하향식(top-down) 규제개선 체계 구축과 사후적 산업경쟁력 영향 평가 > 보고서

규제개혁을 통한 산업경쟁력 강화를 위해서는 법령 단위에서의 ‘하향식(Top-down) 규제개선 시스템’과 이를 위한 규제의 ‘사후적 산업경쟁력영향평가’도입의 획기적 전환이 필요하다는 보고서가 발표되었다. 

  산업연구원(KIET, 원장 주현)이 발표한‘하향식(Top-down) 규제개선 체계구축과 사후적 산업경쟁력 영향평가’ 보고서에 따르면, 정부의 규제개선 노력에도 불구하고 규제의 양적 증가와 경제적 영향 확대가 지속되고 있다. 최근 첨단산업 규제 현황분석을 바탕으로 작성된 보고서는 첨단산업에서 산업경쟁력 저해 우려가 있는 규제들이 특정 법령에 집중되어 관찰되고, 산업 가치사슬 및 기업 활동영역 전반에 걸쳐 영향을 미치고 있다고 지적하였다. 이에 기업의 건별 애로사항에 기반한 산발적 규제개선은 낮은 개선 효율성과 법령 누더기화 우려가 있으므로, Top-down 규제개선 방식을 통한 최상위 법령 기준 평가와 개선 추진의 필요성을 제시하였다. 

  또한, 보고서는 현행 사전 규제심사과정에서 의원발의 법령이 제외되는 문제에 대응하고 사후적인 실증 데이터 기반의 규제영향평가 필요성을 언급하였다. 산업연구원은 이를 위하여 규제 도입 이후 사후으로경제적·산업적 영향평가가 이루어져야 하며, 객관적인 실증 평가를 토대로 한 규제개선(폐지/완화) 추진을 강조하였다. 단, 주로 기업에 규제로 작용하는 비경제적 정책(환경, 노동, 안전 등)에서 본래 고유 정책 목적의 훼손 우려로 개선이 어려운 법령 내 규정이 다수 존재한다. 이 경우 기업에 대한 산업정책적 지원을 통한 규제 순응을 지원하여 기업의 규제 부담을 완화하는 실효성 강화에 초점을 두어야 한다고 밝혔다.

□ 정부의 규제개선 노력에도 불구하고 규제의 양적 증가와 더불어 경제적 영향 범위와 크기가 확대, 기업·산업경쟁력 하락 우려

  산업경쟁력 강화를 위한 규제개선 노력에도 불구하고 규제의 양적 증가와 더불어 경제적 영향 범위와 크기가 확대, 기업 부담을 가중시키고 있다. 특히 최근 국내 산업의 규제 증가는 경제적 규제 외에도 사회적 목적 범위 증가에 따른 환경, 노동, 안전 등과 관련된 비경제적 정책 강화에 기인한다. 대표적으로 규제개혁위원회의 규제사무목록 기준에 따르면, 환경정책 소관규제는‘17년 대비 ‘21년 13.3% (3,073개→3,482개) 증가하였다. 국내 환경규제의 강도 또한 2020년 OECD 평균을 상회하는 것으로 평가된다. 

  이와 같은 규제 강화로 기업 수익성 하락, 투자 감소 등 산업/경제에 대한 부정적 영향 우려가 커지고 있다. 산업연구원의 실증분석 결과에 따르면 2015년 이후 화학물질 관련 규제 강화는 단기적으로 기업 성과 하락과 더불어 생산성, 투자 등 중장기적 성과에도 부정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 또한, 최근 용인 반도체 산단 조성 과정에서 발생한 환경영향평가와 착공 지연 사례는 적시 생산능력 확보가 필요한 첨단산업에서 비경제적 정책에 따른 규제로 산업경쟁력 약화와 투자 위축 가능성을 보여준다. 

