한국의 재난관리시스템 어떻게 개선할 것인가? > 보고서

재난극복시스템 대대적 손질이 절실하다
지휘구조 단순화, 중앙 및 지방대책본부는 ‘비상지원기능’ 국한
현장지휘에 관한 전권은 해경, 소방 등에 부여
재난대응 국민 무관심 극복, 대응훈련과 연습을 반복 실행해야


국가미래연구원은 세월호 사고와 같은 국가재난을 사전에 예방하고 효과적으로 극복하기 위해서는 우선 재난관리시스템에 참여하는 모든 집단의 의견을 수렴해 실효적이고 효과적인 계획을 세우는 것이 무엇보다 중요하다고 밝혔다.
 국가미래연구원은 5일 ‘한국의 재난관리시스템, 어떻게 개선할 것인가?’( 신현철 한국소방안전협회 회장 분석)라는 보고서에서 특히 재난극복은 컨트롤타워를 중심으로 옥상옥의 多계층지휘구조를 단순화시키는 한편 중앙대책본부는 ‘비상지원기능’에 초점을 맞춰 국가적 관점에서 전략적 판단을 내려야 하며, 통합현장지휘소를 운영하는 조직에 ‘현장지휘’에 관한 전권을 부여해야 한다고 강조했다.
  이 보고서는 우리나라의 재난관리시스템의 가장 고질적인 문제는 유관기관간의 임무조정(통합지휘)과 의사소통(통신)의 결여로 이번 사고에서도 10개가 넘는 지휘소가 난립한 체 각각 독자적으로 운영돼 혼란을 자초했다고 밝혔다. 이 보고서는 재난대응계획(매뉴얼)의 경우 일단 만들어지고 나면 지속적, 반복적으로 훈련 및 검토가 이뤄져야 하지만 우리나라의 재난관리 매뉴얼은 완성된 후 책상 속에서 잠자기 일쑤라고 지적, 대응훈련과 연습이 반복적으로 실시돼야 한다고 강조했다.
 다음은 이 보고서의 주요 내용을 간추린 것이다. <국가미래연구원>

1. ‘세월호’ 선박침몰사고는 우리나라가 과거 재난의 역사로부터 아무런 교훈도 얻지 못하고 유사한 문제들이 반복되고 있음을 보여줬다. 현장에서 다수 지휘체계의 혼선으로 우왕좌왕 하였고, 안행부의 대책본부인 컨트롤 타워는 문제해결 중심이 아니라 보고중심으로 운영되었으며, 향후 상황에 대한 분석과 예측기능은 마비된 체 유가족들이 제시한 문제해결보다 오히려 더 아마추어적인 대응책들을 쏟아내는 데 그쳤다.

2. 반복적으로 일어나는 우리나라 재난관리의 문제점들을 좀 더 구체적으로 요약해 보면 다음과 같다.
  ① 가장 고질적인 문제는 유관기관간의 임무조정(통합지휘)과 의사소통(통신)의 문제이다. 이번 사고에서는 해경 “구조본부”에서 통합 현장지휘권을 행사하고 중앙재난안전대책본부(안행부)는 국가차원의 지원기능을 수행해야하는 것이 원칙이나, 중앙수습본부(해수부), 군 지휘소(해군), 긴급구조통제단(소방) 등 10개가 넘는 지휘소가 난립한 체 각각 독자적으로 운영 되었다.
  ② 두 번째, 향후 재난상황 예측에 근거한 선제적 작전계획을 수립하고 차근차근 이행하는 역량이 매우 미흡하다는 점이다. 30분 후, 1시간 후 또는 수 시간 후에 대한 상황예측은 필요자원을 확보하거나 전략을 수립하는데 있어 결정적으로 중요한 일이다.
  ③ 세 번째는, 민간 부문과 자원봉사단체의 자원이 충분히 통합적으로 활용되지 못했다는 점이다.
  ④ 네 번째, 재난대응계획(매뉴얼)의 경우 일단 만들어지고 나면 지속적, 반복적으로 훈련·검토되어야 하지만 대부분의 매뉴얼은 완성된 후 책상 속에서 잠자기 일쑤라는 점이다.
  ⑤ 다섯 번째, 각 지방자치단체나 각급기관의 최고 관리자는 “대응계획” 수립 시 적극적인 관심과 리더십을 발휘해야 하지만 일상적인 업무 속에서 재난업무는 실무자 선에서 형식적인 일로 치부된다.
  ⑥ 여섯 번째, 대부분의 국가와 지역사회에서 재난이 발생할 때까지 재난관리는 국민들 사이에서 무관심한 대상으로 거의 우선순위 대상이 되지 못한다는 점이다.

