한국의 재정건전성, 이대로 괜찮은가? > 보고서

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“한국의 재정 건전성이 2030년부터 크게 나빠질 가능성 높다”

공기업(비금융, 금융)부채도 국채 또는 재정범위에 포함시켜야

복지지출/GDP 비율, 2060년 27.8%로 세계 최고 수준 도달

예비타당성조사의 범위와 내용, 확대·심화시키는 것이 바람직

정치권으로부터 독립된 재정기구를 만들어 국민적 신뢰 제고 필수

 

1. 저출산·고령화 등 인구 구조 변화와 복지 지출 급증으로 2030년 이후 재정 위기가 닥칠 가능성이 커지고 있다. 2010년 이후 발간된 일련의 국가기관 보고서들에 의하면, 인구구조의 급격한 변화와 복지지출의 급속한 증가로 우리나라에 태풍과 쓰나미와 같은 재정위기가 2030년대 이후 몰려오고 있음을 분명하고도 명확하게 경고하고 있다. 

   재정개혁과 정부개혁을 평가하기 위해서는 재정총량, 분야별 재정배분, 재정사업 효율성이라는 3가지 의사결정 분야를 구분하는 것이 바람직하다.

 

2. 재정총량지표를 보면 우리나라에서 일반정부의 부채 비율이 다른 국가들에 비해 상대적으로 낮은 이유 중 하나는, 일반정부로 분류되어야 할 많은 기관들이 공기업(비금융, 금융)으로 분류되기 때문이다. 설령 공기업이라 하더라도 사실상의 정부보증 채권, 예컨대 통화안정증권 등 공채들은 준재정활동(Quasi-Fiscal Acitivieis)으로 상당한 재정위험이 될 수 있기에 IMF의 GFSM에 따라 국채 또는 재정범위에 포함시킬 필요가 있다.  2016년 기획재정부는 재정준칙, PAYGO, 장기재정전망, 사회보험 재정안정화 관리체계, 재정건전화계획의 수립·이행·평가, 재정전략위원회 등을 담고 있는 ‘재정건전화법’을 의욕적으로 입법 예고하였으나 법제화에는 실패했다.

 

3. 분야별 장기전망은 국회예산정책처와 한국보건사회연구원의 장기 전망에 의하면, 우리나라 복지지출의 GDP대비 규모는 2016년의 11.3%에서 2060년에 27.8%로 급격히 증가할 것으로 예측됐다. 우리나라의 복지제도가 더 이상 확대되지 않고 인구구조 변화만을 반영하더라도, 복지지출 비중은 2040년에 OECD 평균에 도달하며 이후 급속 증가하여 2050년에는 2016년 현재의 독일, 노르웨이 수준에 도달하고 2060년에는 스웨덴, 덴마크, 그리스 등과 함께 세계 최고 수준에 도달할 전망이다.

 

4. 재정사업의 효율성측면에서 1999년에 도입한 우리나라의 예비타당성조사 제도는 당시 유명무실하였던 타당성 검토를 체계적으로 정비했다는 점에서  핵심적인 역할을 수행하고 있다. 예비타당성조사 제도가 성공할 수 있었던 이유는 예산총량의 한계를 직접 인식하는 예산당국이 비용편익분석 절차를 통해 재정사업의 정책목표와 투입비용을 명확하게 분석 파악하며 다양한 대안들을 모색할 수 있었기 때문이다. 예컨대 4대강 사업이 문제가 되었던 가장 중요한 이유 중 하나는 예비타당성조사의 예외를 허용함으로써 광범한 국민적 지지를 확보할 수 없었다는 것인데, 타당성조사의 범위와 내용은 확대되고 심화되는 것이 바람직하다.  

 

5. 모든 재정사업에서 검토 절차가 충분히 구비되어야 하는데, 우리나라에서는 국회의 합리적 예산심사제도가 발전하지 못하여 충분한 타당성 검토가 없는 사업들이 정치적 이유로 다수 포함되는 문제(쪽지예산 등)가 계속 확대되고 있는 실정이다, 대부분의 국가에서 의회는 재정총량, 분야별 재정배분에서 상당한 역할을 수행하고 있지만, 구체적인 재정사업의 선택에 대해서는 행정부가 주도하도록 허용하고 있음에 유의해 볼 필요가 있다. 

