부패, 경제발전과 거버넌스의 역할 > 보고서

사회경제적 발전과 ‘부패 및 효과적 거버넌스 결여’는 부(負)의 상관관계

‘재산권 안정과 법치’, ‘반부패개혁과 지대추구 공격’, ‘정부 책임성 강화’ 동시 추진해야 경제개혁 가능

효과적 거버넌스, 실현 가능한 ‘정책 우선순위와 반부패 전략’에서 출발

준비 없는 반부패정책과 지나친 제도개혁 목표는 ‘환멸과 개혁피로감’만 초래할 우려

 

1. OECD 뇌물방지 그룹 위원장인 Drago Kos는 말하기를 “국가가 홀로 부패를 척결할 수 있다고 믿는 것은 아주 잘못된 생각”이라며 “기업, NGO, 그리고 개개인의 지지와 도움이 있어야 한다”고 강조하였다(조선일보 2014. 12.5 A12). 한국에서는 지난 2015년 3월에 “부정청탁방지 및 공직자 이해충돌 방지법”(이른바 김영란 법)이 국회를 통과하여 시행되고 있다. 

최근에는 많은 연구는 사회경제적 발전의 다양한 지표와 만연된 부패 및 효과적인 거버넌스 결여 간에는 부(負)의 상관관계를 가지고 있음을 증명하고 있다. 따라서 개도국의 경제발전에 있어서 부패와 거버넌스는 핵심적 과제로 등장하고 있다. 

 

2. 최근 국제기구는 개도국에 있어서 발전전망을 개선하는데 있어서 거버넌스의 역할에 대한 통합된 분석을 통하여 부패에 관한 연구가 활발하게 진행되고 있다. 따라서 부패의 새로운 분석은 양호한 거버넌스의 통합된 분석의 일부를 이루게 되었다. 양호한 거버넌스 분석은 일련의 평행적 정책 우선과제를 제안하고 있다. 이와 같이 상호 연관된 정책들은 경제개혁을 제도적 및 정치적 개혁과 배합한 것으로 양호한 거버넌스 개혁안(good governance reform agenda)으로 알려져 있다. 

 

3. 개혁안의 특징은 광범위한 정치적 및 제도적 개혁을 포함하여 시장경제에 대한 전통적인 경제개혁의 한계를 명백하게 넘고 있다.  단순한 경제문제 대신에 자유화와 양호한 거버넌스 과제와 같은 경제개혁은 (i) 재산권의 안정과 법치, (ii) 반부패개혁과 지대추구에 대한 공격, (iii)정부의 책임성을 개선하는 개혁 등에 관한 제도개혁을 동시적으로 논의할 필요가 있다는 것을 주요내용으로 하고 있다. 

 

 4. 전통적인 반부패 정책이 부패의 행태가 주류경제이론에 입각한 분석에서 발견된 경우에만 효과가 있을 것이다. 이와는 달리 개도국의 반부패정책은 개도국 발전이론에서 발견된 전혀 다른 부패(부패의 구조적 행태)를 제거하는데 있다. 

 

5. 이 분석의 정책적 함의는 개도국에 있어서 일반적인(그리고 양호한 거버넌스 개혁의 긴 목록을 지닌) 부패의 초점은 경제적 실적의 차이를 만들 수 있는 실현가능한 정책에서 관심을 돌려야 한다는 것이다. 그 이유는 다음과 같다. 만약 개도국에 있어서 많은 다른 형태의 부패가 있고 또한 이러한 모든 부패를 동시에 척결할 수 없다면 가장 해로운 형태의 부패를 발굴하여 제한하는 거버넌스의 역량을 강화하는 일이 우선적으로 중요한 것이다. 또한 부패의 형태들을 구분하는 체계와 작업은 국가의 제도개혁의 우선순위와 성공적인 반부패전략의 수립을 위하여 매우 중요하다.

    모든 이러한 논의들은 각국의 특수한 사정에 알맞은 제도개혁과 반부패정책을 가져야하는 중요성을 지적하는 것이다. 이러한 준비 없이는 반부패정책과 제도개혁과제는 개도국들이 달성할 수 없는 목표들을 세우고 민주화와 개혁피로(reform fatigue)만을 조성함으로서 결국 하나의 해로운 결과만을 낳게 된다. 

 

6. 결국, 정책적 함의는 아래와 같이 요약 할 수 있다. 

 

(i) 필요한 국가개입은 전혀 다른 개혁과업으로서 역사적으로 성공한 국가들은 일부의 부패로 고통을 겪었지만 그들은 국가역량을 강화하여 소망스러운 결과를 얻었으며 지대추구의 비용을 넘어 순이익을 가지게 되었다. 따라서 성공하지 못한 개도국들은 소기의 목표를 달성하기 위해서는 국가의 역량을 강화해야 하며 이와 관련된 지대추구를 합법화하고 규제해야 한다.

