긴급복지현안 : 노인빈곤과 복지전달체계 > 보고서

“ 새로운 ‘한국형 복지국가’ 전략을 수립해야 한다.”

       ‘일자리 복지’의 구현과 혁신, 효율성‧효과성 제고해야

    정부나 국회 내에 ‘한국형 복지국가 기획단’을 설치·운영

    노인빈곤 해소 위해 ‘부양의무자 조항’ 적용배제 및 ‘노인기초생활보장제도’ 신설

    복지전달체계, 중앙정부 또는 지방정부조직 중심을 분명히 해야

중앙정부의 복지부서와 고용부서는 통합·운영하는 것이 바람직 

<노인빈곤과 연금 사각지대 해소>

1. 한국의 노인빈곤 상황은 매우 심각하다. 2011년 현재 상대적 빈곤선 미만의 노인인구 비중은 한국이 45.1%로 OECD 국가 평균 13.3%의 세 배가 넘는 수준이다. 노인 빈곤율은 일하지 않는 노인의 경우 68.8%로 상대적으로 높고, 특히 독신 노인의 경우 76.6%로 매우 높음을 잘 알 수 있다. 여기에서 상대적 빈곤은 가처분소득 기준으로 중위소득 1/2 미만을 의미한다. 

2. 노인 빈곤의 원인 : 기본적으로 노후생계보장체계가 매우 부실하기 때문이다. 우선 대표적 공적연금인 국민연금의 경우 대다수 선진국들은 19세기 후반 또는 20세기 초반에 공적연금제도를 도입하였으나, 한국의 경우 도입시기가 1988년으로 이들 국가들에 비해 상대적으로 늦었다. 국민연금의 도입이 늦었기 때문에 2012년 현재 65세 이상 노인 중 국민연금 수급자는 143만 명으로 전체 노인의 23.9%에 불과한 실정이다.

3. 2014년 7월에 기초노령연금이 기초연금으로 바뀌면서 연금액도 월 20만원까지 확대되었으나 기초연금의 혜택이 빈곤계층에 집중되지 못하고 하위 70% 노인들에게 분산되어 있기 때문에 노인빈곤율은 오히려 확대되고 있다. 빈곤문제 해결을 위한 제도적 장치로 기초생활보장제도가 있으나, 선진국 어디에도 존재하지 않는 ‘부양의무자’ 조항 때문에 많은 빈곤노인들이 지원을 받지 못해 노인빈곤율이 높은 중요한 이유가 되고 있다. 

4. 노인빈곤을 해소하기 위한 첫 번째 대책은 국민기초생활보장제도에서 65세 이상 노인에게는 부양의무자 조항을 적용하지 않고, 기초연금과 통합하여 노인만을 대상으로 하는 공공부조 형태의 새로운 ‘노인기초생활보장제도’를 만드는 것이다. 이를 통해 모든 노인들에게 최저생활에 필요한 소득을 보장해준다면, 기존의 국민연금은 공무원연금과 같은 순수 비례연금으로 개편할 수 있을 것이다. 

5. 중장기적으로 보험재정방식을 기존의 DB(Defined Benefit: 확정급여) 방식에서DC(Defined Contribution: 확정기여) 방식으로 전환함으로써 연금재정의 지속가능성을 제도적으로 확보하는 방안이 강구되어야 할 것이다. 이와 아울러, 막대한 규모의 기금운용의 효율화를 기할 수 있는 제도적 개선방안을 강구함은 물론, 부가가치세 인상분과 국민연금 수급수준을 연계하여 부가가치세 인상을 통해 연금지급액을 확대하는 방안 등도 연구해나가야 할 것이다. 또한 다층노후소득보장체계의 효율적 구축을 위해 취약계층을 위한 퇴직연금 및 개인연금의 개선방안도 마련되어야 한다. 

6. 노후소득보장제도와 관련한 제반문제들에 대한 개선방안을 마련하기 위해 전문가로 구성된 ‘노후소득보장제도 개선 기획단’을 정부 또는 국회 내에 설치하여 국가백년대계 차원에서 기초연금, 국민연금, 국민기초생활보장제도, 퇴직연금 등의 근본적 개선책을 마련하여 추진해야 한다.

