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2024년 예산안과 2023~2027년 국가재정운용계획 평가 본문듣기

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  • 기사입력 2023년11월04일 17시03분
  • 최종수정 2023년11월04일 17시03분

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 국회는 국정감사 일정을 끝내고 새해 예산안 심사에 본격 착수했다. 지난 31일의 윤석열 대통령 시정연설을 시작으로 국회는 올해 결산안과 내년 예산안에 대한 심의에 착수, 예결위 심의와 본회의 의결을 12월 2일까지 마쳐야 한다. 정부가 제출한 예산안 국회 심의과정에서 보완해야 할 점은 없는 지 재정전문가들의 분석을 통해 알아본다.

 건전재정포럼(대표 박형수 서울연구원 원장) 지난 10월 30일  37차 정책토론회를 열고  “2024년 예산안의 주요 쟁점과 건전재정”을 주제로 ▲오종현 한국조세재정연구원 조세정책연구실장 ▲ 김우철 서울시립대 세무학과 교수의 발제에 이어 ▲진영곤 건전재정포럼 운영위원장의 사회로 ▲ 임동원 한국경제연구원 연구위원 ▲ 이왕재 나라살림연구소 부소장 ▲ 석병훈 이화여대 경제학과 부교수의 토론이 있었다. 다음은 이날 토론회의 발제 내용을 간추린 것이다.<편집자>​​

 

◈ 주제발표 1

​  ​ ▲오종현 한국조세재정연구원 조세정책연구실장​


"2024년 예산안과 2023~2027년 국가재정운용계획 평가"


1. 정부는 이번 예산안과 국가재정운용계획에서 건전재정을 전면에 내세우고 있음 

 - 작년2023년 예산 편성 시 정부는 재정기조를 확장재정에서 건전재정으로 전환한다고 선언 
 - 이번2024년 예산안 또한 강도 높은 재정개혁으로 재정의 체질 개선에 중점을 두었다는 점을 강조 
 - 올해예산대비2.8%라는 낮은 총지출 증가율과 약 23조원의 지출 구조조정이 이러한 재정기조를 대변 
 - 12대 분야별로 보면 내년 R&D 예산을 올해보다 16.6% 줄인다는 점도 이번 예산안의 주요 특징 중의 하나 

2. 의무지출을 통제하기 위한 재정준칙 

 - 현재 정부가 법제화를 추진하고 있는 재정준칙이 의무지출을 통제할 수 있도록 보완할 필요 
- 우리 재정의 지속가능성 문제는 의무지출에서 발생하기 때문에 현재 정부가 추진하는 관리재정수지만 통제하는 수지준칙만으로는 우리나라 재정의 지속가능성 문제를 해결하는 데 역부족. 예를 들어, 국세수입 대비 의무지출 비중과 같은 지표를 통해 특정 의무지출 증가 시 다른 의무지출을 구조조정하거나 세입을 확충하도록 유도할 필요 
 - 다만, 국세수입의 경우 경제여건에 따라 변동이 크기 때문에 이러한 지표를 매년 충족시켜야하는 것이 아닌 특정 수준을 목표치(anchor)를 정하고 중기 시계에서 평균적으로 해당 목표치를 충족시킬 수 있도록 유연성도 확보할 필요 

의무지출을 통제하기 위한 재정준칙 
물론 지표만 설정한다고 재정의 지속가능성이 확보되는 것은 아님 
관리및운영주체, 재정위험 진단 체계, 예방 및 교정 수단 등 이러한 지표를 충족시킬 수 있는 다양한 제도적 요소가 뒷받침될 필요 

3. 의무지출 구조조정 방향 

① 의무지출의 구조조정의 방향은 다음 그림에 어느 정도 드러난다고 판단 
 - 다음 그림은 우리나라포함 29개국 선진국의 1995~2021년 인구구조(노년부양비, 유소년부양비)에 따른 일반정부 총지출 대비 사회보호지출과 교육지출 비중에 대한 산포도 
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 - 비록 인과관계는 아니지만 저출생･고령화는 사회보호지출을 증가시키고 교육지출을 감소시키는 방향으로 작용할 가능성이 있다는 점이 그림에 나타남 
 - 특히 과거 선진국이 현재 우리나라의 노년부양비 및 유소년부양비와 유사했던 시기와 비교하면 우리나라의 사회보호지출 비중은 매우 낮고 교육지출 비중은 매우 높은 수준 
 - 선진국의 기능별 혹은 분야별 재원 배분모습이 우리나라 미래의 모습이라고 말할 수 없지만 두 분야의 미래재정수요의 방향성에 대해서는 어느 정도 시사하는 바가 있다고 생각

② 의무지출 구조조정 방향은 복지지출의 효율화와 교육지출 감축 
 - 우리나라 중앙정부의 의무지출은 대체로 복지분야 의무지출과 지방이전재원으로 구분
 - 지방이전재원은 대부분 지방교부세와 지방교육재정교부금으로 구성 
 - 고령화로 인해 복지분야 의무 지출의 증가는 피할 수 없을 것으로 보이나 보편적복지를 지양하고 복지분야 내에서의 지출효율화를 지속적으로 추진할 필요
 - 공적연금개혁도 재정건전화를 위해서는 필수 
 - 반면 학령 인구감소로 인해 교육지출 수요는 감소할 여지 존재
 - 현재 내국세 연동방식으로 되어있는 교육재정교부금 산정방식을 실제 교육재정 수요와 재정 여건에 기반하여 예산을 편성하도록 변경하는 등 교육지출의 빠른 증가를 억제할 방안 마련 필요

