급증하는 일자리 예산, 재점검이 필요하다 > 보고서

▲윤희숙 KDI 국제정책대학원 교수 

<이 자료는 건전재정포럼 28차 정책토론회에서 발표된 주제 내용임>    

위기극복위해 만든 일자리사업, 상시화로 경제대응 기능 상실

고용보조금, 기업 생성·소멸 메커니즘 훼손, ‘연명 지원적’ 성격 변질

일자리사업 문제점 최근 들어 급격히 심화되는 양상

‘집행률 미흡한 사업’ 조건 완화는 “모니터링+편성에의 환류” 예산 기본원칙 위배

1. 근래 들어 예산 급증에도 일자리 상황이 악화됨에 따라 일자리예산 역할에 대한 회의가 심화되고 있다. 뿐만 아니라 민간부문이 일자리 창출을 주도해야 하는 만큼 일자리 예산의 존재 자체에 대한 회의론도 제기되고 있고, 실제 편성된 일자리 예산의 구성 및 확대 속도가 예산기획과 집행의 방만성과 방향성 부재를 나타낸다는 우려도 제기되고 있다.

2. 일자리예산의 기본 원칙이라 할 수 있는 관점은 크게 3가지다.

우선 일자리 사업의 ‘보호’ 기능이 ‘경제 활력 훼손’과 마찰되지 않도록 균형을 유지하는 것이 최대의 난점이다. 일자리 사업을 원칙 없이 확장할 경우 경제의 활력을 유지하는 기본메커니즘을 훼손하면서도 순효과는 나타나지 않는 문제가 있다.

다음으로 개인/기업 대상 혜택을 확대하는 정치적 동기가 강한 만큼, 모니터링/견제 메커니즘이 중요하다. ‘취약층의 명시적 타게팅’과 ‘지원금 등 충격완화 노력의 한시성’‘경쟁력을 상실한 기업의 연명 지원 금지’ 등의 원칙은 이러한 부작용을 방지하기 위한 핵심 내용이다.

끝으로 이러한 일자리사업 고유의 특성에 더해, 재정사업 평가의 일반적 원칙인 “대상의 정확한 타게팅, 집행과정의 적절성, 예산편성에의 환류” 역시 매우 중요한 원칙이다.

3. 일자리사업 경과 및 그간의 문제점을 살펴보면 다음과 같다.

- 1997~98년 ‘실업대란’에 대처하기 위해 본격적으로 시작되었고 2008년 금융위기 시 다시 대폭 확대됐다. 그러나 이러한 경제위기 대응과정에서 직접일자리 중심으로 일자리 사업이 확대되었으나 위기 종료 후에도 상시화 되어 경제대응 기능을 상실하게 됐다.

- 근래에는 고용보조금이 대폭 확대되면서 경쟁력을 상실한 중소기업에 집중, 기업 생성/소멸 메커니즘을 훼손하고 연명지원적 성격으로 변질됐다.

- 직업훈련은 그 중요성에도 불구하고, 훈련시장의 낙후성으로 인해 재정확대 시 효과성을 기대하기 어렵고, 고용장려금은 취업취약층 대상이거나 일시적인 충격완화 목표가 아닌 한, 부정적 평가가 불가피하다. 고용보조금은 어차피 고용했을 사람을 고용하면서 보조금을 챙기고 보조금 대상이 되는 사람으로 바꿔 채용하게 함으로써 순효과를 기대하기 어렵다.

- 따라서 고용보조금 확대보다 중요한 것은 취업 취약층이 발생하고 유지되는 노동시장의 구조를 개혁하는 것이다.

- 직접일자리는 취업취약층에 대해 대상을 한정하고 경기불황 대응이 중심이어야 한다. 

- 근래들어 그동안 상존했던 일자리사업 문제점이 급격히 심화되고 있는 양상이다.

4. 2019년 일자리예산의 주요 내용을 보면 다음과 같다.

