2013년 공정거래위원회 업무보고 자료분석 > 보고서

종합검토의견

❏ 2013년 업무계획은 박근혜 대통령의 공약인 ‘경제민주화와 창조경제’의 기반조성을 비전으로 제시.  이에 따라 2011년, 2012년 업무계획과 달리, 관련 국정과제 추진을 위해 아래와 같은 여러 가지 법·제도 개선계획을 담고 있음.
❍ 대기업집단의 폐해 시정 : 일감 몰아주기 등 총수일가의 사익편취 근절, 신규 순환출자 금지, 금융보험사 보유 주식 의결권 제한 강화.
 경제적 약자의 경쟁기반 확대 : 하도급법 개정(징벌적 손해배상제, 증기조합에 납품단가 조정협의권 부요 등).
 담합관행 척결 : 전속고발제 폐지, 집단소송제 도입.
 소비자가 주인이 되는 시장환경 조성 : 소비자권익증진 기금 설립.
 납품단가 후려치기 근절, 기업지배구조 개선, 소비자 편익제고를 위한 법령 선진화 등 3개 과제는 부처협업과제.

❏ 공정위는 경제민주화의 중추적 추진기관.  그래서 2013년 업무계획에서 ‘경제민주화와 창조경제 기반조성’을 비전으로 설정하고 있으나, 경제민주화의 목적과 과제, 창조경제와 경제민주화 간의 관계 등에 대한 밑그림 없이, 인수위 국정과제들을 그대로 답습.

집단소송제 도입 및 전속고발제 폐지는 경제민주화와 창조경제 기반조성에 긴요한 제도개선사항이나, 2013년 업무계획은 집단소송제는 담합과 재판매가격유지행위로 국한하고, 전속고발제 폐지는 담합으로 국한하는 것으로 기술.  집단소송제는 공정위가 법위반으로 인정한 행위가 다수 피해자를 초래할 때 활용될 수 있는 제도인만큼, 이를 담합과 재판매가격유지행위로 국한할 필요는 없다고 판단됨.  담합과 재판매가격유지행위 외에 다수의 소액피해자를 유발하는 법위반행위들은 많음.

사인의 행위금지청구제도 경제민주화와 창조경제 구현을 위한 중요한 제도이며 대통령이 도입을 공약한 사항.  그런데 2013년 업무계획은 이에 대한 일절의 언급 없이 일정만 제시.

❏ 2013년 업무계획은 “경제민주화와 창조경제 기반조성”이라는 비전 하에 “경제주체간의 조화와 균형”을 미션으로 제시하고 있으나, 이 미션은 공정거래제도 본연의 역할을 경시한 것이며 “경제민주화와 창조경제 기반조성”에도 미흡.
공정거래법제의 기본 목적과 임무는 ‘힘(경제력, 독점력, 거래상 지위 등)의 부당한 획득·강화 및 남용’을 막아 공정하고 효율적인 시장을 조성함으로써 국민후생을 극대화하는 것.  이를 위한 핵심 과제는 경제력과 독점력을 초래하는 기업결합 규제, 시장지배력 남용 금지 및 담합 금지인데, 2013년 업무계획은 기업결합과 시장지배력 남용의 규율에 대한 언급이 없음.

공정위 소관의 법·제도 개선사항들이 많아 관련업무 부담이 대폭 늘어날 것으로 예상되나, 이 추가적인 업무수요를 어떻게 관리할 것인지에 대한 고려가 없음.
공정위는 이미 한정된 인력과 예산으로 ‘너무 많은’(연간 5천 건 내외) 사건을 처리하고 있음.  이런 상황에서 올해부터 발생되는 추가적인 법·제도 개선업무로 인해 법집행을 위한 가용 자원이 상당한 제약을 받을 것임.  사건처리능력의 제약에 대한 효과적인 대응방안이 필요하다고 판단되나, 업무계획은 이에 대한 고려와 대응방안 없이 새로운 업무계획만 추가함.  예를 들어, 2013년 업무계획은 “원칙과 신뢰의 법 집행을 통한 정부 3.0 달성”의 일환으로 “철저한 피드백을 통해 실질적인 시장의 변화 유도”를 보고.  이는 필요한 조치이지만, 기 시정조치한 사건에 대한 이행점검 시스템을 구축·운영하고 사건처리가 해당 시장에 미치는 영향을 분석하는 일에는 상당 인력과 시간이 소요됨.
 
2013년도 업무보고 관련 공정거래정책의 개선 방향

❏ 공정거래제도 본연의 역할 제고
  대기업 및 지배주주·경영자들의 ‘부당한 힘(경제력 또는 시장지배력)의 형성･강화 및 남용’을 막는 것이 공정거래제도 본연의 역할.  대기업집단에 대한 미온적·형식적 법집행으로 부당한 계열확장과 힘의 남용이 제대로 규율되지 못함.
❏ 시장 구조·행태·성과를 개선하는 법집행
  공정위의 사건처리실적은 대다수 사건들을 ‘대충’ 처리할 때나 가능한 것.  실질적으로 경쟁을 보존·강화하고 시장 구조·행태·성과를 개선하는 법집행은 별로 없음.
- 위법행위에 시정조치가  ‘당해 위반행위의 중지’ 등 일과성 행위조치로만 되어 있음.
- 갑의 횡포 등 경제적 강자의 힘의 남용이 시정되지 못하고 있는 것은 공정거래법제의 미비나 공정위의 법집행 미흡 때문이 아니라 위법행위자에게 실효성 있는 책임이 부과되지 못하고 있기 때문.
- 국민권익위 평가 결과, 공정위의 외부청렴도(민원인들이 평가한 청렴도)는 중앙행정기관 중 최하위 수준.

❏ 경제분석 역량 강화
- 산업조직, 기업집단들의 구조·행태·성과, 산업 실태와 변화 등에 대한 체계적 연구·분석이 있어야 합리적 정책수립과 효과적 법집행 가능.  그러나 공정위는 일반 공무원으로 충원한 총원 6명의 경제분석팀 운영.

❏ 창조경제와 경제민주화가 함께 이루어지는 공정거래정책 확립

❍ 창조경제와 경제민주화는 불가분의 관계
- Level playing filed 조성⇒ 창의와 아이디어에 기반을 둔 창업 활성화, 중소·벤처기업들의 혁신 인센티브 강화⇒ 광범위한 혁신기반 구축(“중소·벤처기업 위주의 선도형 경제모델”)⇒ 지속 성장.
❍ 창조경제는 ‘진정한 level playing field’를 필요로 함.
- 시장이 ‘균등한 경제활동 기회를 제공하고 공정하고 정당한 경쟁·거래의 장’(a truly level playing field)이 될 때 사람들의 창의와 혁신이 활성화되고 진정한 기업가 정신이 함양·발휘됨.
- 지금 우리가 처한 상황 : ‘a tilted playing ground’
 ❍ 경제민주화의 취지와 목적 : ‘진정한 level playing field’ 조성
- ