“독립적 재정기구 설립 절실하다”… 건전재정포럼 제40차 세미나​ > 보고서

​​주제발표 및 토론 내용​ : 2025년 예산안의 주요 쟁점과 과제

민간 싱크탱크인 국가경영전략연구원(NSI) 건전재정포럼은 지난 11월 5일 한국프레스센터 19층 목련실에서 “2025년 예산안의 주요 쟁점과 건전재정”을 주제로 제40차 세미나를 열고 내년도 정부 예산안의 내용과 과제를 비롯한 건전재정운영 방향에 대한 발표와 토론을 벌였다. 이날 세미나는 ▲ 진영곤 건전재정포럼 운영위원장(전 감사원 감사위원)의 사회로 ▲ 박명호 홍익대학교 경제학부 교수 ▲ 정다운 한국조세재정연구원 조세재정전망센터 센터장의 주제발표에 이어 ▲ 허진욱 숙명여자대학교 경제학부 교수 ▲ 민세진 동국대학교 경제학과 교수 ▲ 석병훈 이화여자대학교 경제학과 교수의 지정토론이 있었다. 다음은 이날 세미나의 주제발표와 토론 내용을 간추린 것이다.

◈ 주제발표 Ⅰ

2025년도 예산안에 대한 평가 및 제언

 ▲ 박명호 홍익대학교 경제학부 교수 

<향후 과제 및 제언>

1. 재정개혁 측면

► 독립적 재정기구 설립

 - 객관적·신뢰성 있는 재정정보 생산은 증거기반 의사결정의 핵심이며, 이는 재정당국이 수행해야 할 중요한 책무 

⇒ 현 체제하에서는 정치적·개인적 이해 추구 과정에서 재정정보의 왜곡 위험 존재

 - 세입기반 변동성 확대에 따른 세수추계 오류가 지속 ⇒ 순환보직은 전문성 축적에 큰 제약

⇒ 재정의 역할에 대한 갈등이 심하고, 지속가능성 우려 높은 상황 하에서, 정보생산 주체의 독립성과 전문성 확보는 필수

⇒ 정확한 실상 공개는 대국민 및 대국회의 이해와 설득에도 도움

► 재정준칙 도입

 - 현재의 재정환경은 입법부의 영향력이 커지면서 재정당국의 책임하에 양입제출의 암묵적

재정규율이 더 이상 작동하기 힘든 상황

 - 정치인의 시간 불일치적 행태*로 적자편향적 재정운용이 지속

   * 현재의 정부는 재정적인 책임을 회피하며, 미래의 정부가 재정적으로 책임성 있게 행동할 것이라는 희망 속에서 인기 영합적 정책을 추진하는 행태 (박노욱, 2020)

⇒ 이런 왜곡된 유인체계를 교정하기 위해서는 정치적 재량권을 일정 부분 제약하는 재정준칙을 도입하고, 이의 준수 여부를 독립적 재정기구가 모니터링하는 재정운용 체계 마련 시급

⇒ 이는 경기가 좋은 시기에 과도한 지출 압력을 억제하여 재정 책임성과 지속 가능성 확보에 도움

► 선거공약 재정영향 평가 도입 및 중기 재정총량 목표 설정 공식화

 - 대선 공약 중 상당수는 재정사업임에도 재정소요추계 및 재원마련에 대해서는 무관심

 - 당선 후 공약 준수의 압박 속에 재정여건 등을 고려하지 않고 과제 추진 행태

⇒ 공약이 재정총량에 미치는 중장기 영향을 객관적으로 사전 파악한 후 집권기간 재정총량 목표 설정 의무화 및 이를 통해 무리한 공약과제 추진을 자발적 억제할 기회 제공

► 지출검토의 제도화

 - 의무지출의 빠른 증가세(총지출 비중: (‘16) 47.3% (‘25) 54.0%)로 지출구조의 경직화가 가속되는 가운데 경직성 경비를 제외한 재량지출에 대한 지출 구조조정은 한계 노출

⇒ 모든 지출에 대한 근본적·체계적 검토를 통해 우선순위가 낮고, 비효율적이거나 비효과적인 지출을 조정·삭감하는 포괄적 지출검토제 추진 필요

►  Paygo시스템 확립

 - 정부입법 시 재정소요사업이 포함된 법안에 대해서는 ‘비용추계서’와 ‘재원조달방안’을 첨부하도록 규정하였으나 의원입법(비용추계서만 첨부)을 통한 우회 및 시행령 위임 등을 통해 Paygo시스템을 무력화

   • 예: 2023년 부모급여 도입 시 구체적 수당은 시행령에 위임한 의원입법으로 발의하여 사실상 재정에 미치는 영향 및 재원조달방안에 관한 논의 부재

⇒ 의원 입법의 경우에도 재원조달방안을 첨부하도록 하는 등 형해화된 Paygo시스템이 실질적으로 작동할 수 있는 방안 모색 필요

2. 공유자원인 국가재정의 실상에 대한 대국민 교육 강화

► 현 세대가 당면한 온갖 사회적·경제적 문제를 국가재정으로 해결할 수 있다는 믿음(국가재정만능주의)과 국가재정은 써도 써도 마르지 않는다는 믿음(국가재정 화수분)이 팽배

