를 감시·감독할 재정기관은 반드시 있어야 한다고 생각한다.

④ 장기재정전망 역할 강화 및 보완

- 장기재정전망이 해당 연도의 예산을 수립할 때 보다 적절하게 그 임무를 수행하기 위해서는 내용이나 방법 측면에서 다소의 수정 및 보완이 필요함을 재정전문가들은 지적하고 있다. 재정전문가들이 공통으로 지적하고 있는 수정 및 보완사항을 몇 가지 요약하면 다음과 같다. 

첫째, 장기재정전망을 공공부문 전체의 제도 단위로 전환하고, 또한 예산 및 결산 관련 회계방법을 현금주의에서 발생주의 관점으로 전환할 필요가 있다. 

둘째, 현재의 장기 재정전망은 총수입과 총지출, 재정수지와 국가채무 관점에서만 이루어지고 있는데 미래의 재정에 대한 다양한 측면을 담기 위해서는 전망을 보다 다양하게 할 필요가 있다.

셋째, 재량지출 중에서도 공무원 인건비, 중요한 복지지출사업 등은 항목별로 전망될 필요가 있다

넷째, 현행의 장기재정전망은 경제성장률 등 중요한 거시경제지표들이 외생적으로 결정되는 등 경제모형의 정합성에 의문이 많이 제기되고 있다. 장기재정전망에 담아야 할 내용의 보완도 중요하지만, 추정방법의 정교함에도 매우 중요하기 때문에 보다 정교한 경제예측모형 개발이 필요하다

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