< 복지전달체계의 개선 > 

1. 우리나라의 복지 체감도는 상대적으로 낮은 것이 사실이다. 그 이유는 각종 사회복지서비스를 전달하는 행정체계가 산발적이고 전문성이 결여되는 등 그 내용면에서 매우 부실하기 때문이다. 새로운 복지제도를 도입하기 위해서는 막대한 규모의 재정이 소요되나, 전달체계의 개선을 위해서는 소규모의 국가재정과 전문 인력의 확보만이 필요하기 때문에 전달체계의 개선이야말로 비용대비 효과가 매우 큰 정책과제라고 할 수 있다.  

2. 복지와 고용관련 서비스가 통합·운영되어 ‘일하는 복지’(welfare to work) 철학을 구현하기 위해서는 중앙정부의 복지와 고용 관련부서의 통합이 시급한 과제다. 일본(2001년 후생성과 노동성을 후생노동성으로 통합)은 물론 네덜란드 등 많은 선진국들이 복지와 고용 관련부서의 통합을 추진하여 ‘일하는 복지’를 구현하고 있다는 점을 우리는 교훈으로 삼아야 할 것이다. 

3. 복지 전달체계와 관련한 첫 번째 정책선택은 복지전달체계를 중앙정부조직으로 할지, 아니면 지방정부조직으로 할지를 결정하는 것이다. 현재의 어정쩡한 입장에서 벗어나 근본적 개선방안을 확정하여 추진하기를 기대한다. 어떤 선택을 하든, 중앙정부의 복지부서와 고용부서는 통합·운영되는 것이 업무의 효율성을 높이는 데 크게 기여할 것으로 생각된다. 

< 지속가능한 한국형 복지국가 전략 수립>

1. 제로-섬 성격의 복지-증세 논쟁에서 벗어나기 위해서는 경제와 복지가 상생할 수 있는 새로운 ‘한국형 복지국가’ 전략을 수립해야 한다. 그 내용은 크게 다음의 세 가지로 구분할 수 있을 것이다. 

 ① 첫째는 복지와 고용을 통합하여 일자리를 통한 ‘생산적’ 복지증진에 역점을 둔다는 것이다. ‘일자리 복지’의 구현을 위해서는 앞서 지적한 복지-고용 전달체계 구축이 필수적 정책과제이다.

 ② 둘째는 복지부문에서도 혁신이 강조되어야 한다는 점이다. 경제혁신의 주역이 기업가인 것과 마찬가지로 사회혁신의 주역 역시 사회적 기업가라고 할 수 있다. 따라서 일정한 요건을 갖춘 ‘사회적 기업’에 대한 각종 지원을 해주는 기존의 정책 틀에서 과감히 탈피해서, 사회혁신의 선도자 역할을 할 사회적 기업가를 육성하는 대책들이 마련되어야 한다. 

 ③ 셋째로 복지부문에서도 경영의 원칙을 적용하여 효율성과 효과성을 제고하는 노력을 경주해야 한다. 미국의 록펠러 재단, 영국의 영 재단 등 세계 유수의 자선단체들은 자신들이 추진하는 각종 사업의 ‘사회적 효과’(social impact)를 측정하여 이를 극대화하려는 노력을 경주하고 있다. 기존의 공급자 중심의 복지서비스를 수요자 중심으로 과감히 전환하는 것 역시 복지부문에서 경쟁과 경영의 원리를 적용하는 사례가 될 수 있을 것이다.

2. 결론적으로 경제와 복지가 상생할 수 있는 새로운 복지국가와 자본주의의 틀을 만드는 것이 우리가 당면한 긴급정책현안이라고 생각한다. 이런 차원에서 정부나 국회 내에 ‘한국형 복지국가 기획단’을 설치·운영하고, 그 결과 에 대한 국민적 합의를 도출하는 작업을 조속히 시작할 것을 제안한다. 최근 쟁점으로 부상하고 있는 ‘복지인가, 증세인가‘에 관한 해답을 마련하는 것 역시 기획단의 임무가 될 것이다.   