□ 현행 사전적 규제심사를 통하여 최적 규제를 마련하는 것은 현실적으로 불가능하여, 사후적 규제의 산업경쟁력영향평가 및 정책 보완 과정 필요

  국내 규제 도입 시 규제영향분석, 중요규제심사 등 사전적 평가 제도를 통해 경제적 영향을 고려하는 과정이 마련되어 있다. 하지만, 대상/범위/자료 등의 제한으로 경제적 영향을 반영하는 데 한계가 있다. 실제로 최근의 규제 이슈 증가에도 불구하고, 사전적 규제심사 과정에서 ‘중요규제’ 심사는 감소(‘10년 325개 -> ’22년 71개)하였다. 이는 규제심사 제도에도 불구하고 그 실효성에 의문이 있음을 시사한다. 

  사전심사의 한계는 규제의 본질적인 특성에서도 기인한다. 규제 도입 전에는 경제적 영향 측정을 위한 정보가 부족하고, 예상치 못한 경제/사회 변동성, 이해관계자 다양성 등으로 사전적인 객관적 평가에 한계가 있다. 

 또한, 유의미한 사전평가가 가능한 경우라도 행정규제기본법에 따른 사전적 규제심사 과정은 정부입법에 대한 심의로 한정되고 의원입법은 심사에서 제외되는 한계가 있다. 17~’21년 신설/강화규제 중 89%가 의원입법으로 나타났다. 실제로 경제·산업 파급력이 큰 화평법/화관법, 중대재해처벌법 등이 의원입법을 통해 사전적 규제심사 과정을 거치지 않아, 이에 대한 입법영향분석 도입 필요성 등 비판이 지속되고 있다. 

  따라서 산업·경제적 측면의 효과적인 규제개선을 위해서는, 규제 도입 이후의 사후적 시점에서 입법 주체와 관계없이 경제적 중대성에 따라 평가 대상을 선정하고 축적된 실증 데이터를 기반으로 한 평가가 필요하다.

□ 산업의 규제개선 과제가 특정 법령에 집중적으로 나타나며, 동 규제가 가치사슬 단계 및 기업활동영역 전반에 관찰, 법령 수준의 하향식 개선 방식 필요

  대표적 첨단산업인 반도체와 이차전지에서 특정 법령과 연관된 비경제적 규제의 비중이 높은 것으로 나타났다.1)  예를 들어, 최근 반도체 산업에서 기업의 애로사항 중 『화학물질관리법』연관 규제가 15.4%로 가장 높은 빈도를 보였다. 또한, 기업의 애로사항과 관련한 규제의 50% 이상이 소수의(8개) 법령에 집중되었다. 이는 첨단산업에서 규제가 특정 법령에 집중되는 경향성을 보여준다.

또한. 다수 규제가 집중된 법령은 산업 내 가치사슬 및 기업활동 전반에 걸쳐 광범위하게 영향을 미치는 것으로 나타났다. 예를 들어 가장 빈도가 높은 화학물질관리법 내 규제는 조달, 생산, 후처리, 수요 등 전반적 가치사슬 단계와 투자, 인력, 기술 시장판로 등 전반적인 기업활동에 걸쳐 애로사항으로 관측되었다. 특히 제조 단계와 투자 영역에서 규제 집중도가 높게 나타나, 제조 활성화 및 투자 규제 완화를 통한 반도체 산업경쟁력 강화를 위해 법령 보완이 긴요함을 시사한다.

 이처럼 특정 법령에 규제개선 과제가 집중된 경우, 개별 기업의 사례 및 애로사항에 기반한 산발적 규제개선 방식은 대상 법령의 누더기화 위험과 규제개선 비효율성을 높인다. 따라서 최상위 법령을 기준의 Top-down 방식 검토와 개선이 필요하다.

□ 규제개선 패러다임의 전환 긴요, 법령 단위의 실증적 산업경쟁력영향평가를 실시하고 이를 기반으로 사후적 Top-down 규제개선 및 산업지원 체계 제시

  효과적 규제개선을 위해서는 사후적 실증분석을 기반으로 비경제적 정책에 기인하는 과도한 경제·산업적 규제를 평가·조정해야 한다. 이를 기반으로 산업활동에 대한 부정적 영향을 최소화하고, 동시에 관련 비경제적 제도 본연의 정책 목표를 훼손하지 않는 방향으로 규제개선 체계 전환이 긴요하다. 특히, 고유 정책 목적이 있는 비경제적 정책 내 규제는 완전히 폐지하거나 유예, 완화하기 어려울 수 있다. 그러므로 사후적 시점의 실증 평가를 통해 기업ㆍ산업의 경제적 영향에 대한 객관적 근거 마련이 필수적이다. 또한, 이를 바탕으로 필요한 경우 기업의 규제준수 비용을 낮추는 사후지원제도를 통해 경제적 파급효과 보완할 것을 제언한다.