 - 예: 최근 국민연금 개혁 논의(‘소득보장파’): 저부담-고급여 구조는 유지한 채 매년 연금지출의 25~30% 수준의 국고투입 주장

⇒ 문제의 근본적 원인을 해결하기 위한 사회보험별 구조개혁이 우선 추진이 중요

⇒ 국가재정의 지속가능성을 고려하지 않고 지속적인 재정투입을 요구하는 것은 궁극적으로 ‘공유자원의 비극(the tragedy of the commons)’ 우화처럼 재정파탄을 불러올 수 있는 위험을 국민들과 위정자들에게 이해시킬 필요

3. 필요시 경기대응은 통화정책과의 정책 공조를 통해 추진

►  단기적 경기안정화를 위한 효과적인 수단으로 적극적 재정정책보다는 통화정책이 낫다는 견해에 대해 경제학자들 간에는 어느 정도 공감대 형성

 -  재정정책: 느린 실행 속도, 정치적 의사결정에 따른 왜곡 및 이해당사자의 혜택 영구화 압력 등으로 단기 경기대응 수단으로서 비선호

► 글로벌 금융위기와 같이 금리가 거의 0%에 도달하여 통화정책의 공간이 없는 그런 상황은 아니기에, 단기적인 경기대응 필요시 통화정책을 우선하는 정책개입이 바람직

 - (10월 11일) 한은 기준금리를 3년 2개월만에 3.5%에서 3.25%로 0.25%p 인하

► 단기 경기부양을 위한 재정정책 동원시, 재정지출의 지속성과 효율성 고려한 정책선택 필요

 - 미래세대가 갚아야 할 부채로 경기부양을 하는 것이기에 혜택이 현세대뿐만 아니라 미래세대에게도 파급되는 분야(고등교육, SOC, R&D) 및 구조조정에 재원투입 바람직

 - 총수요 유발 효과 측면에서, 보편 지원보다는 맞춤형 지원 바람직

◈ 주제발표 Ⅱ

중장기 세입 현황 및 전망

▲정다운 한국조세재정연구원 조세재정전망센터 센터장

1. 세입 여건 평가

- 반도체 산업 위주의 대기업의 실적 향상에 따라 2025년 성과금 지급에 따라 근로소득세에 긍정적인 영향을 줄 것으로 예상됨 

- 다만, 취업자 수 증가가 예년보다 저조할 것으로 예상되고, 반도체를 제외한 다른 산업에서의 실적이 뚜렷하게 개선되지 않아 국세 수입 증가도 제한적일 수 있음

2. 세목별 세입 여건 평가

► 세목별로 세입 여건을 살펴보면, 소득세, 법인세, 부가가치세 중심의 세수 확보가 중요할 것으로 예상되고, 최근 2년간 크게 감소한 법인세가 다시 증가할 것으로 예상

- 근로소득세 및 종합소득세 중심의 소득세수 확보가 기대되며, 소득의 양극화 현상과 고소득 계층의 상대적 소득 증가의 폭이 확대됨에 따라 소득세수 증가에 긍정적인 영향을 줄 것으로 기대함

  • 물가 상승에 따른 임금 상승 압력이 중기적으로 영향을 주어 명목 임금 상승과 고소득 계층의 증가에 따른 소득세수 증가가 전체 세수 증대에 중요한 역할을 할 것으로 보임

  • 2023년 법인 실적의 악화와 이에 따른 성과금 규모의 감소 등이 2024년 근로 소득세 등에 부정적인 영향을 주었으나, 2025년에는 이러한 부분에 있어 개선될 것으로 전망

- 법인세수는 2024년 법인 실적 개선에 따라 2025년 증가할 것으로 예상

  • 반도체 경기가 뚜렷하게 개선되어 2025년 법인세수에 긍정적인 요인

  • 다만, 투자세액공제 확대 등 제도변화의 효과가 2024년부터 반영되고 있고 2025년 이후에도 계속 반영되는 점 등을 고려할 때, 법인세수의 증가속도는 법인실적이 크게 증가하여도 예년과 같은 증가 속도를 재현하기 어려울 것임

- 부가가치세 역시 지방소비세율 인상이 2023년 완료되고, 2024년부터는 소득 증가에 따른 소비 증가가 부가가치세 세수 증가에 온전히 반영되고 있어서 부가가치세 국세 수입에 긍정적인 요인이지만, 고금리, 고물가 등이 지속되면 내수 부진은 2025년까지 지속될 수 있음  

  • 한국은행이 최근 기준금리를 인하하였으나, 환율의 변동성이 커지면서 금리의 추가 인하에 대한 불확실성이 커져, 내수 부진이 지속될 수 있음 

  • 중장기적으로도 인구구조의 변화, 경제 활력의 감소 등에 따라 부가가치세수 증가가 예상보다 저조할 수 있음 

3. 국세수입 전망 평가 종합

► 이러한 점을 종합할 때, ‘24~28년 중기계획’에서 제시한 국세수입 전망의 증가 방향성은 맞지만, 인구 및 사회경제적 구조의 변화, 대외 환경의 불확실성은 세입 증가를 제한할 수 있음 

- 경제 활력 및 성장이 저하되고, 고령화 및 저출산 등의 사회 경제 구조적인 문제가 중장기적으로 세수 확보에 걸림돌이 될 가능성 등의 불확실성이 존재함

- 또한 여전히 대내외 지정학적 불확실성이 지속되고, 오히려 증가하는 경향이 있어 우리나라 경제에 미칠 영향이 불확실한 상황

3. 국세수입 전망 평가 종합

► 이러한 점을 종합할 때, ‘24~28년 중기계획’에서 제시한 국세수입 전망의 증가 방향성은 맞지만, 인구 및 사회경제적 구조의 변화, 대외 환경의 불확실성은 세입 증가를 제한할 수 있음 

