한국 적정성장률과 소득주도성장 정책의 한계 > 보고서

문정부 정책 3년, 분배구조 악화·저성장함정·가계 정부부채 급증
소득주도성장정책은 투자성장주도로 패러다임 전환 필요
고용집착정책은 생산성 기준정책으로 전환돼야.
기업주도하의 ‘생산성배가 캠페인’ 전개 절실
공공부문 구조개혁과 노동시장개혁 통해 투자주도성장 핵심으로 육성

 1. 이 보고서의 첫째 목적은 최근 한국경제의 성장침체가 일시적인 경기변동적인 현상인가 아니면 보다 장기적이고 구조적인 성장정체의 시작인지를 판별하는데 있다. 이를 위해 먼저 한국경제의 현 발전단계에서 추계될 수 있는 적정성장률과 잠재성장률을 추계해보고 이를 최근의 실질성장률의 추세와 비교하기로 한다. 두 번째 목적은 최근 한국정부의 성장패러다임으로 추진되어온 소득주도성장정책이 중장기적인 시각에서 한국경제의 저성장구조를 탈피시킬 수 있는 정책대안이 될 수 있는가를 논의 하는데 있다.

2. 한국의 잠재성장률에 대해 살펴보면 2016-2019년의 잠재GDP 증가율을 3.03%로, 실제 GDP 증가율은 2.65%로 추계하였으며 그 결과 GDP갭은 0.38로 추계하였다. 특히 2019년의 GDP갭은 0.8-1.0%의 범위로 확대되었음을 알 수 있다. 바로 이러한 이유 때문에 소득주도성장의 결과 일반적으로 느끼게 되는 체감경기는 크게 악화되어왔음을 알 수 있다.

3. 소득주도성장정책의 한계는 여러 가지 점에서 살펴볼 수 있다. 우선 소득주도성장과 같은 임금주도성장에 대한 반대논리는 기본적으로 임금을 올리게 되면 결국 그것이 투자를 위축(discourage) 시킨다는 점이다. 소득주도성장정책이 갖는 또 하나의 치명적인 약점은 소득의 원천을 구명하고 소득창출을 자극하는 대신 소득의 제로섬 게임적인 배분에만 집착하고 있다는 점이다. 또한 임금의 ‘하방경직성(downward rigidity)’때문에 1인당 노동생산성증가율을 훨씬 초과하는 최저임금제나 비정규직-정규직전환, 인위적인 일자리창출정책 및 노동규제의 강화조치 등은 돌이킬 수 없는 생산 면에서의 고(高)비용구조를 고착화시킬 수 있다.

4. 소득주도성장정책은 실제로 정책을 운용할 때도 다음과 같은 한계점이 있다.
① 순수출 즉 대외부문의 비중이 큰 나라의 경우 임금·소득 상승의 (+)효과보다 이윤감소-원가상승-투자감소의 (-)효과가 더욱 크게 나타날 수 있다.
② 소득주도정책은 경제상황이 공황이나 장기침체에 있을 경우 일시적인 경기부양정책으로의 효과만을 가진다.
③ 소득주도정책은 노동개혁이 수반되어 임금상승자제(wage restraint)를 실행할 수 있는 사회적 제도적 인프라가 구축되어 있는 선진국에서만 일시적인 경기부양책으로 사용할 수 있다.
④ 만일 수요주도성장이 부채에 의해 유지되고 소비주도형인 경우에는 2007년의 세계금융위기에서 경험한 것처럼 향후의 잠재성장률을 떨어트리는 어려움에 봉착할 수 있다. 또한 이러한 유형의 소비주도 위주의 수요주도성장은 인플레이션 유발이나 국제수지 악화를 초래할 수 있다. 반대로 수요주도성장이 투자주도형(investment-led)이거나 수출주도형(export-led)성장이라면 자연성장률을 끌어올릴 충분한 여유가 생기게 된다.

  정부는 소득주도성장정책을 추진하는 과정에서 이와 같은 정책적 함의를 받아들여 단순한 인기영합적 소비주도형보다는 투자주도형과 수출주도형으로 전환하는 것이 바람직하다.