 사후적 산업경쟁력 영향평가를 위해서는 경제적 이슈가 큰 규제를 하향식 규제개선 체계를 통해 선별, 최상위 법령 수준에서의 평가와 세부 개선이 필요한 각 규정에 대해 포괄적인 개선 추진해야 한다. 구체적인 규제 일관성 확보 및 개선 효율성 증대, 경제적 비용 완화를 동시에 달성하는 정책적 보완 마련 방안을 다음과 같이 제언한다. 

산업연구원 송단비 부연구위원은 “정부의 지속적인 규제개선의 노력에도 불구하고, 기업의 애로사항이 지속된다. 규제도입 사후적 시점에서 경제적 영향을 실증적으로 평가하고, 이를 바탕으로 한 최상위 법령에서의 포괄적인 규제개선이 필요하다. 또한, 불가피한 경우 객관적 평가를 바탕으로 한 기업의 규제 순응에 대한 정책적 지원을 보완적으로 추진하여 산업계의 부정적 영향을 최소화하는 것이 새로운 규제개선 체계의 핵심이다”라고 강조하였다.

---------------------------------------------------------------------------------------------

1) 본고의 분석 대상 규제는 일반 규제사무가 아니라 규제로 인한 의무 부과 또는 권리 제한이 기업 입장에서 유의미한 부담이 되는 경우로 판단되는 규제개선과제(건의규제)를 대상으로 함.

*저자

▲ 송단비 산업혁신정책실 부연구위원

▲​ 조재한 산업혁신정책실 선임연구위원

<ifsPOST> 

규제개혁을 통한 산업경쟁력 강화를 위해서는 법령 단위에서의 ‘하향식(Top-down) 규제개선 시스템’과 이를 위한 규제의 ‘사후적 산업경쟁력영향평가’도입의 획기적 전환이 필요하다는 보고서가 발표되었다. 

  산업연구원(KIET, 원장 주현)이 발표한‘하향식(Top-down) 규제개선 체계구축과 사후적 산업경쟁력 영향평가’ 보고서에 따르면, 정부의 규제개선 노력에도 불구하고 규제의 양적 증가와 경제적 영향 확대가 지속되고 있다. 최근 첨단산업 규제 현황분석을 바탕으로 작성된 보고서는 첨단산업에서 산업경쟁력 저해 우려가 있는 규제들이 특정 법령에 집중되어 관찰되고, 산업 가치사슬 및 기업 활동영역 전반에 걸쳐 영향을 미치고 있다고 지적하였다. 이에 기업의 건별 애로사항에 기반한 산발적 규제개선은 낮은 개선 효율성과 법령 누더기화 우려가 있으므로, Top-down 규제개선 방식을 통한 최상위 법령 기준 평가와 개선 추진의 필요성을 제시하였다. 

  또한, 보고서는 현행 사전 규제심사과정에서 의원발의 법령이 제외되는 문제에 대응하고 사후적인 실증 데이터 기반의 규제영향평가 필요성을 언급하였다. 산업연구원은 이를 위하여 규제 도입 이후 사후으로경제적·산업적 영향평가가 이루어져야 하며, 객관적인 실증 평가를 토대로 한 규제개선(폐지/완화) 추진을 강조하였다. 단, 주로 기업에 규제로 작용하는 비경제적 정책(환경, 노동, 안전 등)에서 본래 고유 정책 목적의 훼손 우려로 개선이 어려운 법령 내 규정이 다수 존재한다. 이 경우 기업에 대한 산업정책적 지원을 통한 규제 순응을 지원하여 기업의 규제 부담을 완화하는 실효성 강화에 초점을 두어야 한다고 밝혔다.