- 경제 활력 및 성장이 저하되고, 고령화 및 저출산 등의 사회 경제 구조적인 문제가 중장기적으로 세수 확보에 걸림돌이 될 가능성 등의 불확실성이 존재함

- 또한 여전히 대내외 지정학적 불확실성이 지속되고, 오히려 증가하는 경향이 있어 우리나라 경제에 미칠 영향이 불확실한 상황

4. 국세수입 전망 평가 종합 

- 세입 측면에서는 코로나19 이후 세입의 극심한 변동 조정 과정은 2024년에 마무리되었다고 판단되는 만큼, 2025년부터는 국세 수입의 예상을 벗어나는 변동성은 없을 것으로 전망

- 이러한 점을 감안할 때 '24~28년 중기계획'에서 전망한 2025년 이후의 중기계획 달성에 불확실성이 있는 만큼, 향후 세입 추이를 면밀히 관찰할 필요 있음 

  • 성장률이 잠재성장률을 크게 상회하지 않는 이상 세수 확보의 속도가 빠르게 증가할 가능성이 높지 않고, 

  • 감세 기조 및 국세 수입의 장기적 추세 속도를 감안할 경우,

  • 중기 국세수입 계획 달성에 불확실성이 있으며, 

  • 이에 따라 중장기적으로 세입 추이에 대한 세심한 관찰 필요함

◈  토론 Ⅰ

▲ 허진욱 숙명여자대학교 경제학부 교수 

1. 총량관리 :  재정지출

► 재정지출이 재정수입의 단기적 예측오차에 따라 좌우되는 것은 바람직하지 않으며, 중장기 재정총량 운용방향에 맞추어 안정적으로 운용하는 것이 바람직 

   - 경기적인 이유로 재정수입이 부족할 경우 가급적 세입경정(국채발행)을 통해 계획된 지출을 집행하는 것이 바람직

   - 기금 등을 활용하기보다는, 재정총량 운용의 결과가 “국가채무＂라는 명시적인 지표의 형태로 나타나도록 하는 것이 장기재정건전성을 유지하는 데 더욱 용이

► 다만, 동일한 논리로, 재정수입이 세입예산을 상회할 경우 잔여재원은 추가적인 지출에 소모할 것이 아니라 국가채무상환에 활용하는 것이 바람직 

  - 재원이 부족하면 국채를 발행하고, 재원이 남아돌면 추가지출로 소모해버리는 운용은 곤란

► 전술한 원칙을 가장 크게 위배하는 재정지출 요인으로는 교부세 및 교부금제도가 있음.

  - 지방교부세 및 지방교육재정 교부금은 지출 규모가 내국세 수입실적에 연동 되도록 설정되어 있음.

►  이러한 방식은 지방 및 교육부문의 재정지출과 다른 부문의 지출간의 일관성을 저해할 뿐아니라, 재정수요의 구조적 변화를 반영하지 못한다는 문제점이 있음

► 재정수입이 항상 경기상황과 유사한 방향과 크기로 움직이는 것은 아니나, 적어도 평균적으로는 GDP의 변동에서 크게 벗어나지 않는 수준으로 확대되어 온 것으로 판단됨 