4.  맺음말 

정부의 재정건전화 노력에도 불구하고 대규모의 세입 결손과 재량지출 중심의 지출 구조조정으로 대규모의 적자 예산이 편성된 것은 아쉬운 부분.  다만 올해의 경기침체 및 내년 경기의 불확실성을 감안하면 이러한 예산안의 어느 정도 불가피한 점은 인정. 최근 급격히 악화된 재정건전성을 조속히 정상화하기 위해서는 향후 의무지출을 포함한 강력하고 지속적인 지출 구조조정과 함께 중장기적인 세입 확충 노력도 필요 

◈ 주제발표 2​
 ▲ 김우철 서울시립대 세무학과 교수

"2024년 예산안과 재정운용 방향 "

1. 정책적 시사점

본예산 대비 15% 수준의 대규모 세입 결손 발생으로 재정여건이 매우 제약적으로 변화한 상황에서, 미흡한 재정지출 구조조정으로 큰 폭의 적자예산이 편성된 것은 아쉬운 대목이지만,최근의 경제침체 및 불확실성을 감안할 때 현실적으로 불가피한 측면이 있다는 점은 인정될 수 있음
그러나,코로나19 팬데믹의 비상한 상황에서 세입 대비 지출의 적정수준을 크게 이탈한 재정규모가 미래 재정경로에 큰 위험 요인으로 남아 있음을 고려할 때, 조속한 재정 정상화를 위해 향후 지속적인 강력한 지출 구조조정과 더불어 중장기적인 세입 확충 노력이 필요함

2. 정책 과제
 ① 지출삭감 (SpendingCut:BacktoPre-PandemicTrend)
2024년 예산안에서 재량지출 구조조정은 팬데믹 기간에 과도하게 높았던 증가율을 낮추는 수준에 머물렀는데, 온전한 재정 정상화를 위해서는 증가율 조정을 넘어 지출의 절대적 수준(level) 자체를 2019년 이전 trend를회복하는 수준으로 돌려놓는 것이 필요함
 ② R&D 지출
- R&D예산 16.6%삭감. 2024년 예산안의 가장 두드러지는 점이다. 2013~2023년 10년간 R&D예산이 연평균 6.3%의 증가율을 보였던 점과는 대조적이다. 우리나라는 다른 국가들에 비해 많은 R&D예산 투입하고 있는데 반해,질적 성과는 미흡했다는 점에서,’24년 예산안에서 상당 규모의 R&D지출을줄인 것은 긍정적으로 평가
- R&D예산은 ‘19년 20.5조원에서 ‘22년 29.8조원으로 3년 만에 9.3조원(45.4%)증가,2024년 예산안에서 삭감된 5.2조 원은 그간 급증한 R&D예산 조정하는 의미
- 특히,기존에 여러 차례 지적된 바 있는 정부 출연연구원 중심의 칸막이식 배분 문제는 향후에도 과감히 개선하는 노력이 필요. 다만,비교적 짧은 시간에 진행된 이번 R&D지출구조조정의 한계를 고려해 추가적인 조정을 위한 명확한 전략과 객관적 기준을 마련하는 것이 필요(도전적·성과창출형 R&D에 집중 투자)성장잠재력 훼손 시비 &객관적 기준 문제
③ SOC 사업 등
SOC 과다 투자 문제로 예산이 과거 한동안 정체되었으나, 이전 정부부터 다시 증가올해 대비 내년 예산은 4.6%증가하고 2027년까지는 연평균 2.9%증가했다. 예비타당성 제도 강화 통해 각종 공항(가덕도 신공항,대구 경북신공항,서산공항 등)이나 개발(진해 신항만 개발 등)사업 등 SOC투자 구조조정 필요
④ 의무지출 구조 경직성
2024년 예산안 전체 지출 중 의무지출 비중이 절반이 넘는 51%로 재량지출을 능가, 2027년에 이 비율은 56.1%로 상승고령화에 따른 경직적 복지분야 의무지출 급증이 재정의 탄력적인 운용과 유지 가능성을 크게 위협. 적정 복지재정 경로 도출하여 지속 가능성확보 필요
특히, ’25~’27년 기간 연평균 7%증가하는 지방이전재원(특히 교육재정교부금)에 대해서도 재정수요에 따라 신축적이고 합리적인 재정운영 도입돼야 한다.

3 재정정책 방향 

- 지출삭감(SpendingCut)과 더불어 중장기적 세입확충 노력 필요증세는 사회적 분란을 최소화하는 방식을 택하되, 중장기적으로 경제성장을 통한 자연세수 증가를 적극 도모해야
- Reallocation of Spending Shifting spending from SOC or Econ. Development sectors to Social Welfare
- Improving the Efficiency of Spending Direct Employment by Government
Financial Support for Medium & Small-Sized Enterprises 
- SOC, R&D spending,
- Zero-Based Budgeting
- Performance-Based Budgeting

4 재정관리제도: 재정운용의 3-WayTrade-off 
 
► 현실적 추세로 자리잡은 재정의 정치화를 거부하기보다, 합리적인 제도를 통해 견제하고 균형을 이룰 수 있는 새로운 재정 거버넌스 구축이 필요
- 독립적인 재정기구(Institutions)가 재정준칙(Fiscal Rules) 준수와 구속력 있는 중기계획(MTEF)실행과정을 관리‧감독
- 중기계획: 재정유지가능성 하에서 정책목표 달성 위한 계획
- 재정준칙: 재정유지가능성 위한 일정 수준 건전성 부과
- 재정기구: 재정정치화 견제 장치, 정치적중립성 중요
  2개 재정권력 주체인 행정부(정부수반)및 의회와 정치적 이해관계가 없는 주체들로 구성돼야, 정무적 판단 배제 가능 

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  • 최종수정 2023년10월31일 14시16분
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