□ 정부의 규제개선 노력에도 불구하고 규제의 양적 증가와 더불어 경제적 영향 범위와 크기가 확대, 기업·산업경쟁력 하락 우려

  산업경쟁력 강화를 위한 규제개선 노력에도 불구하고 규제의 양적 증가와 더불어 경제적 영향 범위와 크기가 확대, 기업 부담을 가중시키고 있다. 특히 최근 국내 산업의 규제 증가는 경제적 규제 외에도 사회적 목적 범위 증가에 따른 환경, 노동, 안전 등과 관련된 비경제적 정책 강화에 기인한다. 대표적으로 규제개혁위원회의 규제사무목록 기준에 따르면, 환경정책 소관규제는‘17년 대비 ‘21년 13.3% (3,073개→3,482개) 증가하였다. 국내 환경규제의 강도 또한 2020년 OECD 평균을 상회하는 것으로 평가된다. 

  이와 같은 규제 강화로 기업 수익성 하락, 투자 감소 등 산업/경제에 대한 부정적 영향 우려가 커지고 있다. 산업연구원의 실증분석 결과에 따르면 2015년 이후 화학물질 관련 규제 강화는 단기적으로 기업 성과 하락과 더불어 생산성, 투자 등 중장기적 성과에도 부정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 또한, 최근 용인 반도체 산단 조성 과정에서 발생한 환경영향평가와 착공 지연 사례는 적시 생산능력 확보가 필요한 첨단산업에서 비경제적 정책에 따른 규제로 산업경쟁력 약화와 투자 위축 가능성을 보여준다. 

□ 현행 사전적 규제심사를 통하여 최적 규제를 마련하는 것은 현실적으로 불가능하여, 사후적 규제의 산업경쟁력영향평가 및 정책 보완 과정 필요

  국내 규제 도입 시 규제영향분석, 중요규제심사 등 사전적 평가 제도를 통해 경제적 영향을 고려하는 과정이 마련되어 있다. 하지만, 대상/범위/자료 등의 제한으로 경제적 영향을 반영하는 데 한계가 있다. 실제로 최근의 규제 이슈 증가에도 불구하고, 사전적 규제심사 과정에서 ‘중요규제’ 심사는 감소(‘10년 325개 -> ’22년 71개)하였다. 이는 규제심사 제도에도 불구하고 그 실효성에 의문이 있음을 시사한다. 

  사전심사의 한계는 규제의 본질적인 특성에서도 기인한다. 규제 도입 전에는 경제적 영향 측정을 위한 정보가 부족하고, 예상치 못한 경제/사회 변동성, 이해관계자 다양성 등으로 사전적인 객관적 평가에 한계가 있다. 

 또한, 유의미한 사전평가가 가능한 경우라도 행정규제기본법에 따른 사전적 규제심사 과정은 정부입법에 대한 심의로 한정되고 의원입법은 심사에서 제외되는 한계가 있다. 17~’21년 신설/강화규제 중 89%가 의원입법으로 나타났다. 실제로 경제·산업 파급력이 큰 화평법/화관법, 중대재해처벌법 등이 의원입법을 통해 사전적 규제심사 과정을 거치지 않아, 이에 대한 입법영향분석 도입 필요성 등 비판이 지속되고 있다. 

  따라서 산업·경제적 측면의 효과적인 규제개선을 위해서는, 규제 도입 이후의 사후적 시점에서 입법 주체와 관계없이 경제적 중대성에 따라 평가 대상을 선정하고 축적된 실증 데이터를 기반으로 한 평가가 필요하다.

□ 산업의 규제개선 과제가 특정 법령에 집중적으로 나타나며, 동 규제가 가치사슬 단계 및 기업활동영역 전반에 관찰, 법령 수준의 하향식 개선 방식 필요

  대표적 첨단산업인 반도체와 이차전지에서 특정 법령과 연관된 비경제적 규제의 비중이 높은 것으로 나타났다.1)  예를 들어, 최근 반도체 산업에서 기업의 애로사항 중 『화학물질관리법』연관 규제가 15.4%로 가장 높은 빈도를 보였다. 또한, 기업의 애로사항과 관련한 규제의 50% 이상이 소수의(8개) 법령에 집중되었다. 이는 첨단산업에서 규제가 특정 법령에 집중되는 경향성을 보여준다.