- 고용장려금(민간일자리 창출)/공공부문 일자리 창출/재정사업일자리 창출 확대

- 민간일자리 창출 2.8조: 청년추가고용장려금 7천억 원, 청년 내일 채움공제 1조원 등으로  내년 예산에 올해보다 두배 이상 확대됐다.

- 노인 일자리도 올해보다 10만개 늘어난 61만개 창출. 청년, 여성, 신중년 등에 대한 맞춤형 일자리 예산 1.5조에서 2조 430억으로 증액

- 재정투입으로 항시적 일자리를 창출하는 사업 규모도 상당하나, 이는 대부분 일자리 예산에 미포함됐다. 예컨대  ▲공공부문 일자리: 사회서비스 9.4만명, 공무원 3만6000명 증원 (5

년간 17.4만), ▲공무원, 공공기관 일자리 창출 에산은 1조 4485억에서 1조 9068억원 등이다.

- 2019년 일자리 사업 예산 중 ▲고용장려금(5.9조원은 경제위기 이전인 2007년에 비교해 16.4배, 2016년 대비 2배로 늘었고, ▲ 직접일자리사업(3.8조원)도 2016년 대비 1.4배, 2007년 대비 32배로 불어났다.

-그간 우리나라 일자리예산의 문제점으로 지적되면서 견제돼 온 ‘직접일자리 예산 과다, 경제신진대사를 저해하는 고용보조금 남발’이 근래 가속화되고 있다.

5 .재정사업 원칙에 비춰 본 일자리예산의 문제점은 한두 가지가 아니다.

-‘청년추가고용장려금’ (청년 1명을 추가 채용한 중소기업에게 연 900만원씩 3년 동안 지원)은 7월말 신청자가 목표치 30%에 불과하나, 2배 이상 확대한 7천억 원을 편성했다. 신규고용 3명시 1명에게 연간 667만원 지원하다 신청률 저조로, 지난 4월 추경편성시 기준을 완화하고 지원규모도 확대하면서 지방청별로 목표치를 할당하고 있는 실정이다.

- 청년내일채움공제’ (중소기업에 정규직 취업한 청년이 일정기간 월급을 적립하면 정부와 기업이 목돈 마련을 공동 지원 )은 계획대비 공제가입유지자 비중은 2016년 38%, 2017년 64%, 2017년 집행률 46% 불과하나(예산정책처, 2018), 내년 예산은 두 배 증가한 1조원을 편성했다.

- 일자리 안정자금이 영세자영자에게 지급되었는지 점검이 전무무하다. 일자리 안정자금 신청률 제고를 위해 고용부는 2018년 3월 신청대행업무 세무사 인센티브 (수수료인상, 대행사무요건 완화)를 강화했으나 이는 경영환경이 상대적으로 양호한 사업자에게 주로 혜택이 주어지는 결과를 낳았다.

- 직접 일자리사업 참여자중 취약층 36.3% 불과하나 7천억원을 증액했다.

6. 결론적으로 요약하면 일자리예산의 방향성 회복이 우선적인 과제다.

- 구조조정 요구가 상존했음에도 불구하고 근래 들어 고용장려금과 직접일자리 지원이 급증했다. 이는  순효과를 기대하기 어려운 사업을 계속적으로 기획하고 확대하는 증액위주 사업운영경향이 지속되고 있다.

- 심각한 집행률 미흡에도 불구하고 보조금 조건 완화, 예산증액, 안정자금 타게팅 미점검 등 “모니터링+편성에의 환류”라는 기본적 예산메커니즘의 문제점이 노정되고 있다.

- 전반적 경제정책의 영향을 일자리 예산으로 만회하고 일자리를 대량 창출할 수 있다는 인식을 조장하는 것은 바람직하지 않으며, 일자리사업 본래적 기능에 초점을 맞추고 효과를 점검하는 구조를 회복할 필요가 있다.

- 아울러 성과평가 거버넌스는 노동부를 비롯한 실무부서가 할 것이 아니라 이해상충 없도록 재정당국이 주도해야 한다.