3. 어떻게 개선해 나갈 것인가?
  ① 선진국에서 운영하는 재난관리시스템 관리절차는 ⅰ)재난 위험성 분석 ⅱ)대응능력평가 ⅲ)장기발전계획 수립 추진 ⅳ)대응개발계획 및 대응능력 유지 ⅴ)대응단계운영 ⅵ)대응활동분석 및 대응계획서 수정 보완 등의 단계를 거쳐 상시적 보완관리에 만전을 기하고 있다. 그러나 우리는 이러한 절차가 제대로 작동되지 않고 있을 뿐만 아니라 한번 만들어지면 책상 설합 속에서 잠자기 일쑤다.
  ② ⅰ~ⅲ단계는 철저한 준비단계이다. 그러나 가장 중요한 것은 ⅳ~ⅴ단계로 실제대응계획(매뉴얼) 개발과 실행능력 유지관리이다. 이 부문에서 문제가 많고 최우선적으로 고쳐져야 한다.
      - 우리나라 대응계획이 잘 작동되지 않고 종이 조각에 불과한 첫 번째 이유는, 대응계획을 개발할 때 대응활동에 참여하는 모든 집단의 충분한 의견수렴 없이 대응계획이 개발되고 있으며, 정기적인 검토/평가를 통한 수정보완 과정 없이 탁상에서 형식적으로 계획서를 관리하고 있기 때문이다. 두 번째는, 재난유형별 관리방식을 채택하고 있어 매뉴얼이 재난유형별로 너무 많이 양산되고 있는데 이는 통합관리시스템(IEMS)을 적용하여 하나의 대응계획으로 다양한 유형의 재난을 관리할 수 있도록 해 주는 전략이 필요하다.
    - 특히 효과적인 지휘체계(ICS, Incident Command System)에 기초한 대응계획이 되어야 한다. ICS는 지휘계통과 직책에 대한 임무가 명확하게 분담되어야 하며, 사고가 확대되어 감에 따라 점진적으로 동원된 자원을 조직화할 수 있는 체계를 가지고 있어야한다.
    - 이번 사고에서 중앙재난안전대책본부(이하 중대본이라 함)가 우왕좌왕하며 제 역할을 찾지 못한 이유는 중대본의 운영조직이 목표에 의한 관리(MBO) 원칙에 위배되는 구조로 설계되어 있고, 현장상황을 전국가적 관점에서 분석 보고하는 현장정보조직이 없었기 때문이다.
        따라서 중대본이 컨트롤 타워 역할을 효과적으로 하려면 MBO 원칙과 옥상옥의 多계층지휘구조를 단순화 시키고, 초기에 출동하여 현장 정보조직 역할을 하는 비상대응팀(ERT, Emergency Response Team)과 이 팀을 지휘하는 중앙조정관(미국 FCO, Federal Coordinate Officer) 제도를 도입 운영해야 한다.
③ ⅴ~ⅵ단계의 대응과 상시적 보완관리도 매우 중요한 과제이다. 대응단계에서 중요한 것은  명령통일의 원칙을 중시해 각자 고유 업무에 충실 하는 것이다. 대책본부는 ‘비상지원기능’에 초점을 맞추고 국가적 관점에서 전략적 판단을 내려야 하며, 통합현장지휘소를 운영하는 조직에 ‘현장지휘’에 관한 전권을 부여해야 한다.

④ 재난지휘체계의 전체적 상호관계를 명확히 하고 재난대응계획에 따라 대응훈련과 연습을 반복적으로 실행 한다면 통합지휘역량은 충분히 향상될 수 있다.