 

(ii) 정치적 부패의 분야에서는 모든 개도국은 장기적으로 바람직하지 않은 부패수준을 인내해야 하며 정치적 안정을 유지하기 위해서는 재정적 재분배를 확대함에 의하여 점진적으로 이를 제한하는 적극적인 조치를 취해야 한다. 그러나 당분간 개혁의 우선순위는 후원자-수혜자 네트워크를 통한 정치안정에 의하여 입는 손실을 제한해야 한다. 

 

(iii) 취약한 재산권과 이에 관련된 부패는 모든 개도국이 당면한 문제이지만 고도 성장국들은 중요한 성장분야에서 안정된 기대를 확보하기 위하여 제도적인 능력을 가지고 있었다. 다른 국가들을 위한 개혁우선순위는 필요한 거버넌스 역량을 발전시키기 위하여 이러한 과거경험에서 배워야 한다. 전반적으로 재산권안정이 일정한 수준으로 도달하기까지는 상당한 기간이 소요될 것이다.

 

(iv) 약탈은 개도국에게는 가장 중요한 모험이다. 모든 성공적인 국가들은 상당한 정도까지 약탈과 몰수를 피할 수 있었다. 왜냐하면 그들은 강력한 통제력을  가져서 하부 공직자나 지방공직자들과 결탁한 민간 부정 이득자들이 국가에 손해를 입히는 정도를 제한할 수 있었다. 역설적으로 말하면 중요한 개혁의 교훈은 제대로 일하지 못하는 국가를 없애기 보다는 오히려 약탈적 국가행위를 하는 국가들의 국정수행능력을 강화시키는 것이 더 바람직하다는 것이다.       

 

7. 요약 및 결론

 

① 오늘날의 개도국의 발전이론과 부패는 판이한 정치, 경제, 사회, 문화 및 제도적 여건을 바탕으로 한 것이다. 따라서 개도국에 대한 부패의 분석과 반부패정책도 신고전학파의 체계를 벗어난 특이한 접근방법을 채택해야 한다는 것이다. 왜냐하면 주류경제학은 개도국의 역사와 관계없는 방법론과 특수사회구조의 집중적인 분석을 결여한 이론으로 개도국에 대한 부패분석과 발전처방책에 부합되지 않는다는 것이다. 

 

 ② 양호한 거버넌스는 경제성장의 주요 결정요인이지만 제도적 질의 개선과 역량강화를 통하여 달성할 수 있는 것이다. (김달현 2011, pp. 8-9)  제도의 발전 내지 제도개혁은 일국의 정치, 경제, 사회 및 법제도를 개선하는 것이며 이는 역량개발 및 강화에 의하여서만 가능한 것이다. 국가의 역량은 지속적으로 여러 가지 목표를 달성하기 위하여 개인, 조직 및 사회에 의하여 모든 자원을 효과적으로 이용하는 역량을 강화하는 과정이다. 

 

③ 궁극적으로 경제발전은 역량강화와 제도개혁을 통하여 달성할 수 있는 것이다. 특히 개도국의 양호한 거버넌스 과제는 모든 개도국에 적용되는 단일 모형이 없으므로 개별적으로 각국의 발전시기와 발전단계의 특수 사정을 감안하여 우선순위를 결정하여 이러한 목적을 달성하는 것이 매우 중요하다. 

 

④ 거버넌스 과제는 중요하고 소망스러운 목표의 하나로 보기보다는 발전을 위한 하나의 전제조건으로 보아야한다. 그러므로 개도국에 있어서 경제적 및 사회적 발전을 촉진시키기 위해서는 우선 중요한 거버넌스 역량을 국별로 발굴해야 한다. 또한 개도국의 구조적 부패의 형태를 구분하는 체계를 세우고 작업을 시작해야한다. 이를 바탕으로 현실적이고 실현가능한 국가적인 제도개혁 우선순위와 반부패전략을 수립해야 한다. 

 

⑤ 끝으로 직접적인 개혁의 우선순위로서 긴 목록의 실현할 수 없는 목표에 치중하게 되면 저성장국에서 고성장국으로 전환하는 개도국의 기회를 확대할 수 있는 중요한 개혁을 수행할 없게 되거나 저성장국으로 계속 남아 있게 된다. 반대로 만약 그 목표가 달성되지 못하게 되면 이러한 개혁과제는 환멸과 개혁피로(reform fatigue)를 조성할 심각한 위험에 빠지게 된다.