“ 새로운 ‘한국형 복지국가’ 전략을 수립해야 한다.”

       ‘일자리 복지’의 구현과 혁신, 효율성‧효과성 제고해야

    정부나 국회 내에 ‘한국형 복지국가 기획단’을 설치·운영

    노인빈곤 해소 위해 ‘부양의무자 조항’ 적용배제 및 ‘노인기초생활보장제도’ 신설

    복지전달체계, 중앙정부 또는 지방정부조직 중심을 분명히 해야

중앙정부의 복지부서와 고용부서는 통합·운영하는 것이 바람직 

<노인빈곤과 연금 사각지대 해소>

1. 한국의 노인빈곤 상황은 매우 심각하다. 2011년 현재 상대적 빈곤선 미만의 노인인구 비중은 한국이 45.1%로 OECD 국가 평균 13.3%의 세 배가 넘는 수준이다. 노인 빈곤율은 일하지 않는 노인의 경우 68.8%로 상대적으로 높고, 특히 독신 노인의 경우 76.6%로 매우 높음을 잘 알 수 있다. 여기에서 상대적 빈곤은 가처분소득 기준으로 중위소득 1/2 미만을 의미한다. 

2. 노인 빈곤의 원인 : 기본적으로 노후생계보장체계가 매우 부실하기 때문이다. 우선 대표적 공적연금인 국민연금의 경우 대다수 선진국들은 19세기 후반 또는 20세기 초반에 공적연금제도를 도입하였으나, 한국의 경우 도입시기가 1988년으로 이들 국가들에 비해 상대적으로 늦었다. 국민연금의 도입이 늦었기 때문에 2012년 현재 65세 이상 노인 중 국민연금 수급자는 143만 명으로 전체 노인의 23.9%에 불과한 실정이다.

3. 2014년 7월에 기초노령연금이 기초연금으로 바뀌면서 연금액도 월 20만원까지 확대되었으나 기초연금의 혜택이 빈곤계층에 집중되지 못하고 하위 70% 노인들에게 분산되어 있기 때문에 노인빈곤율은 오히려 확대되고 있다. 빈곤문제 해결을 위한 제도적 장치로 기초생활보장제도가 있으나, 선진국 어디에도 존재하지 않는 ‘부양의무자’ 조항 때문에 많은 빈곤노인들이 지원을 받지 못해 노인빈곤율이 높은 중요한 이유가 되고 있다. 

4. 노인빈곤을 해소하기 위한 첫 번째 대책은 국민기초생활보장제도에서 65세 이상 노인에게는 부양의무자 조항을 적용하지 않고, 기초연금과 통합하여 노인만을 대상으로 하는 공공부조 형태의 새로운 ‘노인기초생활보장제도’를 만드는 것이다. 이를 통해 모든 노인들에게 최저생활에 필요한 소득을 보장해준다면, 기존의 국민연금은 공무원연금과 같은 순수 비례연금으로 개편할 수 있을 것이다. 

5. 중장기적으로 보험재정방식을 기존의 DB(Defined Benefit: 확정급여) 방식에서DC(Defined Contribution: 확정기여) 방식으로 전환함으로써 연금재정의 지속가능성을 제도적으로 확보하는 방안이 강구되어야 할 것이다. 이와 아울러, 막대한 규모의 기금운용의 효율화를 기할 수 있는 제도적 개선방안을 강구함은 물론, 부가가치세 인상분과 국민연금 수급수준을 연계하여 부가가치세 인상을 통해 연금지급액을 확대하는 방안 등도 연구해나가야 할 것이다. 또한 다층노후소득보장체계의 효율적 구축을 위해 취약계층을 위한 퇴직연금 및 개인연금의 개선방안도 마련되어야 한다. 

6. 노후소득보장제도와 관련한 제반문제들에 대한 개선방안을 마련하기 위해 전문가로 구성된 ‘노후소득보장제도 개선 기획단’을 정부 또는 국회 내에 설치하여 국가백년대계 차원에서 기초연금, 국민연금, 국민기초생활보장제도, 퇴직연금 등의 근본적 개선책을 마련하여 추진해야 한다.