2. 독립적 재정기구의 필요성과 역할

► 발제문에서 논의된 바와 같이 전문성을 갖춘 독립적 재정기구의 설립은 긍정적인 면이 있음. 객관성 및 일관성 있는 재정운용의 필요성

► 독립적 재정기구의 역할 

  - 일관성 및 지속가능성을 고려한 재정총량 운용계획의 수립

  - 세입 실적 예측 합리화 및 세입확보 방안 연구

  - 경제, 사회구조 변화를 고려한 재원배분 방향성 정립

  - 공식적으로 국가채무에 산입되지 않는 숨은 재정위험 요인을 파악하고 통제

◈ 토론 Ⅱ

▲ 민세진 동국대학교 경제학과 교수 

1. 영국의 혼란, 반면교사 

- 2022년 10월 20일 보수당 리즈 트러스 총리가 취임 44일만에 사퇴

   ∙ 쌍둥이 적자가 심각하고, 인플레이션으로 인해 기준금리가 급등하는 가운데 에너지 보조금을 포함한 대규모 감세안 발표

   ∙ 국채 가격 및 파운드화 가치 폭락 → 감세안 철회

- 24년 10월 30일 노동당 정부가 GDP의 1.25%에 이르는 증세안 발표

   ∙ 기업의 국민보험(NI) 부담금 인상(13.8%→15%), 자본이득세 인상, 상속세 감면 혜택 축소, 사립학교 학비 및 전자담배 세금 인상 등

   ∙ 남은 의회 기간 동안 연평균 280억 파운드를 추가 차입

   ∙ 국채 수익률 급증했으나 파운드화 폭락은 없었음

2. 한국은 재정건전성이 국제 신인도에 미치는 영향이 큼

3. 정부 부채의 질과 증가속도 모두 걱정

4. 재정준칙 도입을 포함한 재정개혁, 국가재정 실상에 대한 대국민 교육 강화 등 깊게 공감

   - 독립적 재정기구에 대해 논의

   - Paygo 시스템 

   - 사회보험별 구조개혁

   - 증세 논의

◈ 토론 Ⅲ

▲ 석병훈 이화여자대학교 경제학과 교수

1. 예산안 기본 방향에 대한 평가

► 총지출을 전년 대비 3.2% 늘린 677조 4천억 원으로 편성

► 이는 총수입 전년 대비 증가율 6.5%와 정부의 2025년 경상성장률 전망치 4.5%보다 낮은 건전재정임

►  국내외 주요 기관이 전망한 2025년 우리나라의 경제 상황은 경기부양을 위해 확장적 재정정책을 시행할 필요성이 낮음을 시사

  - 국내외 주요 기관은 2025년 한국 경제성장률을 2.1~2.2%로 전망

  - 경제협력개발기구(OECD), 국회예산정책처는 2025년 우리나라의 잠재성장률을 각각 2.0%, 2.1%로 추정

  - 2025년에 우리나라는 잠재성장률 이상의 경제성장률을 달성할 것으로 전망되고, 한국은행이 10월 11일 기준금리 인하를 시작했음을 고려하면 경기 부양을 위한 확장적 재정정책 불필요

►  정부는 지출구조조정을 통해 총 24조 원을 절감하고, 이를 효율적으로 배분

  - 지출 구조조정이 제대로 작동하기 위해서는 여러 재정사업의 타당성과 효과를 정확하게 평가하는 시스템 있어야 함

  - 체계적인 재정사업 평가 시스템을 구축해 실증적인 근거를 바탕으로 예산을 효율적으로 사용해야 함

  - 정부가 8월 21일 발표한 ‘조세·재정지출 연계 강화 방안’에 따라 디지털예산회계시스템을 통해 조세·재정지출 통합 관리하고, 심층 평가 제도를 도입하는 것은 적절한 정책임

► 세금을 인상해 총수입을 늘리는 것보다 총지출을 줄이는 정책이 재정적자를 줄여 건전재정 기조를 유지하는 데 바람직한 처방임

►  의무지출 구조조정 필요

  - 중기 재정지출 계획에 따르면 정부는 재정지출 증가율을 2024~2028년 기간 중 연평균 3.6% 수준으로 관리하고, 2025년에는 전년 대비 3.2% 증가

  - 2024~2028년 기간 중 재량지출 증가율은 연평균 1.1%로 억제하고, 2025년에는 전년 대비 0.8% 증가

  - 2024~2028년 기간 중 의무지출 증가율은 연평균 5.7%이고, 2025년에는 전년 대비 5.2% 증가

  - 재정지출에서 의무지출이 차지하는 비중이 2025년 54.0%에서2028년 57.3%로 빠르게 증가할 것으로 전망되기 때문에 재량지출 감축에만 의존해 건전재정 기조 유지 어려움

  - 건전재정을 위해서는 재량지출뿐만 아니라 의무지출의 구조조정 필요

   ▷ 국세에 연동되는 지방교부세와 지방교육재정교부금 산정 방식 개선 필요

   ▷ 세금을 인상해 총수입을 늘려도 지방교부세와 지방교육재정교부금이 함께 증가해 총지출도 늘어나므로 재정적자 축소 어려움

   ▷ 특히 학령인구가 지속 감소하고 있으므로 지방교육재정교부금을 신축적으로 운영할 방법 찾아야 함

2. 예산안의 투자중점에 대한 평가

►  OECD에 따르면 1997~2007년 평균 5.0%였던 우리나라의 잠재성장률은 2010년 3.7%에서 2023년 2.0%까지 빠른 속도로 지속 하락

  - 2023년부터 2025년까지 우리나라의 잠재성장률은 2.0%로 2.1%인 미국보다 낮음

►  재정지출을 단기적 효과에 그치는 경기 부양보다 생산성 향상, 노동력 확충, 자본스톡 증가를 통해 잠재성장률을 높일 수 있는 분야에 집중하는 것이 장기적으로 세수를 늘릴 수 있음

  - 유망 소상공인은 소기업으로 성장하도록 스케일업 자금을 지원하고, e-커머스사와의 협업을 유도하는 정책과 한계 소상공인은 점포철거비 지원을 늘리고, 재취업을 지원하는 정책은 경제 내 소상공인의 비중을 줄여 출혈 경쟁을 막고, 소상공인의 생산성을 높이는데 기여

  - 인공지능(AI), 바이오 등 세계 경제 성장을 주도할 산업의 기술 개발과 반도체, 이차전지, 차세대 원전 등 우리의 주력 수출산업 초격차 선도 기술 개발에 대한 지원은 미래 먹거리 확보 및 생산성 향상을 위해 필요

  - 반도체 산업에 저리 투자자금 대출 4.3조 원을 공급하는 정책, AI, 바이오, 이차전지, 디스플레이 등 첨단산업에 투자 및 지원을 늘리는 정책도 우리나라의 자본스톡 증가에 기여

  - 청년 일 경험 확대, 구직 단념 청년 취업프로그램 확대, 특화훈련과 기술 연수 및 장려금 지급을 통해 빈 일자리를 채워 노동시장 미스매치를 해소하고자 하는 정책도 노동력 확충에 필요

  - 청년주택드림대출처럼 저리 대출을 통해 주택 보유를 지원하는 정책은 혼인율과 출산율을 증가시켜 장기적으로 노동력 확충에 도움

►  유연한 근로 시간과 형태가 확대될 수 있도록 하는 정책이 노동생산성 높은 여성과 고령인구의 노동시장 참여를 늘려 노동력 확충하는 방법이므로 이에 대한 예산 지원 필요