재난극복시스템 대대적 손질이 절실하다
지휘구조 단순화, 중앙 및 지방대책본부는 ‘비상지원기능’ 국한
현장지휘에 관한 전권은 해경, 소방 등에 부여
재난대응 국민 무관심 극복, 대응훈련과 연습을 반복 실행해야


국가미래연구원은 세월호 사고와 같은 국가재난을 사전에 예방하고 효과적으로 극복하기 위해서는 우선 재난관리시스템에 참여하는 모든 집단의 의견을 수렴해 실효적이고 효과적인 계획을 세우는 것이 무엇보다 중요하다고 밝혔다.
 국가미래연구원은 5일 ‘한국의 재난관리시스템, 어떻게 개선할 것인가?’( 신현철 한국소방안전협회 회장 분석)라는 보고서에서 특히 재난극복은 컨트롤타워를 중심으로 옥상옥의 多계층지휘구조를 단순화시키는 한편 중앙대책본부는 ‘비상지원기능’에 초점을 맞춰 국가적 관점에서 전략적 판단을 내려야 하며, 통합현장지휘소를 운영하는 조직에 ‘현장지휘’에 관한 전권을 부여해야 한다고 강조했다.
  이 보고서는 우리나라의 재난관리시스템의 가장 고질적인 문제는 유관기관간의 임무조정(통합지휘)과 의사소통(통신)의 결여로 이번 사고에서도 10개가 넘는 지휘소가 난립한 체 각각 독자적으로 운영돼 혼란을 자초했다고 밝혔다. 이 보고서는 재난대응계획(매뉴얼)의 경우 일단 만들어지고 나면 지속적, 반복적으로 훈련 및 검토가 이뤄져야 하지만 우리나라의 재난관리 매뉴얼은 완성된 후 책상 속에서 잠자기 일쑤라고 지적, 대응훈련과 연습이 반복적으로 실시돼야 한다고 강조했다.
 다음은 이 보고서의 주요 내용을 간추린 것이다. <국가미래연구원>

1. ‘세월호’ 선박침몰사고는 우리나라가 과거 재난의 역사로부터 아무런 교훈도 얻지 못하고 유사한 문제들이 반복되고 있음을 보여줬다. 현장에서 다수 지휘체계의 혼선으로 우왕좌왕 하였고, 안행부의 대책본부인 컨트롤 타워는 문제해결 중심이 아니라 보고중심으로 운영되었으며, 향후 상황에 대한 분석과 예측기능은 마비된 체 유가족들이 제시한 문제해결보다 오히려 더 아마추어적인 대응책들을 쏟아내는 데 그쳤다.

2. 반복적으로 일어나는 우리나라 재난관리의 문제점들을 좀 더 구체적으로 요약해 보면 다음과 같다.
  ① 가장 고질적인 문제는 유관기관간의 임무조정(통합지휘)과 의사소통(통신)의 문제이다. 이번 사고에서는 해경 “구조본부”에서 통합 현장지휘권을 행사하고 중앙재난안전대책본부(안행부)는 국가차원의 지원기능을 수행해야하는 것이 원칙이나, 중앙수습본부(해수부), 군 지휘소(해군), 긴급구조통제단(소방) 등 10개가 넘는 지휘소가 난립한 체 각각 독자적으로 운영 되었다.
  ② 두 번째, 향후 재난상황 예측에 근거한 선제적 작전계획을 수립하고 차근차근 이행하는 역량이 매우 미흡하다는 점이다. 30분 후, 1시간 후 또는 수 시간 후에 대한 상황예측은 필요자원을 확보하거나 전략을 수립하는데 있어 결정적으로 중요한 일이다.
  ③ 세 번째는, 민간 부문과 자원봉사단체의 자원이 충분히 통합적으로 활용되지 못했다는 점이다.
  ④ 네 번째, 재난대응계획(매뉴얼)의 경우 일단 만들어지고 나면 지속적, 반복적으로 훈련·검토되어야 하지만 대부분의 매뉴얼은 완성된 후 책상 속에서 잠자기 일쑤라는 점이다.
  ⑤ 다섯 번째, 각 지방자치단체나 각급기관의 최고 관리자는 “대응계획” 수립 시 적극적인 관심과 리더십을 발휘해야 하지만 일상적인 업무 속에서 재난업무는 실무자 선에서 형식적인 일로 치부된다.
  ⑥ 여섯 번째, 대부분의 국가와 지역사회에서 재난이 발생할 때까지 재난관리는 국민들 사이에서 무관심한 대상으로 거의 우선순위 대상이 되지 못한다는 점이다.

