한국경제, 정책금융의 혁신과 금융산업 발전 > 보고서

유사기관 간 통합 통해 ‘단일 기능, 단일기관’의 원칙 달성 시급

단기적으로 수은·무보 통합, 신보·기보의 통합 등 우선 추진

장기적으론 통합ECA·중소기업·소상공인·서민금융 등 4개 기관으로 재편

1. 정부의 직접적 금융공급의 의미를 갖는 정책금융은 경제성장 또는 산업화 과정에서 민간금융시장이 미발달된 국가에서 일반적으로 나타나는 현상이다. 저소득국가나 개발도상국과 같은 금융시장이 미발달한 국가 외에도 상당히 산업화된 국가에서조차도 정책금융의 역할이 상당히 큰 것으로 나타나고 있다. 민간은행 대비 국책은행의 비중이 산업화된 국가에서도 10%에 이르며, 남아시아국가들의 경우 60%에 이르러 정책금융이 대부분의 국가에서 일반적인 현상임을 나타내고 있다..

2. 우리나라 국내 정책금융기능의 유효성은 여전히 인정되지만 유사기능을 하는 정책금융기관의 설립과 기관 간 경쟁 심화로 인해 중소기업 정책금융과 대외산업정책 금융부문에서 정책금융의 실패가능성이 큰 것으로 나타나고 있다. 국내 정책금융기관은 총 10개 기관(대내 · 외 산업정책금융기관 3,중소기업 정책금융기관 4개, 소상공인 정책금융기관 2, 서민정책금융기관 1)으로, 이렇게 정책금융기관이 많은 경우는 해외 주요국에서 찾아보기 어렵다. “조직은 만든 후에는 규모와 권한을 스스로 키우려는 속성”이 대리인비용의 증가 주요원인으로 작용할 수 있기 때문에 설립 초기부터 중복성과 경합성의 가능성을 원천적으로 차단하는 것이 중요하다.

3. 또한 유사기능을 하는 정책금융기관들의 주무부처가 달라 정책금융의 효율성을 감시하기보다는 정부부처 간 경쟁으로 인해 대리인 비용의 증가가 초래된다. 대내·외 산업정책금융의 경우 산업은행은 금융위원회에, 수출입은행은 기획재정부에, 무역보험공사는 산업통산자원부에 각각 소속되어 있고, 중소기업정책금융의 경우에도 기업은행과 신용보증기금은 금융위원회에 기술보증기금과 중소기업진흥공단은 중소벤처기업부에 속해 있으며, 소상공인정책금융의 경우 지역신용보증재단은 중소벤처기업부와 지자체, 그리고 소상공인진흥원은 중소벤처기업부에 속해 있어 효율적인 관리가 어려운 상황이다.

4. 과다한 정책금융기관의 난립은 정책금융의 초과공급으로 인한 재정부담 및 국민세금 부담 증가, 민간금융시장의 구축과 발전 저해, 정책금융기관과 수혜기업의 도덕적 해이 증가 등의 부작용을 초래하고 나아가 정책금융의 실패를 초래할 수밖에 없다. 민간금융시장에서의 경쟁심화는 자원배분의 효율성 제고를 통해 사회후생이 증가하지만 정책금융시장에서의 경쟁 심화는 민간금융시장 구축과 자원배분의 왜곡을 통해 정책금융의 실패와 사회후생의 감소를 초래한다는 사실을 명심할 필요가 있다.

5. 정책금융의 기능과 역할도 과거와 크게 달라져야 할 필요가 있다. 4차 산업혁명과 산업구조의 변화, 고용 없는 성장, 양극화로 인한 서민금융의 악화, 빈번한 금융위기의 발생, 해외 프로젝트의 대형화와 고위험화 등의 국내·외 경제·금융 환경변화와 새로운 수요에 필요한 정책금융기능의 변화가 시급하다.

< 정책금융 변화 방향>​

6. 국내 정책금융기능의 비효율성을 종합적으로 판단해보면 “중소기업정책금융 〉대내·외 산업정책금융 〉소상공인정책금융 〉서민정책금융”의 순으로 나타나고 있다. 중소기업정책금융과 대외산업정책금융은 정책금융기관 간 경쟁적 지원으로 대리인 비용을 높이는 비효율성 초래하고 있으며, 특히 중소기업정책금융의 경우 비효율성이 가장 높아 강력한 제도개선이 필요한 것으로 판단된다.