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​​주제발표 및 토론 내용​ : 2025년 예산안의 주요 쟁점과 과제

민간 싱크탱크인 국가경영전략연구원(NSI) 건전재정포럼은 지난 11월 5일 한국프레스센터 19층 목련실에서 “2025년 예산안의 주요 쟁점과 건전재정”을 주제로 제40차 세미나를 열고 내년도 정부 예산안의 내용과 과제를 비롯한 건전재정운영 방향에 대한 발표와 토론을 벌였다. 이날 세미나는 ▲ 진영곤 건전재정포럼 운영위원장(전 감사원 감사위원)의 사회로 ▲ 박명호 홍익대학교 경제학부 교수 ▲ 정다운 한국조세재정연구원 조세재정전망센터 센터장의 주제발표에 이어 ▲ 허진욱 숙명여자대학교 경제학부 교수 ▲ 민세진 동국대학교 경제학과 교수 ▲ 석병훈 이화여자대학교 경제학과 교수의 지정토론이 있었다. 다음은 이날 세미나의 주제발표와 토론 내용을 간추린 것이다.

◈ 주제발표 Ⅰ

2025년도 예산안에 대한 평가 및 제언

 ▲ 박명호 홍익대학교 경제학부 교수 

<향후 과제 및 제언>

1. 재정개혁 측면

► 독립적 재정기구 설립

 - 객관적·신뢰성 있는 재정정보 생산은 증거기반 의사결정의 핵심이며, 이는 재정당국이 수행해야 할 중요한 책무 

⇒ 현 체제하에서는 정치적·개인적 이해 추구 과정에서 재정정보의 왜곡 위험 존재

 - 세입기반 변동성 확대에 따른 세수추계 오류가 지속 ⇒ 순환보직은 전문성 축적에 큰 제약

⇒ 재정의 역할에 대한 갈등이 심하고, 지속가능성 우려 높은 상황 하에서, 정보생산 주체의 독립성과 전문성 확보는 필수

⇒ 정확한 실상 공개는 대국민 및 대국회의 이해와 설득에도 도움

► 재정준칙 도입

 - 현재의 재정환경은 입법부의 영향력이 커지면서 재정당국의 책임하에 양입제출의 암묵적

재정규율이 더 이상 작동하기 힘든 상황

 - 정치인의 시간 불일치적 행태*로 적자편향적 재정운용이 지속

   * 현재의 정부는 재정적인 책임을 회피하며, 미래의 정부가 재정적으로 책임성 있게 행동할 것이라는 희망 속에서 인기 영합적 정책을 추진하는 행태 (박노욱, 2020)

⇒ 이런 왜곡된 유인체계를 교정하기 위해서는 정치적 재량권을 일정 부분 제약하는 재정준칙을 도입하고, 이의 준수 여부를 독립적 재정기구가 모니터링하는 재정운용 체계 마련 시급

⇒ 이는 경기가 좋은 시기에 과도한 지출 압력을 억제하여 재정 책임성과 지속 가능성 확보에 도움

► 선거공약 재정영향 평가 도입 및 중기 재정총량 목표 설정 공식화

 - 대선 공약 중 상당수는 재정사업임에도 재정소요추계 및 재원마련에 대해서는 무관심

 - 당선 후 공약 준수의 압박 속에 재정여건 등을 고려하지 않고 과제 추진 행태

⇒ 공약이 재정총량에 미치는 중장기 영향을 객관적으로 사전 파악한 후 집권기간 재정총량 목표 설정 의무화 및 이를 통해 무리한 공약과제 추진을 자발적 억제할 기회 제공

► 지출검토의 제도화

 - 의무지출의 빠른 증가세(총지출 비중: (‘16) 47.3% (‘25) 54.0%)로 지출구조의 경직화가 가속되는 가운데 경직성 경비를 제외한 재량지출에 대한 지출 구조조정은 한계 노출

⇒ 모든 지출에 대한 근본적·체계적 검토를 통해 우선순위가 낮고, 비효율적이거나 비효과적인 지출을 조정·삭감하는 포괄적 지출검토제 추진 필요

►  Paygo시스템 확립

 - 정부입법 시 재정소요사업이 포함된 법안에 대해서는 ‘비용추계서’와 ‘재원조달방안’을 첨부하도록 규정하였으나 의원입법(비용추계서만 첨부)을 통한 우회 및 시행령 위임 등을 통해 Paygo시스템을 무력화

   • 예: 2023년 부모급여 도입 시 구체적 수당은 시행령에 위임한 의원입법으로 발의하여 사실상 재정에 미치는 영향 및 재원조달방안에 관한 논의 부재

⇒ 의원 입법의 경우에도 재원조달방안을 첨부하도록 하는 등 형해화된 Paygo시스템이 실질적으로 작동할 수 있는 방안 모색 필요

2. 공유자원인 국가재정의 실상에 대한 대국민 교육 강화

► 현 세대가 당면한 온갖 사회적·경제적 문제를 국가재정으로 해결할 수 있다는 믿음(국가재정만능주의)과 국가재정은 써도 써도 마르지 않는다는 믿음(국가재정 화수분)이 팽배