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사회경제적 발전과 ‘부패 및 효과적 거버넌스 결여’는 부(負)의 상관관계

‘재산권 안정과 법치’, ‘반부패개혁과 지대추구 공격’, ‘정부 책임성 강화’ 동시 추진해야 경제개혁 가능

효과적 거버넌스, 실현 가능한 ‘정책 우선순위와 반부패 전략’에서 출발

준비 없는 반부패정책과 지나친 제도개혁 목표는 ‘환멸과 개혁피로감’만 초래할 우려

 

1. OECD 뇌물방지 그룹 위원장인 Drago Kos는 말하기를 “국가가 홀로 부패를 척결할 수 있다고 믿는 것은 아주 잘못된 생각”이라며 “기업, NGO, 그리고 개개인의 지지와 도움이 있어야 한다”고 강조하였다(조선일보 2014. 12.5 A12). 한국에서는 지난 2015년 3월에 “부정청탁방지 및 공직자 이해충돌 방지법”(이른바 김영란 법)이 국회를 통과하여 시행되고 있다. 

최근에는 많은 연구는 사회경제적 발전의 다양한 지표와 만연된 부패 및 효과적인 거버넌스 결여 간에는 부(負)의 상관관계를 가지고 있음을 증명하고 있다. 따라서 개도국의 경제발전에 있어서 부패와 거버넌스는 핵심적 과제로 등장하고 있다. 

 

2. 최근 국제기구는 개도국에 있어서 발전전망을 개선하는데 있어서 거버넌스의 역할에 대한 통합된 분석을 통하여 부패에 관한 연구가 활발하게 진행되고 있다. 따라서 부패의 새로운 분석은 양호한 거버넌스의 통합된 분석의 일부를 이루게 되었다. 양호한 거버넌스 분석은 일련의 평행적 정책 우선과제를 제안하고 있다. 이와 같이 상호 연관된 정책들은 경제개혁을 제도적 및 정치적 개혁과 배합한 것으로 양호한 거버넌스 개혁안(good governance reform agenda)으로 알려져 있다. 

 

3. 개혁안의 특징은 광범위한 정치적 및 제도적 개혁을 포함하여 시장경제에 대한 전통적인 경제개혁의 한계를 명백하게 넘고 있다.  단순한 경제문제 대신에 자유화와 양호한 거버넌스 과제와 같은 경제개혁은 (i) 재산권의 안정과 법치, (ii) 반부패개혁과 지대추구에 대한 공격, (iii)정부의 책임성을 개선하는 개혁 등에 관한 제도개혁을 동시적으로 논의할 필요가 있다는 것을 주요내용으로 하고 있다. 

 

 4. 전통적인 반부패 정책이 부패의 행태가 주류경제이론에 입각한 분석에서 발견된 경우에만 효과가 있을 것이다. 이와는 달리 개도국의 반부패정책은 개도국 발전이론에서 발견된 전혀 다른 부패(부패의 구조적 행태)를 제거하는데 있다. 

 

5. 이 분석의 정책적 함의는 개도국에 있어서 일반적인(그리고 양호한 거버넌스 개혁의 긴 목록을 지닌) 부패의 초점은 경제적 실적의 차이를 만들 수 있는 실현가능한 정책에서 관심을 돌려야 한다는 것이다. 그 이유는 다음과 같다. 만약 개도국에 있어서 많은 다른 형태의 부패가 있고 또한 이러한 모든 부패를 동시에 척결할 수 없다면 가장 해로운 형태의 부패를 발굴하여 제한하는 거버넌스의 역량을 강화하는 일이 우선적으로 중요한 것이다. 또한 부패의 형태들을 구분하는 체계와 작업은 국가의 제도개혁의 우선순위와 성공적인 반부패전략의 수립을 위하여 매우 중요하다.

    모든 이러한 논의들은 각국의 특수한 사정에 알맞은 제도개혁과 반부패정책을 가져야하는 중요성을 지적하는 것이다. 이러한 준비 없이는 반부패정책과 제도개혁과제는 개도국들이 달성할 수 없는 목표들을 세우고 민주화와 개혁피로(reform fatigue)만을 조성함으로서 결국 하나의 해로운 결과만을 낳게 된다. 

 

6. 결국, 정책적 함의는 아래와 같이 요약 할 수 있다. 

 

(i) 필요한 국가개입은 전혀 다른 개혁과업으로서 역사적으로 성공한 국가들은 일부의 부패로 고통을 겪었지만 그들은 국가역량을 강화하여 소망스러운 결과를 얻었으며 지대추구의 비용을 넘어 순이익을 가지게 되었다. 따라서 성공하지 못한 개도국들은 소기의 목표를 달성하기 위해서는 국가의 역량을 강화해야 하며 이와 관련된 지대추구를 합법화하고 규제해야 한다.