7. 국내 정책금융기능의 비효율성은 상당히 심각한 수준에 이르렀기 때문에 비효율적인 제도를 개선하는 접근방식으로는 한계가 있으며, 유사기관 간 통합으로 “단일정책금융기능 단일정책금융기관”의 원칙 달성이 시급하다. “단일기능 단일기관”의 원칙은 정책금융 서비스의 onestop service 제공에도 부합한다. 

8. 정책금융기관 간 재편을 순차적으로 진행하여 비효율성을 축소하는 것이 바람직해 보인다. 중소기업정책금융의 경우 보증기관 간 경쟁적 지원으로 초과공급의 징후가 나타나고, 정책금융의 실패영역에이를 가능성이 있어 기관 간 통합과 함께 비효율적 운영관련 제도의 개선이 강력하게 추진할 필요가 있다. 

소상공인정책금융의 경우 두 개의기관으로 분리되어 비효율성 가능성이 있으나 정도가 심각하지 않고, 정책금융의 유효성이 유지되고 있어 운영제도의 개선과 함께 장기적으로 기관 간 통합을 추진하는 것이 필요하다. 서민정책금융의 경우 서민정책금융기능을 서민금융진흥원으로 통합하여 경합적, 중복적 지원의가능성이 낮고, 아직까지 공급이 부족하여 최적수준에 이르지 못해 서민금융의 사각지대나 지나치게 고금리를 쓰는 저소득, 저신용에 대한지원을 확대하는 것이 중요하다.

9. 단기개편방안으로는 수은과 무보와의 통합(1 ECA 구조 실현), 신보, 기보의 통합 등 정책금융의 비효율성이 비교적 높은 분야의 개편을 추진하고, 장기적으로 “단일기능 단일기관”의 원칙 달성이 중요하다. 단기개편으로 정책금융기관은 10개에서 8개로 축소될 수 있다. 산업은행의 정책기능도 기업구조조정, 신성장산업 지원관련 최소한의 기능을 수행하고, 시장 마찰적 기능은 최대한 축소할 필요가 있다. 

10. 장기적으로는 “단일정책금융기능과 단일정책금융기관 체계”를 달성할 필요가 있다. 경제발전과 민간금융시장 발전이 충분히 이루어진 장기에서는 산업정책금융기능과 우량중소기업 지원은 민간시장에 이양하고, 꼭 필요한 정책금융기능은 단일정책금융기관에서 수행하는 구조로 개편하는 것이 바람직하다. 즉, 장기적으로는 4개의 정책금융기관으로 재편되어야 한다. 대내·외 산업정책금융 기능은 산업은행의 신성장 산업지원 기능을 상당부분 민간으로 이양을 통해 대폭 축소한 후, 통합ECA와 통합하여 하나의 대내·외 산업정책금융기관으로 재편한다. 

11. 중소기업정책금융의 경우 기업은행은 장기적으로 민영화하고, 통합보증기관과 중진공도 통합하여 중소기업지원을 종합적으로 수행하는 한 개의 정책금융기관으로 재편하는 것이 재정 부담을 축소하고 지원의 효과성과 효율성을 높이는 방법이다. 소상공인 부문은 소상공인 진흥원과 지역신보의 통합으로 정책대출과 정책보증을 동일기관에서 취급함으로써 중복 지원 등의 비효율성을 축소하고 효과성은높이는 결과를 초래할 수 있다.

12. 결과적으로 “단일정책금융기능의 단일정책금융기관”의 목표를 달성함으로써 대내·외 통합산업정책금융기관(통합 ECA), 통합중소기업정책금융기관, 통합소상공인정책금융기관, 서민금융진흥원 등 4개의 기관으로 재편한다면 정책금융지원의 사각지대를 없애고 종합적 지원을 통해 효과성은 제고되고, 재정부담의 경감과 민간금융시장의 발전 등을 기대할 수 있을 것이다.