 - 예: 최근 국민연금 개혁 논의(‘소득보장파’): 저부담-고급여 구조는 유지한 채 매년 연금지출의 25~30% 수준의 국고투입 주장

⇒ 문제의 근본적 원인을 해결하기 위한 사회보험별 구조개혁이 우선 추진이 중요

⇒ 국가재정의 지속가능성을 고려하지 않고 지속적인 재정투입을 요구하는 것은 궁극적으로 ‘공유자원의 비극(the tragedy of the commons)’ 우화처럼 재정파탄을 불러올 수 있는 위험을 국민들과 위정자들에게 이해시킬 필요

3. 필요시 경기대응은 통화정책과의 정책 공조를 통해 추진

►  단기적 경기안정화를 위한 효과적인 수단으로 적극적 재정정책보다는 통화정책이 낫다는 견해에 대해 경제학자들 간에는 어느 정도 공감대 형성

 -  재정정책: 느린 실행 속도, 정치적 의사결정에 따른 왜곡 및 이해당사자의 혜택 영구화 압력 등으로 단기 경기대응 수단으로서 비선호

► 글로벌 금융위기와 같이 금리가 거의 0%에 도달하여 통화정책의 공간이 없는 그런 상황은 아니기에, 단기적인 경기대응 필요시 통화정책을 우선하는 정책개입이 바람직

 - (10월 11일) 한은 기준금리를 3년 2개월만에 3.5%에서 3.25%로 0.25%p 인하

► 단기 경기부양을 위한 재정정책 동원시, 재정지출의 지속성과 효율성 고려한 정책선택 필요

 - 미래세대가 갚아야 할 부채로 경기부양을 하는 것이기에 혜택이 현세대뿐만 아니라 미래세대에게도 파급되는 분야(고등교육, SOC, R&D) 및 구조조정에 재원투입 바람직

 - 총수요 유발 효과 측면에서, 보편 지원보다는 맞춤형 지원 바람직

◈ 주제발표 Ⅱ

중장기 세입 현황 및 전망

▲정다운 한국조세재정연구원 조세재정전망센터 센터장

1. 세입 여건 평가

- 반도체 산업 위주의 대기업의 실적 향상에 따라 2025년 성과금 지급에 따라 근로소득세에 긍정적인 영향을 줄 것으로 예상됨 

- 다만, 취업자 수 증가가 예년보다 저조할 것으로 예상되고, 반도체를 제외한 다른 산업에서의 실적이 뚜렷하게 개선되지 않아 국세 수입 증가도 제한적일 수 있음

2. 세목별 세입 여건 평가

► 세목별로 세입 여건을 살펴보면, 소득세, 법인세, 부가가치세 중심의 세수 확보가 중요할 것으로 예상되고, 최근 2년간 크게 감소한 법인세가 다시 증가할 것으로 예상

- 근로소득세 및 종합소득세 중심의 소득세수 확보가 기대되며, 소득의 양극화 현상과 고소득 계층의 상대적 소득 증가의 폭이 확대됨에 따라 소득세수 증가에 긍정적인 영향을 줄 것으로 기대함

  • 물가 상승에 따른 임금 상승 압력이 중기적으로 영향을 주어 명목 임금 상승과 고소득 계층의 증가에 따른 소득세수 증가가 전체 세수 증대에 중요한 역할을 할 것으로 보임

  • 2023년 법인 실적의 악화와 이에 따른 성과금 규모의 감소 등이 2024년 근로 소득세 등에 부정적인 영향을 주었으나, 2025년에는 이러한 부분에 있어 개선될 것으로 전망

- 법인세수는 2024년 법인 실적 개선에 따라 2025년 증가할 것으로 예상

  • 반도체 경기가 뚜렷하게 개선되어 2025년 법인세수에 긍정적인 요인

  • 다만, 투자세액공제 확대 등 제도변화의 효과가 2024년부터 반영되고 있고 2025년 이후에도 계속 반영되는 점 등을 고려할 때, 법인세수의 증가속도는 법인실적이 크게 증가하여도 예년과 같은 증가 속도를 재현하기 어려울 것임

- 부가가치세 역시 지방소비세율 인상이 2023년 완료되고, 2024년부터는 소득 증가에 따른 소비 증가가 부가가치세 세수 증가에 온전히 반영되고 있어서 부가가치세 국세 수입에 긍정적인 요인이지만, 고금리, 고물가 등이 지속되면 내수 부진은 2025년까지 지속될 수 있음  

  • 한국은행이 최근 기준금리를 인하하였으나, 환율의 변동성이 커지면서 금리의 추가 인하에 대한 불확실성이 커져, 내수 부진이 지속될 수 있음 

  • 중장기적으로도 인구구조의 변화, 경제 활력의 감소 등에 따라 부가가치세수 증가가 예상보다 저조할 수 있음 

3. 국세수입 전망 평가 종합

► 이러한 점을 종합할 때, ‘24~28년 중기계획’에서 제시한 국세수입 전망의 증가 방향성은 맞지만, 인구 및 사회경제적 구조의 변화, 대외 환경의 불확실성은 세입 증가를 제한할 수 있음 

- 경제 활력 및 성장이 저하되고, 고령화 및 저출산 등의 사회 경제 구조적인 문제가 중장기적으로 세수 확보에 걸림돌이 될 가능성 등의 불확실성이 존재함

- 또한 여전히 대내외 지정학적 불확실성이 지속되고, 오히려 증가하는 경향이 있어 우리나라 경제에 미칠 영향이 불확실한 상황

3. 국세수입 전망 평가 종합

► 이러한 점을 종합할 때, ‘24~28년 중기계획’에서 제시한 국세수입 전망의 증가 방향성은 맞지만, 인구 및 사회경제적 구조의 변화, 대외 환경의 불확실성은 세입 증가를 제한할 수 있음 