<ifs POST>

▲윤희숙 KDI 국제정책대학원 교수 

<이 자료는 건전재정포럼 28차 정책토론회에서 발표된 주제 내용임>    

위기극복위해 만든 일자리사업, 상시화로 경제대응 기능 상실

고용보조금, 기업 생성·소멸 메커니즘 훼손, ‘연명 지원적’ 성격 변질

일자리사업 문제점 최근 들어 급격히 심화되는 양상

‘집행률 미흡한 사업’ 조건 완화는 “모니터링+편성에의 환류” 예산 기본원칙 위배

1. 근래 들어 예산 급증에도 일자리 상황이 악화됨에 따라 일자리예산 역할에 대한 회의가 심화되고 있다. 뿐만 아니라 민간부문이 일자리 창출을 주도해야 하는 만큼 일자리 예산의 존재 자체에 대한 회의론도 제기되고 있고, 실제 편성된 일자리 예산의 구성 및 확대 속도가 예산기획과 집행의 방만성과 방향성 부재를 나타낸다는 우려도 제기되고 있다.

2. 일자리예산의 기본 원칙이라 할 수 있는 관점은 크게 3가지다.

우선 일자리 사업의 ‘보호’ 기능이 ‘경제 활력 훼손’과 마찰되지 않도록 균형을 유지하는 것이 최대의 난점이다. 일자리 사업을 원칙 없이 확장할 경우 경제의 활력을 유지하는 기본메커니즘을 훼손하면서도 순효과는 나타나지 않는 문제가 있다.

다음으로 개인/기업 대상 혜택을 확대하는 정치적 동기가 강한 만큼, 모니터링/견제 메커니즘이 중요하다. ‘취약층의 명시적 타게팅’과 ‘지원금 등 충격완화 노력의 한시성’‘경쟁력을 상실한 기업의 연명 지원 금지’ 등의 원칙은 이러한 부작용을 방지하기 위한 핵심 내용이다.

끝으로 이러한 일자리사업 고유의 특성에 더해, 재정사업 평가의 일반적 원칙인 “대상의 정확한 타게팅, 집행과정의 적절성, 예산편성에의 환류” 역시 매우 중요한 원칙이다.

3. 일자리사업 경과 및 그간의 문제점을 살펴보면 다음과 같다.

- 1997~98년 ‘실업대란’에 대처하기 위해 본격적으로 시작되었고 2008년 금융위기 시 다시 대폭 확대됐다. 그러나 이러한 경제위기 대응과정에서 직접일자리 중심으로 일자리 사업이 확대되었으나 위기 종료 후에도 상시화 되어 경제대응 기능을 상실하게 됐다.

- 근래에는 고용보조금이 대폭 확대되면서 경쟁력을 상실한 중소기업에 집중, 기업 생성/소멸 메커니즘을 훼손하고 연명지원적 성격으로 변질됐다.

- 직업훈련은 그 중요성에도 불구하고, 훈련시장의 낙후성으로 인해 재정확대 시 효과성을 기대하기 어렵고, 고용장려금은 취업취약층 대상이거나 일시적인 충격완화 목표가 아닌 한, 부정적 평가가 불가피하다. 고용보조금은 어차피 고용했을 사람을 고용하면서 보조금을 챙기고 보조금 대상이 되는 사람으로 바꿔 채용하게 함으로써 순효과를 기대하기 어렵다.

- 따라서 고용보조금 확대보다 중요한 것은 취업 취약층이 발생하고 유지되는 노동시장의 구조를 개혁하는 것이다.

- 직접일자리는 취업취약층에 대해 대상을 한정하고 경기불황 대응이 중심이어야 한다. 

- 근래들어 그동안 상존했던 일자리사업 문제점이 급격히 심화되고 있는 양상이다.

4. 2019년 일자리예산의 주요 내용을 보면 다음과 같다.