<ifsPOST>​ 

유사기관 간 통합 통해 ‘단일 기능, 단일기관’의 원칙 달성 시급

단기적으로 수은·무보 통합, 신보·기보의 통합 등 우선 추진

장기적으론 통합ECA·중소기업·소상공인·서민금융 등 4개 기관으로 재편

1. 정부의 직접적 금융공급의 의미를 갖는 정책금융은 경제성장 또는 산업화 과정에서 민간금융시장이 미발달된 국가에서 일반적으로 나타나는 현상이다. 저소득국가나 개발도상국과 같은 금융시장이 미발달한 국가 외에도 상당히 산업화된 국가에서조차도 정책금융의 역할이 상당히 큰 것으로 나타나고 있다. 민간은행 대비 국책은행의 비중이 산업화된 국가에서도 10%에 이르며, 남아시아국가들의 경우 60%에 이르러 정책금융이 대부분의 국가에서 일반적인 현상임을 나타내고 있다..

2. 우리나라 국내 정책금융기능의 유효성은 여전히 인정되지만 유사기능을 하는 정책금융기관의 설립과 기관 간 경쟁 심화로 인해 중소기업 정책금융과 대외산업정책 금융부문에서 정책금융의 실패가능성이 큰 것으로 나타나고 있다. 국내 정책금융기관은 총 10개 기관(대내 · 외 산업정책금융기관 3,중소기업 정책금융기관 4개, 소상공인 정책금융기관 2, 서민정책금융기관 1)으로, 이렇게 정책금융기관이 많은 경우는 해외 주요국에서 찾아보기 어렵다. “조직은 만든 후에는 규모와 권한을 스스로 키우려는 속성”이 대리인비용의 증가 주요원인으로 작용할 수 있기 때문에 설립 초기부터 중복성과 경합성의 가능성을 원천적으로 차단하는 것이 중요하다.

3. 또한 유사기능을 하는 정책금융기관들의 주무부처가 달라 정책금융의 효율성을 감시하기보다는 정부부처 간 경쟁으로 인해 대리인 비용의 증가가 초래된다. 대내·외 산업정책금융의 경우 산업은행은 금융위원회에, 수출입은행은 기획재정부에, 무역보험공사는 산업통산자원부에 각각 소속되어 있고, 중소기업정책금융의 경우에도 기업은행과 신용보증기금은 금융위원회에 기술보증기금과 중소기업진흥공단은 중소벤처기업부에 속해 있으며, 소상공인정책금융의 경우 지역신용보증재단은 중소벤처기업부와 지자체, 그리고 소상공인진흥원은 중소벤처기업부에 속해 있어 효율적인 관리가 어려운 상황이다.

4. 과다한 정책금융기관의 난립은 정책금융의 초과공급으로 인한 재정부담 및 국민세금 부담 증가, 민간금융시장의 구축과 발전 저해, 정책금융기관과 수혜기업의 도덕적 해이 증가 등의 부작용을 초래하고 나아가 정책금융의 실패를 초래할 수밖에 없다. 민간금융시장에서의 경쟁심화는 자원배분의 효율성 제고를 통해 사회후생이 증가하지만 정책금융시장에서의 경쟁 심화는 민간금융시장 구축과 자원배분의 왜곡을 통해 정책금융의 실패와 사회후생의 감소를 초래한다는 사실을 명심할 필요가 있다.

5. 정책금융의 기능과 역할도 과거와 크게 달라져야 할 필요가 있다. 4차 산업혁명과 산업구조의 변화, 고용 없는 성장, 양극화로 인한 서민금융의 악화, 빈번한 금융위기의 발생, 해외 프로젝트의 대형화와 고위험화 등의 국내·외 경제·금융 환경변화와 새로운 수요에 필요한 정책금융기능의 변화가 시급하다.

< 정책금융 변화 방향>​

6. 국내 정책금융기능의 비효율성을 종합적으로 판단해보면 “중소기업정책금융 〉대내·외 산업정책금융 〉소상공인정책금융 〉서민정책금융”의 순으로 나타나고 있다. 중소기업정책금융과 대외산업정책금융은 정책금융기관 간 경쟁적 지원으로 대리인 비용을 높이는 비효율성 초래하고 있으며, 특히 중소기업정책금융의 경우 비효율성이 가장 높아 강력한 제도개선이 필요한 것으로 판단된다.