5.  문재인 정부에서 지난 3년 동안 추진되어온 소득주도성장정책의 성과를 살펴보면 다음과 같다.
①  소득분배구조의 악화: 통계청이 발표한 2018년 4분기 및 2019년 3분기(2019년 11월 22일) 가계소득 동향자료를 종합해보면 소득주도성장정책이 표방해온 소득분배구조의 개선은 이루어지지 못하고 있다. 또 통계청의 ‘2019년 3분기 가계동향조사 결과’(2014년 11월 21일)에 따르면 근로소득과 이전소득은 소폭 상승한 반면 사업소득(-4.9%)과 재산소득은 큰 폭으로 줄었다. 경기악화에 따른 소비감소와 최저임금인상의 여파로 자영업사정이 더욱 악화된 것으로 평가할 수 있다.
② 저성장함정에 빠진 한국경제 : 최근 한국경제는 미·중 무역전쟁, 일본의 대한국 수출규제 등 대외요인이 악화되고 국내에서는 최저임금인상과 반(反)기업정서의 확산이 맞물리면서 심각한 저성장함정에 빠져들고 있다. 특히 신성장동력을 되찾으려는 규제완화정책은 우선순위가 뒤로 밀리면서 산업안전보건법, 화학물질등록평가법, 화학물질관리법 등 노동·환경 규제는 오히려 강화되어왔다.
신산업 활성화 대신 인터넷은행, 핀테크 등 금융규제와 의료·공유경제·빅데이터 규제는 강화되고 있다. 2005년 25%였던 법인세 최고세율은 2009년 22%로 낮추었으나 문재인 정부가 들어서서는 지난해 다시 25%로 높이고 정부내부에서는 법인세 추가 인상설도 흘러나오고 있다. 저성장구조의 원인으로 지목되는 가장 큰 문제는 노동시장이 유연성을 상실하고 노사갈등이 확산될 우려가 있다는 사실이다. 국민연금에 의한 상장대기업에의 경영개입도 대기업들의 기업가 정신 소멸, 투자위축으로 연결될 가능성이 높아지고 있다.

   ③ 가계부채와 정부부채가 빠른 속도로 증가하고 있다. 한마디로 문재인 정부의 소득주도성장정책은 소득양극화를 개선하는 데에도 실패하였지만, 잠재성장률에 훨씬 미달되는 저성장구조가 정착되면서 부동산 가격 폭등으로 이어져 거시안정화정책에도 실패하고 있음을 보여주고 있다.  

6. 정책적 함의와 결론
일부 경제학자들과 언론에서는 성장우선주의와 분배우선주의를 이분법적으로 다루고 있다. 그러나 필자의 생각에는 성장이나 분배나 사실은 같은 문제이다. 왜냐하면 분배는 성장에 영향을 미치는 것이 분명하며, 성장 없이는 분배가 악화될 수밖에 없다는 결론에 도달하기 때문이다. 특히 정치선진화가 굉장히 중요하다는 명제를 우리 전부에게 제시해주고 있다. 정치와 경제가 접목된 부분이 총요소생산성이기 때문이다. 이상과 같은 분석에 근거한 정책적 함의와 결론을 간추려 보면 다음과 같다.

① 소득주도성장정책은 투자성장주도정책으로의 패러다임 전환이 필요하다.

  우리나라의 경우 소득주도성장정책은 2017년 대선 전부터 민주통합당에서 중심 경제정책으로 제시하기 시작하였으며 2017년 5월 신정부가 출현하면서부터 공식적인 주요경제정책목표로 채택된 바 있다.
  전 세계적 시장상황은 주류경제학에서 이야기하는 신성장론, 내생적 성장론의 방향으로 움직이고 있다. 한국의 경우 집적된 물적자본, 인적자본, 사회적 자본이 취약하므로 보다 개방적인 대외부문의 강화로 이를 보완해야 한다. 빠른 시일 내에 대외지향적 투자주도정책으로의 전환이 시급하다.

②고용집착정책은 생산성 기준정책으로 전환되어야 한다.

  행정부의 고용집착정책은 많은 시장왜곡(market distortion)을 낳고 있다. 최근 금융권은 4000여 개의 일자리를 상실하였으며, 주요기업의 R&D는 격감하고 있다. 생산성이 높은 부문, 기업은 보다 양질의 일자리를 창출할 수 있게 하여야 하고 생산성이 낮은 부문, 기업은 노동개혁을 통하여 일자리를 줄일 수 있어야 한다. 우리나라도 국가적인 정책과제로 총 고용증가보다는 1인당 생산성을 높이는데 주력해야 한다. 생산성이 올라가는 기업에서는 고용을 하고 싶지 않아도 고용을 하게 될 것이며 생산성이 내려가는 기업에서는 고용을 더 할 수가 없게 되고, 고용을 하면 회사가 곧 파산이 될 수밖에 없을 것이기 때문이다.