3. 어떻게 개선해 나갈 것인가?
  ① 선진국에서 운영하는 재난관리시스템 관리절차는 ⅰ)재난 위험성 분석 ⅱ)대응능력평가 ⅲ)장기발전계획 수립 추진 ⅳ)대응개발계획 및 대응능력 유지 ⅴ)대응단계운영 ⅵ)대응활동분석 및 대응계획서 수정 보완 등의 단계를 거쳐 상시적 보완관리에 만전을 기하고 있다. 그러나 우리는 이러한 절차가 제대로 작동되지 않고 있을 뿐만 아니라 한번 만들어지면 책상 설합 속에서 잠자기 일쑤다.
  ② ⅰ~ⅲ단계는 철저한 준비단계이다. 그러나 가장 중요한 것은 ⅳ~ⅴ단계로 실제대응계획(매뉴얼) 개발과 실행능력 유지관리이다. 이 부문에서 문제가 많고 최우선적으로 고쳐져야 한다.
      - 우리나라 대응계획이 잘 작동되지 않고 종이 조각에 불과한 첫 번째 이유는, 대응계획을 개발할 때 대응활동에 참여하는 모든 집단의 충분한 의견수렴 없이 대응계획이 개발되고 있으며, 정기적인 검토/평가를 통한 수정보완 과정 없이 탁상에서 형식적으로 계획서를 관리하고 있기 때문이다. 두 번째는, 재난유형별 관리방식을 채택하고 있어 매뉴얼이 재난유형별로 너무 많이 양산되고 있는데 이는 통합관리시스템(IEMS)을 적용하여 하나의 대응계획으로 다양한 유형의 재난을 관리할 수 있도록 해 주는 전략이 필요하다.
    - 특히 효과적인 지휘체계(ICS, Incident Command System)에 기초한 대응계획이 되어야 한다. ICS는 지휘계통과 직책에 대한 임무가 명확하게 분담되어야 하며, 사고가 확대되어 감에 따라 점진적으로 동원된 자원을 조직화할 수 있는 체계를 가지고 있어야한다.
    - 이번 사고에서 중앙재난안전대책본부(이하 중대본이라 함)가 우왕좌왕하며 제 역할을 찾지 못한 이유는 중대본의 운영조직이 목표에 의한 관리(MBO) 원칙에 위배되는 구조로 설계되어 있고, 현장상황을 전국가적 관점에서 분석 보고하는 현장정보조직이 없었기 때문이다.
        따라서 중대본이 컨트롤 타워 역할을 효과적으로 하려면 MBO 원칙과 옥상옥의 多계층지휘구조를 단순화 시키고, 초기에 출동하여 현장 정보조직 역할을 하는 비상대응팀(ERT, Emergency Response Team)과 이 팀을 지휘하는 중앙조정관(미국 FCO, Federal Coordinate Officer) 제도를 도입 운영해야 한다.
③ ⅴ~ⅵ단계의 대응과 상시적 보완관리도 매우 중요한 과제이다. 대응단계에서 중요한 것은  명령통일의 원칙을 중시해 각자 고유 업무에 충실 하는 것이다. 대책본부는 ‘비상지원기능’에 초점을 맞추고 국가적 관점에서 전략적 판단을 내려야 하며, 통합현장지휘소를 운영하는 조직에 ‘현장지휘’에 관한 전권을 부여해야 한다.

④ 재난지휘체계의 전체적 상호관계를 명확히 하고 재난대응계획에 따라 대응훈련과 연습을 반복적으로 실행 한다면 통합지휘역량은 충분히 향상될 수 있다.

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