7. 국내 정책금융기능의 비효율성은 상당히 심각한 수준에 이르렀기 때문에 비효율적인 제도를 개선하는 접근방식으로는 한계가 있으며, 유사기관 간 통합으로 “단일정책금융기능 단일정책금융기관”의 원칙 달성이 시급하다. “단일기능 단일기관”의 원칙은 정책금융 서비스의 onestop service 제공에도 부합한다. 

8. 정책금융기관 간 재편을 순차적으로 진행하여 비효율성을 축소하는 것이 바람직해 보인다. 중소기업정책금융의 경우 보증기관 간 경쟁적 지원으로 초과공급의 징후가 나타나고, 정책금융의 실패영역에이를 가능성이 있어 기관 간 통합과 함께 비효율적 운영관련 제도의 개선이 강력하게 추진할 필요가 있다. 

소상공인정책금융의 경우 두 개의기관으로 분리되어 비효율성 가능성이 있으나 정도가 심각하지 않고, 정책금융의 유효성이 유지되고 있어 운영제도의 개선과 함께 장기적으로 기관 간 통합을 추진하는 것이 필요하다. 서민정책금융의 경우 서민정책금융기능을 서민금융진흥원으로 통합하여 경합적, 중복적 지원의가능성이 낮고, 아직까지 공급이 부족하여 최적수준에 이르지 못해 서민금융의 사각지대나 지나치게 고금리를 쓰는 저소득, 저신용에 대한지원을 확대하는 것이 중요하다.

9. 단기개편방안으로는 수은과 무보와의 통합(1 ECA 구조 실현), 신보, 기보의 통합 등 정책금융의 비효율성이 비교적 높은 분야의 개편을 추진하고, 장기적으로 “단일기능 단일기관”의 원칙 달성이 중요하다. 단기개편으로 정책금융기관은 10개에서 8개로 축소될 수 있다. 산업은행의 정책기능도 기업구조조정, 신성장산업 지원관련 최소한의 기능을 수행하고, 시장 마찰적 기능은 최대한 축소할 필요가 있다. 

10. 장기적으로는 “단일정책금융기능과 단일정책금융기관 체계”를 달성할 필요가 있다. 경제발전과 민간금융시장 발전이 충분히 이루어진 장기에서는 산업정책금융기능과 우량중소기업 지원은 민간시장에 이양하고, 꼭 필요한 정책금융기능은 단일정책금융기관에서 수행하는 구조로 개편하는 것이 바람직하다. 즉, 장기적으로는 4개의 정책금융기관으로 재편되어야 한다. 대내·외 산업정책금융 기능은 산업은행의 신성장 산업지원 기능을 상당부분 민간으로 이양을 통해 대폭 축소한 후, 통합ECA와 통합하여 하나의 대내·외 산업정책금융기관으로 재편한다. 

11. 중소기업정책금융의 경우 기업은행은 장기적으로 민영화하고, 통합보증기관과 중진공도 통합하여 중소기업지원을 종합적으로 수행하는 한 개의 정책금융기관으로 재편하는 것이 재정 부담을 축소하고 지원의 효과성과 효율성을 높이는 방법이다. 소상공인 부문은 소상공인 진흥원과 지역신보의 통합으로 정책대출과 정책보증을 동일기관에서 취급함으로써 중복 지원 등의 비효율성을 축소하고 효과성은높이는 결과를 초래할 수 있다.

12. 결과적으로 “단일정책금융기능의 단일정책금융기관”의 목표를 달성함으로써 대내·외 통합산업정책금융기관(통합 ECA), 통합중소기업정책금융기관, 통합소상공인정책금융기관, 서민금융진흥원 등 4개의 기관으로 재편한다면 정책금융지원의 사각지대를 없애고 종합적 지원을 통해 효과성은 제고되고, 재정부담의 경감과 민간금융시장의 발전 등을 기대할 수 있을 것이다.

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