③ 공기업과 민간기업주도하에 ‘생산성배가 캠페인’(Double-Productivity campaign)을 전개할 필요가 있다. 생산성배가의 수단은 다음과 같다

▲ 산업 내 구조조정(Intra-industry Restructuring)을 통하여 각 산업 내에서의 생산성배가 운동 전개, 좀비기업을 생산성이 높은 중견기업에 M&A를 하거나 상속하는 데 필요한 금융지원과 세제지원 package를 마련하여야 한다.
▲ 산업간 구조조정(Inter-industry Restructuring)을 통하여 산업간 토지-자본-노동의 이전을 촉진하는 금융지원과 세제지원 package를 마련하여야 한다.
▲ 업종별 생산성향상전략을 차별화 하는 것이 필요하다. 또한 공공서비스부문(보건 및 사회복지, 하수폐기물, 교육서비스, 출판영상방송)의 노동생산성 증가율이 극히 저조함을 볼 때 일자리 창출을 공공부문에 집중시키는 것은 생산성 향상에 큰 도움을 주지 못할 것이다.

▲ 성장잠재력을 개발해 나갈 수 있는 주력기업 중심의 기술혁신과 인적자원강화의 사회인프라 구축이 필요하다. 제4차 산업혁명에 대비하기 위해 교육의 평준화 정책이나 노동규제정책에서 탈피하여야 한다.

 ④공기업과 민간기업의 노동개혁과 구조조정
 서비스산업에 대한 자본투자의 투자효율화롤 통하여 생산성 증가를 도모하는 것이 투자주도성장정책의 핵심내용이 되어야 한다. 서비스업 중에서도 복지∙교육 등 공공서비스업 부문의 생산성이 가장 낙후되어있으며 증가속도도 가장 늦은 것으로 지적되고 있다. 이들 공공부문에 대한 구조개혁이나 노동개혁이 제대로 이루어지지 않은 상태에서 일자리 창출이나 임금인상이 집중될 경우 우리나라 산업의 전반적 생산성은 하향평준화 될 수밖에 없다. 이들 공공부문에 대한 구조개혁과 노동시장개혁 등을 통하여 이들 부문을 투자주도성장의 핵심부문으로 육성시켜나가야 할 것이다.
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문정부 정책 3년, 분배구조 악화·저성장함정·가계 정부부채 급증
소득주도성장정책은 투자성장주도로 패러다임 전환 필요
고용집착정책은 생산성 기준정책으로 전환돼야.
기업주도하의 ‘생산성배가 캠페인’ 전개 절실
공공부문 구조개혁과 노동시장개혁 통해 투자주도성장 핵심으로 육성

 1. 이 보고서의 첫째 목적은 최근 한국경제의 성장침체가 일시적인 경기변동적인 현상인가 아니면 보다 장기적이고 구조적인 성장정체의 시작인지를 판별하는데 있다. 이를 위해 먼저 한국경제의 현 발전단계에서 추계될 수 있는 적정성장률과 잠재성장률을 추계해보고 이를 최근의 실질성장률의 추세와 비교하기로 한다. 두 번째 목적은 최근 한국정부의 성장패러다임으로 추진되어온 소득주도성장정책이 중장기적인 시각에서 한국경제의 저성장구조를 탈피시킬 수 있는 정책대안이 될 수 있는가를 논의 하는데 있다.

2. 한국의 잠재성장률에 대해 살펴보면 2016-2019년의 잠재GDP 증가율을 3.03%로, 실제 GDP 증가율은 2.65%로 추계하였으며 그 결과 GDP갭은 0.38로 추계하였다. 특히 2019년의 GDP갭은 0.8-1.0%의 범위로 확대되었음을 알 수 있다. 바로 이러한 이유 때문에 소득주도성장의 결과 일반적으로 느끼게 되는 체감경기는 크게 악화되어왔음을 알 수 있다.

3. 소득주도성장정책의 한계는 여러 가지 점에서 살펴볼 수 있다. 우선 소득주도성장과 같은 임금주도성장에 대한 반대논리는 기본적으로 임금을 올리게 되면 결국 그것이 투자를 위축(discourage) 시킨다는 점이다. 소득주도성장정책이 갖는 또 하나의 치명적인 약점은 소득의 원천을 구명하고 소득창출을 자극하는 대신 소득의 제로섬 게임적인 배분에만 집착하고 있다는 점이다. 또한 임금의 ‘하방경직성(downward rigidity)’때문에 1인당 노동생산성증가율을 훨씬 초과하는 최저임금제나 비정규직-정규직전환, 인위적인 일자리창출정책 및 노동규제의 강화조치 등은 돌이킬 수 없는 생산 면에서의 고(高)비용구조를 고착화시킬 수 있다.