- 경제 활력 및 성장이 저하되고, 고령화 및 저출산 등의 사회 경제 구조적인 문제가 중장기적으로 세수 확보에 걸림돌이 될 가능성 등의 불확실성이 존재함

- 또한 여전히 대내외 지정학적 불확실성이 지속되고, 오히려 증가하는 경향이 있어 우리나라 경제에 미칠 영향이 불확실한 상황

4. 국세수입 전망 평가 종합 

- 세입 측면에서는 코로나19 이후 세입의 극심한 변동 조정 과정은 2024년에 마무리되었다고 판단되는 만큼, 2025년부터는 국세 수입의 예상을 벗어나는 변동성은 없을 것으로 전망

- 이러한 점을 감안할 때 '24~28년 중기계획'에서 전망한 2025년 이후의 중기계획 달성에 불확실성이 있는 만큼, 향후 세입 추이를 면밀히 관찰할 필요 있음 

  • 성장률이 잠재성장률을 크게 상회하지 않는 이상 세수 확보의 속도가 빠르게 증가할 가능성이 높지 않고, 

  • 감세 기조 및 국세 수입의 장기적 추세 속도를 감안할 경우,

  • 중기 국세수입 계획 달성에 불확실성이 있으며, 

  • 이에 따라 중장기적으로 세입 추이에 대한 세심한 관찰 필요함

◈  토론 Ⅰ

▲ 허진욱 숙명여자대학교 경제학부 교수 

1. 총량관리 :  재정지출

► 재정지출이 재정수입의 단기적 예측오차에 따라 좌우되는 것은 바람직하지 않으며, 중장기 재정총량 운용방향에 맞추어 안정적으로 운용하는 것이 바람직 

   - 경기적인 이유로 재정수입이 부족할 경우 가급적 세입경정(국채발행)을 통해 계획된 지출을 집행하는 것이 바람직

   - 기금 등을 활용하기보다는, 재정총량 운용의 결과가 “국가채무＂라는 명시적인 지표의 형태로 나타나도록 하는 것이 장기재정건전성을 유지하는 데 더욱 용이

► 다만, 동일한 논리로, 재정수입이 세입예산을 상회할 경우 잔여재원은 추가적인 지출에 소모할 것이 아니라 국가채무상환에 활용하는 것이 바람직 

  - 재원이 부족하면 국채를 발행하고, 재원이 남아돌면 추가지출로 소모해버리는 운용은 곤란

► 전술한 원칙을 가장 크게 위배하는 재정지출 요인으로는 교부세 및 교부금제도가 있음.

  - 지방교부세 및 지방교육재정 교부금은 지출 규모가 내국세 수입실적에 연동 되도록 설정되어 있음.

►  이러한 방식은 지방 및 교육부문의 재정지출과 다른 부문의 지출간의 일관성을 저해할 뿐아니라, 재정수요의 구조적 변화를 반영하지 못한다는 문제점이 있음

► 재정수입이 항상 경기상황과 유사한 방향과 크기로 움직이는 것은 아니나, 적어도 평균적으로는 GDP의 변동에서 크게 벗어나지 않는 수준으로 확대되어 온 것으로 판단됨 