 

(ii) 정치적 부패의 분야에서는 모든 개도국은 장기적으로 바람직하지 않은 부패수준을 인내해야 하며 정치적 안정을 유지하기 위해서는 재정적 재분배를 확대함에 의하여 점진적으로 이를 제한하는 적극적인 조치를 취해야 한다. 그러나 당분간 개혁의 우선순위는 후원자-수혜자 네트워크를 통한 정치안정에 의하여 입는 손실을 제한해야 한다. 

 

(iii) 취약한 재산권과 이에 관련된 부패는 모든 개도국이 당면한 문제이지만 고도 성장국들은 중요한 성장분야에서 안정된 기대를 확보하기 위하여 제도적인 능력을 가지고 있었다. 다른 국가들을 위한 개혁우선순위는 필요한 거버넌스 역량을 발전시키기 위하여 이러한 과거경험에서 배워야 한다. 전반적으로 재산권안정이 일정한 수준으로 도달하기까지는 상당한 기간이 소요될 것이다.

 

(iv) 약탈은 개도국에게는 가장 중요한 모험이다. 모든 성공적인 국가들은 상당한 정도까지 약탈과 몰수를 피할 수 있었다. 왜냐하면 그들은 강력한 통제력을  가져서 하부 공직자나 지방공직자들과 결탁한 민간 부정 이득자들이 국가에 손해를 입히는 정도를 제한할 수 있었다. 역설적으로 말하면 중요한 개혁의 교훈은 제대로 일하지 못하는 국가를 없애기 보다는 오히려 약탈적 국가행위를 하는 국가들의 국정수행능력을 강화시키는 것이 더 바람직하다는 것이다.       

 

7. 요약 및 결론

 

① 오늘날의 개도국의 발전이론과 부패는 판이한 정치, 경제, 사회, 문화 및 제도적 여건을 바탕으로 한 것이다. 따라서 개도국에 대한 부패의 분석과 반부패정책도 신고전학파의 체계를 벗어난 특이한 접근방법을 채택해야 한다는 것이다. 왜냐하면 주류경제학은 개도국의 역사와 관계없는 방법론과 특수사회구조의 집중적인 분석을 결여한 이론으로 개도국에 대한 부패분석과 발전처방책에 부합되지 않는다는 것이다. 

 

 ② 양호한 거버넌스는 경제성장의 주요 결정요인이지만 제도적 질의 개선과 역량강화를 통하여 달성할 수 있는 것이다. (김달현 2011, pp. 8-9)  제도의 발전 내지 제도개혁은 일국의 정치, 경제, 사회 및 법제도를 개선하는 것이며 이는 역량개발 및 강화에 의하여서만 가능한 것이다. 국가의 역량은 지속적으로 여러 가지 목표를 달성하기 위하여 개인, 조직 및 사회에 의하여 모든 자원을 효과적으로 이용하는 역량을 강화하는 과정이다. 

 

③ 궁극적으로 경제발전은 역량강화와 제도개혁을 통하여 달성할 수 있는 것이다. 특히 개도국의 양호한 거버넌스 과제는 모든 개도국에 적용되는 단일 모형이 없으므로 개별적으로 각국의 발전시기와 발전단계의 특수 사정을 감안하여 우선순위를 결정하여 이러한 목적을 달성하는 것이 매우 중요하다. 

 

④ 거버넌스 과제는 중요하고 소망스러운 목표의 하나로 보기보다는 발전을 위한 하나의 전제조건으로 보아야한다. 그러므로 개도국에 있어서 경제적 및 사회적 발전을 촉진시키기 위해서는 우선 중요한 거버넌스 역량을 국별로 발굴해야 한다. 또한 개도국의 구조적 부패의 형태를 구분하는 체계를 세우고 작업을 시작해야한다. 이를 바탕으로 현실적이고 실현가능한 국가적인 제도개혁 우선순위와 반부패전략을 수립해야 한다. 

 

⑤ 끝으로 직접적인 개혁의 우선순위로서 긴 목록의 실현할 수 없는 목표에 치중하게 되면 저성장국에서 고성장국으로 전환하는 개도국의 기회를 확대할 수 있는 중요한 개혁을 수행할 없게 되거나 저성장국으로 계속 남아 있게 된다. 반대로 만약 그 목표가 달성되지 못하게 되면 이러한 개혁과제는 환멸과 개혁피로(reform fatigue)를 조성할 심각한 위험에 빠지게 된다.

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