< 복지전달체계의 개선 > 

1. 우리나라의 복지 체감도는 상대적으로 낮은 것이 사실이다. 그 이유는 각종 사회복지서비스를 전달하는 행정체계가 산발적이고 전문성이 결여되는 등 그 내용면에서 매우 부실하기 때문이다. 새로운 복지제도를 도입하기 위해서는 막대한 규모의 재정이 소요되나, 전달체계의 개선을 위해서는 소규모의 국가재정과 전문 인력의 확보만이 필요하기 때문에 전달체계의 개선이야말로 비용대비 효과가 매우 큰 정책과제라고 할 수 있다.  

2. 복지와 고용관련 서비스가 통합·운영되어 ‘일하는 복지’(welfare to work) 철학을 구현하기 위해서는 중앙정부의 복지와 고용 관련부서의 통합이 시급한 과제다. 일본(2001년 후생성과 노동성을 후생노동성으로 통합)은 물론 네덜란드 등 많은 선진국들이 복지와 고용 관련부서의 통합을 추진하여 ‘일하는 복지’를 구현하고 있다는 점을 우리는 교훈으로 삼아야 할 것이다. 

3. 복지 전달체계와 관련한 첫 번째 정책선택은 복지전달체계를 중앙정부조직으로 할지, 아니면 지방정부조직으로 할지를 결정하는 것이다. 현재의 어정쩡한 입장에서 벗어나 근본적 개선방안을 확정하여 추진하기를 기대한다. 어떤 선택을 하든, 중앙정부의 복지부서와 고용부서는 통합·운영되는 것이 업무의 효율성을 높이는 데 크게 기여할 것으로 생각된다. 

< 지속가능한 한국형 복지국가 전략 수립>

1. 제로-섬 성격의 복지-증세 논쟁에서 벗어나기 위해서는 경제와 복지가 상생할 수 있는 새로운 ‘한국형 복지국가’ 전략을 수립해야 한다. 그 내용은 크게 다음의 세 가지로 구분할 수 있을 것이다. 

 ① 첫째는 복지와 고용을 통합하여 일자리를 통한 ‘생산적’ 복지증진에 역점을 둔다는 것이다. ‘일자리 복지’의 구현을 위해서는 앞서 지적한 복지-고용 전달체계 구축이 필수적 정책과제이다.

 ② 둘째는 복지부문에서도 혁신이 강조되어야 한다는 점이다. 경제혁신의 주역이 기업가인 것과 마찬가지로 사회혁신의 주역 역시 사회적 기업가라고 할 수 있다. 따라서 일정한 요건을 갖춘 ‘사회적 기업’에 대한 각종 지원을 해주는 기존의 정책 틀에서 과감히 탈피해서, 사회혁신의 선도자 역할을 할 사회적 기업가를 육성하는 대책들이 마련되어야 한다. 

 ③ 셋째로 복지부문에서도 경영의 원칙을 적용하여 효율성과 효과성을 제고하는 노력을 경주해야 한다. 미국의 록펠러 재단, 영국의 영 재단 등 세계 유수의 자선단체들은 자신들이 추진하는 각종 사업의 ‘사회적 효과’(social impact)를 측정하여 이를 극대화하려는 노력을 경주하고 있다. 기존의 공급자 중심의 복지서비스를 수요자 중심으로 과감히 전환하는 것 역시 복지부문에서 경쟁과 경영의 원리를 적용하는 사례가 될 수 있을 것이다.

2. 결론적으로 경제와 복지가 상생할 수 있는 새로운 복지국가와 자본주의의 틀을 만드는 것이 우리가 당면한 긴급정책현안이라고 생각한다. 이런 차원에서 정부나 국회 내에 ‘한국형 복지국가 기획단’을 설치·운영하고, 그 결과 에 대한 국민적 합의를 도출하는 작업을 조속히 시작할 것을 제안한다. 최근 쟁점으로 부상하고 있는 ‘복지인가, 증세인가‘에 관한 해답을 마련하는 것 역시 기획단의 임무가 될 것이다.