- 고용장려금(민간일자리 창출)/공공부문 일자리 창출/재정사업일자리 창출 확대

- 민간일자리 창출 2.8조: 청년추가고용장려금 7천억 원, 청년 내일 채움공제 1조원 등으로  내년 예산에 올해보다 두배 이상 확대됐다.

- 노인 일자리도 올해보다 10만개 늘어난 61만개 창출. 청년, 여성, 신중년 등에 대한 맞춤형 일자리 예산 1.5조에서 2조 430억으로 증액

- 재정투입으로 항시적 일자리를 창출하는 사업 규모도 상당하나, 이는 대부분 일자리 예산에 미포함됐다. 예컨대  ▲공공부문 일자리: 사회서비스 9.4만명, 공무원 3만6000명 증원 (5

년간 17.4만), ▲공무원, 공공기관 일자리 창출 에산은 1조 4485억에서 1조 9068억원 등이다.

- 2019년 일자리 사업 예산 중 ▲고용장려금(5.9조원은 경제위기 이전인 2007년에 비교해 16.4배, 2016년 대비 2배로 늘었고, ▲ 직접일자리사업(3.8조원)도 2016년 대비 1.4배, 2007년 대비 32배로 불어났다.

-그간 우리나라 일자리예산의 문제점으로 지적되면서 견제돼 온 ‘직접일자리 예산 과다, 경제신진대사를 저해하는 고용보조금 남발’이 근래 가속화되고 있다.

5 .재정사업 원칙에 비춰 본 일자리예산의 문제점은 한두 가지가 아니다.

-‘청년추가고용장려금’ (청년 1명을 추가 채용한 중소기업에게 연 900만원씩 3년 동안 지원)은 7월말 신청자가 목표치 30%에 불과하나, 2배 이상 확대한 7천억 원을 편성했다. 신규고용 3명시 1명에게 연간 667만원 지원하다 신청률 저조로, 지난 4월 추경편성시 기준을 완화하고 지원규모도 확대하면서 지방청별로 목표치를 할당하고 있는 실정이다.

- 청년내일채움공제’ (중소기업에 정규직 취업한 청년이 일정기간 월급을 적립하면 정부와 기업이 목돈 마련을 공동 지원 )은 계획대비 공제가입유지자 비중은 2016년 38%, 2017년 64%, 2017년 집행률 46% 불과하나(예산정책처, 2018), 내년 예산은 두 배 증가한 1조원을 편성했다.

- 일자리 안정자금이 영세자영자에게 지급되었는지 점검이 전무무하다. 일자리 안정자금 신청률 제고를 위해 고용부는 2018년 3월 신청대행업무 세무사 인센티브 (수수료인상, 대행사무요건 완화)를 강화했으나 이는 경영환경이 상대적으로 양호한 사업자에게 주로 혜택이 주어지는 결과를 낳았다.

- 직접 일자리사업 참여자중 취약층 36.3% 불과하나 7천억원을 증액했다.

6. 결론적으로 요약하면 일자리예산의 방향성 회복이 우선적인 과제다.

- 구조조정 요구가 상존했음에도 불구하고 근래 들어 고용장려금과 직접일자리 지원이 급증했다. 이는  순효과를 기대하기 어려운 사업을 계속적으로 기획하고 확대하는 증액위주 사업운영경향이 지속되고 있다.

- 심각한 집행률 미흡에도 불구하고 보조금 조건 완화, 예산증액, 안정자금 타게팅 미점검 등 “모니터링+편성에의 환류”라는 기본적 예산메커니즘의 문제점이 노정되고 있다.

- 전반적 경제정책의 영향을 일자리 예산으로 만회하고 일자리를 대량 창출할 수 있다는 인식을 조장하는 것은 바람직하지 않으며, 일자리사업 본래적 기능에 초점을 맞추고 효과를 점검하는 구조를 회복할 필요가 있다.

- 아울러 성과평가 거버넌스는 노동부를 비롯한 실무부서가 할 것이 아니라 이해상충 없도록 재정당국이 주도해야 한다.

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