4. 소득주도성장정책은 실제로 정책을 운용할 때도 다음과 같은 한계점이 있다.
① 순수출 즉 대외부문의 비중이 큰 나라의 경우 임금·소득 상승의 (+)효과보다 이윤감소-원가상승-투자감소의 (-)효과가 더욱 크게 나타날 수 있다.
② 소득주도정책은 경제상황이 공황이나 장기침체에 있을 경우 일시적인 경기부양정책으로의 효과만을 가진다.
③ 소득주도정책은 노동개혁이 수반되어 임금상승자제(wage restraint)를 실행할 수 있는 사회적 제도적 인프라가 구축되어 있는 선진국에서만 일시적인 경기부양책으로 사용할 수 있다.
④ 만일 수요주도성장이 부채에 의해 유지되고 소비주도형인 경우에는 2007년의 세계금융위기에서 경험한 것처럼 향후의 잠재성장률을 떨어트리는 어려움에 봉착할 수 있다. 또한 이러한 유형의 소비주도 위주의 수요주도성장은 인플레이션 유발이나 국제수지 악화를 초래할 수 있다. 반대로 수요주도성장이 투자주도형(investment-led)이거나 수출주도형(export-led)성장이라면 자연성장률을 끌어올릴 충분한 여유가 생기게 된다.

  정부는 소득주도성장정책을 추진하는 과정에서 이와 같은 정책적 함의를 받아들여 단순한 인기영합적 소비주도형보다는 투자주도형과 수출주도형으로 전환하는 것이 바람직하다.

5.  문재인 정부에서 지난 3년 동안 추진되어온 소득주도성장정책의 성과를 살펴보면 다음과 같다.
①  소득분배구조의 악화: 통계청이 발표한 2018년 4분기 및 2019년 3분기(2019년 11월 22일) 가계소득 동향자료를 종합해보면 소득주도성장정책이 표방해온 소득분배구조의 개선은 이루어지지 못하고 있다. 또 통계청의 ‘2019년 3분기 가계동향조사 결과’(2014년 11월 21일)에 따르면 근로소득과 이전소득은 소폭 상승한 반면 사업소득(-4.9%)과 재산소득은 큰 폭으로 줄었다. 경기악화에 따른 소비감소와 최저임금인상의 여파로 자영업사정이 더욱 악화된 것으로 평가할 수 있다.
② 저성장함정에 빠진 한국경제 : 최근 한국경제는 미·중 무역전쟁, 일본의 대한국 수출규제 등 대외요인이 악화되고 국내에서는 최저임금인상과 반(反)기업정서의 확산이 맞물리면서 심각한 저성장함정에 빠져들고 있다. 특히 신성장동력을 되찾으려는 규제완화정책은 우선순위가 뒤로 밀리면서 산업안전보건법, 화학물질등록평가법, 화학물질관리법 등 노동·환경 규제는 오히려 강화되어왔다.
신산업 활성화 대신 인터넷은행, 핀테크 등 금융규제와 의료·공유경제·빅데이터 규제는 강화되고 있다. 2005년 25%였던 법인세 최고세율은 2009년 22%로 낮추었으나 문재인 정부가 들어서서는 지난해 다시 25%로 높이고 정부내부에서는 법인세 추가 인상설도 흘러나오고 있다. 저성장구조의 원인으로 지목되는 가장 큰 문제는 노동시장이 유연성을 상실하고 노사갈등이 확산될 우려가 있다는 사실이다. 국민연금에 의한 상장대기업에의 경영개입도 대기업들의 기업가 정신 소멸, 투자위축으로 연결될 가능성이 높아지고 있다.

   ③ 가계부채와 정부부채가 빠른 속도로 증가하고 있다. 한마디로 문재인 정부의 소득주도성장정책은 소득양극화를 개선하는 데에도 실패하였지만, 잠재성장률에 훨씬 미달되는 저성장구조가 정착되면서 부동산 가격 폭등으로 이어져 거시안정화정책에도 실패하고 있음을 보여주고 있다.  