2. 독립적 재정기구의 필요성과 역할

► 발제문에서 논의된 바와 같이 전문성을 갖춘 독립적 재정기구의 설립은 긍정적인 면이 있음. 객관성 및 일관성 있는 재정운용의 필요성

► 독립적 재정기구의 역할 

  - 일관성 및 지속가능성을 고려한 재정총량 운용계획의 수립

  - 세입 실적 예측 합리화 및 세입확보 방안 연구

  - 경제, 사회구조 변화를 고려한 재원배분 방향성 정립

  - 공식적으로 국가채무에 산입되지 않는 숨은 재정위험 요인을 파악하고 통제

◈ 토론 Ⅱ

▲ 민세진 동국대학교 경제학과 교수 

1. 영국의 혼란, 반면교사 

- 2022년 10월 20일 보수당 리즈 트러스 총리가 취임 44일만에 사퇴

   ∙ 쌍둥이 적자가 심각하고, 인플레이션으로 인해 기준금리가 급등하는 가운데 에너지 보조금을 포함한 대규모 감세안 발표

   ∙ 국채 가격 및 파운드화 가치 폭락 → 감세안 철회

- 24년 10월 30일 노동당 정부가 GDP의 1.25%에 이르는 증세안 발표

   ∙ 기업의 국민보험(NI) 부담금 인상(13.8%→15%), 자본이득세 인상, 상속세 감면 혜택 축소, 사립학교 학비 및 전자담배 세금 인상 등

   ∙ 남은 의회 기간 동안 연평균 280억 파운드를 추가 차입

   ∙ 국채 수익률 급증했으나 파운드화 폭락은 없었음

2. 한국은 재정건전성이 국제 신인도에 미치는 영향이 큼

3. 정부 부채의 질과 증가속도 모두 걱정

4. 재정준칙 도입을 포함한 재정개혁, 국가재정 실상에 대한 대국민 교육 강화 등 깊게 공감

   - 독립적 재정기구에 대해 논의

   - Paygo 시스템 

   - 사회보험별 구조개혁

   - 증세 논의

◈ 토론 Ⅲ

▲ 석병훈 이화여자대학교 경제학과 교수

1. 예산안 기본 방향에 대한 평가

► 총지출을 전년 대비 3.2% 늘린 677조 4천억 원으로 편성

► 이는 총수입 전년 대비 증가율 6.5%와 정부의 2025년 경상성장률 전망치 4.5%보다 낮은 건전재정임

►  국내외 주요 기관이 전망한 2025년 우리나라의 경제 상황은 경기부양을 위해 확장적 재정정책을 시행할 필요성이 낮음을 시사

  - 국내외 주요 기관은 2025년 한국 경제성장률을 2.1~2.2%로 전망

  - 경제협력개발기구(OECD), 국회예산정책처는 2025년 우리나라의 잠재성장률을 각각 2.0%, 2.1%로 추정

  - 2025년에 우리나라는 잠재성장률 이상의 경제성장률을 달성할 것으로 전망되고, 한국은행이 10월 11일 기준금리 인하를 시작했음을 고려하면 경기 부양을 위한 확장적 재정정책 불필요

►  정부는 지출구조조정을 통해 총 24조 원을 절감하고, 이를 효율적으로 배분

  - 지출 구조조정이 제대로 작동하기 위해서는 여러 재정사업의 타당성과 효과를 정확하게 평가하는 시스템 있어야 함

  - 체계적인 재정사업 평가 시스템을 구축해 실증적인 근거를 바탕으로 예산을 효율적으로 사용해야 함

  - 정부가 8월 21일 발표한 ‘조세·재정지출 연계 강화 방안’에 따라 디지털예산회계시스템을 통해 조세·재정지출 통합 관리하고, 심층 평가 제도를 도입하는 것은 적절한 정책임

► 세금을 인상해 총수입을 늘리는 것보다 총지출을 줄이는 정책이 재정적자를 줄여 건전재정 기조를 유지하는 데 바람직한 처방임

►  의무지출 구조조정 필요

  - 중기 재정지출 계획에 따르면 정부는 재정지출 증가율을 2024~2028년 기간 중 연평균 3.6% 수준으로 관리하고, 2025년에는 전년 대비 3.2% 증가

  - 2024~2028년 기간 중 재량지출 증가율은 연평균 1.1%로 억제하고, 2025년에는 전년 대비 0.8% 증가

  - 2024~2028년 기간 중 의무지출 증가율은 연평균 5.7%이고, 2025년에는 전년 대비 5.2% 증가

  - 재정지출에서 의무지출이 차지하는 비중이 2025년 54.0%에서2028년 57.3%로 빠르게 증가할 것으로 전망되기 때문에 재량지출 감축에만 의존해 건전재정 기조 유지 어려움

  - 건전재정을 위해서는 재량지출뿐만 아니라 의무지출의 구조조정 필요

   ▷ 국세에 연동되는 지방교부세와 지방교육재정교부금 산정 방식 개선 필요

   ▷ 세금을 인상해 총수입을 늘려도 지방교부세와 지방교육재정교부금이 함께 증가해 총지출도 늘어나므로 재정적자 축소 어려움

   ▷ 특히 학령인구가 지속 감소하고 있으므로 지방교육재정교부금을 신축적으로 운영할 방법 찾아야 함

2. 예산안의 투자중점에 대한 평가

►  OECD에 따르면 1997~2007년 평균 5.0%였던 우리나라의 잠재성장률은 2010년 3.7%에서 2023년 2.0%까지 빠른 속도로 지속 하락

  - 2023년부터 2025년까지 우리나라의 잠재성장률은 2.0%로 2.1%인 미국보다 낮음

►  재정지출을 단기적 효과에 그치는 경기 부양보다 생산성 향상, 노동력 확충, 자본스톡 증가를 통해 잠재성장률을 높일 수 있는 분야에 집중하는 것이 장기적으로 세수를 늘릴 수 있음

  - 유망 소상공인은 소기업으로 성장하도록 스케일업 자금을 지원하고, e-커머스사와의 협업을 유도하는 정책과 한계 소상공인은 점포철거비 지원을 늘리고, 재취업을 지원하는 정책은 경제 내 소상공인의 비중을 줄여 출혈 경쟁을 막고, 소상공인의 생산성을 높이는데 기여

  - 인공지능(AI), 바이오 등 세계 경제 성장을 주도할 산업의 기술 개발과 반도체, 이차전지, 차세대 원전 등 우리의 주력 수출산업 초격차 선도 기술 개발에 대한 지원은 미래 먹거리 확보 및 생산성 향상을 위해 필요

  - 반도체 산업에 저리 투자자금 대출 4.3조 원을 공급하는 정책, AI, 바이오, 이차전지, 디스플레이 등 첨단산업에 투자 및 지원을 늘리는 정책도 우리나라의 자본스톡 증가에 기여

  - 청년 일 경험 확대, 구직 단념 청년 취업프로그램 확대, 특화훈련과 기술 연수 및 장려금 지급을 통해 빈 일자리를 채워 노동시장 미스매치를 해소하고자 하는 정책도 노동력 확충에 필요

  - 청년주택드림대출처럼 저리 대출을 통해 주택 보유를 지원하는 정책은 혼인율과 출산율을 증가시켜 장기적으로 노동력 확충에 도움

►  유연한 근로 시간과 형태가 확대될 수 있도록 하는 정책이 노동생산성 높은 여성과 고령인구의 노동시장 참여를 늘려 노동력 확충하는 방법이므로 이에 대한 예산 지원 필요

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