또한. 다수 규제가 집중된 법령은 산업 내 가치사슬 및 기업활동 전반에 걸쳐 광범위하게 영향을 미치는 것으로 나타났다. 예를 들어 가장 빈도가 높은 화학물질관리법 내 규제는 조달, 생산, 후처리, 수요 등 전반적 가치사슬 단계와 투자, 인력, 기술 시장판로 등 전반적인 기업활동에 걸쳐 애로사항으로 관측되었다. 특히 제조 단계와 투자 영역에서 규제 집중도가 높게 나타나, 제조 활성화 및 투자 규제 완화를 통한 반도체 산업경쟁력 강화를 위해 법령 보완이 긴요함을 시사한다.

 이처럼 특정 법령에 규제개선 과제가 집중된 경우, 개별 기업의 사례 및 애로사항에 기반한 산발적 규제개선 방식은 대상 법령의 누더기화 위험과 규제개선 비효율성을 높인다. 따라서 최상위 법령을 기준의 Top-down 방식 검토와 개선이 필요하다.

□ 규제개선 패러다임의 전환 긴요, 법령 단위의 실증적 산업경쟁력영향평가를 실시하고 이를 기반으로 사후적 Top-down 규제개선 및 산업지원 체계 제시

  효과적 규제개선을 위해서는 사후적 실증분석을 기반으로 비경제적 정책에 기인하는 과도한 경제·산업적 규제를 평가·조정해야 한다. 이를 기반으로 산업활동에 대한 부정적 영향을 최소화하고, 동시에 관련 비경제적 제도 본연의 정책 목표를 훼손하지 않는 방향으로 규제개선 체계 전환이 긴요하다. 특히, 고유 정책 목적이 있는 비경제적 정책 내 규제는 완전히 폐지하거나 유예, 완화하기 어려울 수 있다. 그러므로 사후적 시점의 실증 평가를 통해 기업ㆍ산업의 경제적 영향에 대한 객관적 근거 마련이 필수적이다. 또한, 이를 바탕으로 필요한 경우 기업의 규제준수 비용을 낮추는 사후지원제도를 통해 경제적 파급효과 보완할 것을 제언한다.

 사후적 산업경쟁력 영향평가를 위해서는 경제적 이슈가 큰 규제를 하향식 규제개선 체계를 통해 선별, 최상위 법령 수준에서의 평가와 세부 개선이 필요한 각 규정에 대해 포괄적인 개선 추진해야 한다. 구체적인 규제 일관성 확보 및 개선 효율성 증대, 경제적 비용 완화를 동시에 달성하는 정책적 보완 마련 방안을 다음과 같이 제언한다. 

산업연구원 송단비 부연구위원은 “정부의 지속적인 규제개선의 노력에도 불구하고, 기업의 애로사항이 지속된다. 규제도입 사후적 시점에서 경제적 영향을 실증적으로 평가하고, 이를 바탕으로 한 최상위 법령에서의 포괄적인 규제개선이 필요하다. 또한, 불가피한 경우 객관적 평가를 바탕으로 한 기업의 규제 순응에 대한 정책적 지원을 보완적으로 추진하여 산업계의 부정적 영향을 최소화하는 것이 새로운 규제개선 체계의 핵심이다”라고 강조하였다.

---------------------------------------------------------------------------------------------

1) 본고의 분석 대상 규제는 일반 규제사무가 아니라 규제로 인한 의무 부과 또는 권리 제한이 기업 입장에서 유의미한 부담이 되는 경우로 판단되는 규제개선과제(건의규제)를 대상으로 함.

*저자

▲ 송단비 산업혁신정책실 부연구위원

▲​ 조재한 산업혁신정책실 선임연구위원

<ifsPOST>