 

6. 재정 위기 대응책은 재정 관리 기관의 독립성 강화다. 정치인은 당선 욕구 탓에 기회주의적 재정 운용의 유혹을 받는다. 이를 막으려면 중앙은행처럼 정치권으로부터 독립된 재정기구를 만들어야 한다. NABO(국회예산정책처)는 우리나라의 많은 정책결정자, 전문가, 학자, 국민들이 우리나라의 재정건전성에 대해 재정환상을 가질 때, 2012년부터 장기재정전망을 공개적으로 발간하는 등 적극적으로 재정이슈들을 제기해왔다. 그렇지만, 세계 모든 국가들의 독립재정기구들을 진단한 경험을 갖고 있는 OECD(2016)는 NABO의 정치적 독립성에 대해 심각한 우려를 제기하고 있는 것도 사실이다.

 

7. 우리나라의 독립재정기구인 국회예산정책처의 역할과 기능을 강화하기 위한관련 거버넌스의 개편 과제들은 다음과 같다.

 ▲ 정치적 중립성은 여야 동수에 있는 것이 아니라 전문가적 역량과 공직가치를 갖춘 처장을 임명하고 그 임기를 안정적 보장하는데 있기 때문에, 예산정책처장의 임기를 4∼6년으로 장기간 안정적으로 보장할 필요가 있다. 

 ▲ NABO 처장에 의한 독임제 대신 금융통화위원회와 같은 위원회 제도를 채택하여 정치적 중립성에 대한 국민적 신뢰를 제고할 필요가 있다. 

 ▲ 국회와 NABO 직원의 순환보직을 원칙적으로 금지하여 NABO 직원들의 전문성과 정치적 중립성을 안정적으로 보장할 필요가 있다. 

 ▲ 각 정당과 시민단체들은 각종 선거공약과 재정사업에 대한 장기적 재정효과와 경제적 효과에 대한 분석을 NABO에 합법적으로 요구할 수 있어야 한다.   <ifs POPST>

 

※ 이 자료는 지난해(2018년)12월21일 건전재정포럼 주최로 열린  제29차 정책토론회 <재정건전성 이대로 괜찮은가?>에서 ‘한국 재정운용 : 연혁과 과제’를 발표한 옥동석 인천대 교수의 발표내용을 간추린 것임을 밝혀둡니다.  <편집자>

 

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“한국의 재정 건전성이 2030년부터 크게 나빠질 가능성 높다”

공기업(비금융, 금융)부채도 국채 또는 재정범위에 포함시켜야

복지지출/GDP 비율, 2060년 27.8%로 세계 최고 수준 도달

예비타당성조사의 범위와 내용, 확대·심화시키는 것이 바람직

정치권으로부터 독립된 재정기구를 만들어 국민적 신뢰 제고 필수

 

1. 저출산·고령화 등 인구 구조 변화와 복지 지출 급증으로 2030년 이후 재정 위기가 닥칠 가능성이 커지고 있다. 2010년 이후 발간된 일련의 국가기관 보고서들에 의하면, 인구구조의 급격한 변화와 복지지출의 급속한 증가로 우리나라에 태풍과 쓰나미와 같은 재정위기가 2030년대 이후 몰려오고 있음을 분명하고도 명확하게 경고하고 있다. 

   재정개혁과 정부개혁을 평가하기 위해서는 재정총량, 분야별 재정배분, 재정사업 효율성이라는 3가지 의사결정 분야를 구분하는 것이 바람직하다.

 

2. 재정총량지표를 보면 우리나라에서 일반정부의 부채 비율이 다른 국가들에 비해 상대적으로 낮은 이유 중 하나는, 일반정부로 분류되어야 할 많은 기관들이 공기업(비금융, 금융)으로 분류되기 때문이다. 설령 공기업이라 하더라도 사실상의 정부보증 채권, 예컨대 통화안정증권 등 공채들은 준재정활동(Quasi-Fiscal Acitivieis)으로 상당한 재정위험이 될 수 있기에 IMF의 GFSM에 따라 국채 또는 재정범위에 포함시킬 필요가 있다.  2016년 기획재정부는 재정준칙, PAYGO, 장기재정전망, 사회보험 재정안정화 관리체계, 재정건전화계획의 수립·이행·평가, 재정전략위원회 등을 담고 있는 ‘재정건전화법’을 의욕적으로 입법 예고하였으나 법제화에는 실패했다.