6. 정책적 함의와 결론
일부 경제학자들과 언론에서는 성장우선주의와 분배우선주의를 이분법적으로 다루고 있다. 그러나 필자의 생각에는 성장이나 분배나 사실은 같은 문제이다. 왜냐하면 분배는 성장에 영향을 미치는 것이 분명하며, 성장 없이는 분배가 악화될 수밖에 없다는 결론에 도달하기 때문이다. 특히 정치선진화가 굉장히 중요하다는 명제를 우리 전부에게 제시해주고 있다. 정치와 경제가 접목된 부분이 총요소생산성이기 때문이다. 이상과 같은 분석에 근거한 정책적 함의와 결론을 간추려 보면 다음과 같다.

① 소득주도성장정책은 투자성장주도정책으로의 패러다임 전환이 필요하다.

  우리나라의 경우 소득주도성장정책은 2017년 대선 전부터 민주통합당에서 중심 경제정책으로 제시하기 시작하였으며 2017년 5월 신정부가 출현하면서부터 공식적인 주요경제정책목표로 채택된 바 있다.
  전 세계적 시장상황은 주류경제학에서 이야기하는 신성장론, 내생적 성장론의 방향으로 움직이고 있다. 한국의 경우 집적된 물적자본, 인적자본, 사회적 자본이 취약하므로 보다 개방적인 대외부문의 강화로 이를 보완해야 한다. 빠른 시일 내에 대외지향적 투자주도정책으로의 전환이 시급하다.

②고용집착정책은 생산성 기준정책으로 전환되어야 한다.

  행정부의 고용집착정책은 많은 시장왜곡(market distortion)을 낳고 있다. 최근 금융권은 4000여 개의 일자리를 상실하였으며, 주요기업의 R&D는 격감하고 있다. 생산성이 높은 부문, 기업은 보다 양질의 일자리를 창출할 수 있게 하여야 하고 생산성이 낮은 부문, 기업은 노동개혁을 통하여 일자리를 줄일 수 있어야 한다. 우리나라도 국가적인 정책과제로 총 고용증가보다는 1인당 생산성을 높이는데 주력해야 한다. 생산성이 올라가는 기업에서는 고용을 하고 싶지 않아도 고용을 하게 될 것이며 생산성이 내려가는 기업에서는 고용을 더 할 수가 없게 되고, 고용을 하면 회사가 곧 파산이 될 수밖에 없을 것이기 때문이다.

③ 공기업과 민간기업주도하에 ‘생산성배가 캠페인’(Double-Productivity campaign)을 전개할 필요가 있다. 생산성배가의 수단은 다음과 같다

▲ 산업 내 구조조정(Intra-industry Restructuring)을 통하여 각 산업 내에서의 생산성배가 운동 전개, 좀비기업을 생산성이 높은 중견기업에 M&A를 하거나 상속하는 데 필요한 금융지원과 세제지원 package를 마련하여야 한다.
▲ 산업간 구조조정(Inter-industry Restructuring)을 통하여 산업간 토지-자본-노동의 이전을 촉진하는 금융지원과 세제지원 package를 마련하여야 한다.
▲ 업종별 생산성향상전략을 차별화 하는 것이 필요하다. 또한 공공서비스부문(보건 및 사회복지, 하수폐기물, 교육서비스, 출판영상방송)의 노동생산성 증가율이 극히 저조함을 볼 때 일자리 창출을 공공부문에 집중시키는 것은 생산성 향상에 큰 도움을 주지 못할 것이다.

▲ 성장잠재력을 개발해 나갈 수 있는 주력기업 중심의 기술혁신과 인적자원강화의 사회인프라 구축이 필요하다. 제4차 산업혁명에 대비하기 위해 교육의 평준화 정책이나 노동규제정책에서 탈피하여야 한다.

 ④공기업과 민간기업의 노동개혁과 구조조정
 서비스산업에 대한 자본투자의 투자효율화롤 통하여 생산성 증가를 도모하는 것이 투자주도성장정책의 핵심내용이 되어야 한다. 서비스업 중에서도 복지∙교육 등 공공서비스업 부문의 생산성이 가장 낙후되어있으며 증가속도도 가장 늦은 것으로 지적되고 있다. 이들 공공부문에 대한 구조개혁이나 노동개혁이 제대로 이루어지지 않은 상태에서 일자리 창출이나 임금인상이 집중될 경우 우리나라 산업의 전반적 생산성은 하향평준화 될 수밖에 없다. 이들 공공부문에 대한 구조개혁과 노동시장개혁 등을 통하여 이들 부문을 투자주도성장의 핵심부문으로 육성시켜나가야 할 것이다.
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