 

3. 분야별 장기전망은 국회예산정책처와 한국보건사회연구원의 장기 전망에 의하면, 우리나라 복지지출의 GDP대비 규모는 2016년의 11.3%에서 2060년에 27.8%로 급격히 증가할 것으로 예측됐다. 우리나라의 복지제도가 더 이상 확대되지 않고 인구구조 변화만을 반영하더라도, 복지지출 비중은 2040년에 OECD 평균에 도달하며 이후 급속 증가하여 2050년에는 2016년 현재의 독일, 노르웨이 수준에 도달하고 2060년에는 스웨덴, 덴마크, 그리스 등과 함께 세계 최고 수준에 도달할 전망이다.

 

4. 재정사업의 효율성측면에서 1999년에 도입한 우리나라의 예비타당성조사 제도는 당시 유명무실하였던 타당성 검토를 체계적으로 정비했다는 점에서  핵심적인 역할을 수행하고 있다. 예비타당성조사 제도가 성공할 수 있었던 이유는 예산총량의 한계를 직접 인식하는 예산당국이 비용편익분석 절차를 통해 재정사업의 정책목표와 투입비용을 명확하게 분석 파악하며 다양한 대안들을 모색할 수 있었기 때문이다. 예컨대 4대강 사업이 문제가 되었던 가장 중요한 이유 중 하나는 예비타당성조사의 예외를 허용함으로써 광범한 국민적 지지를 확보할 수 없었다는 것인데, 타당성조사의 범위와 내용은 확대되고 심화되는 것이 바람직하다.  

 

5. 모든 재정사업에서 검토 절차가 충분히 구비되어야 하는데, 우리나라에서는 국회의 합리적 예산심사제도가 발전하지 못하여 충분한 타당성 검토가 없는 사업들이 정치적 이유로 다수 포함되는 문제(쪽지예산 등)가 계속 확대되고 있는 실정이다, 대부분의 국가에서 의회는 재정총량, 분야별 재정배분에서 상당한 역할을 수행하고 있지만, 구체적인 재정사업의 선택에 대해서는 행정부가 주도하도록 허용하고 있음에 유의해 볼 필요가 있다. 

 

6. 재정 위기 대응책은 재정 관리 기관의 독립성 강화다. 정치인은 당선 욕구 탓에 기회주의적 재정 운용의 유혹을 받는다. 이를 막으려면 중앙은행처럼 정치권으로부터 독립된 재정기구를 만들어야 한다. NABO(국회예산정책처)는 우리나라의 많은 정책결정자, 전문가, 학자, 국민들이 우리나라의 재정건전성에 대해 재정환상을 가질 때, 2012년부터 장기재정전망을 공개적으로 발간하는 등 적극적으로 재정이슈들을 제기해왔다. 그렇지만, 세계 모든 국가들의 독립재정기구들을 진단한 경험을 갖고 있는 OECD(2016)는 NABO의 정치적 독립성에 대해 심각한 우려를 제기하고 있는 것도 사실이다.

 

7. 우리나라의 독립재정기구인 국회예산정책처의 역할과 기능을 강화하기 위한관련 거버넌스의 개편 과제들은 다음과 같다.

 ▲ 정치적 중립성은 여야 동수에 있는 것이 아니라 전문가적 역량과 공직가치를 갖춘 처장을 임명하고 그 임기를 안정적 보장하는데 있기 때문에, 예산정책처장의 임기를 4∼6년으로 장기간 안정적으로 보장할 필요가 있다. 

 ▲ NABO 처장에 의한 독임제 대신 금융통화위원회와 같은 위원회 제도를 채택하여 정치적 중립성에 대한 국민적 신뢰를 제고할 필요가 있다. 

 ▲ 국회와 NABO 직원의 순환보직을 원칙적으로 금지하여 NABO 직원들의 전문성과 정치적 중립성을 안정적으로 보장할 필요가 있다. 

 ▲ 각 정당과 시민단체들은 각종 선거공약과 재정사업에 대한 장기적 재정효과와 경제적 효과에 대한 분석을 NABO에 합법적으로 요구할 수 있어야 한다.   <ifs POPST>

 

※ 이 자료는 지난해(2018년)12월21일 건전재정포럼 주최로 열린  제29차 정책토론회 <재정건전성 이대로 괜찮은가?>에서 ‘한국 재정운용 : 연혁과 과제’를 발표한 옥동석 인천대 교수의 발표내용을 간추린 것임을 밝혀둡니다.  <편집자>

 

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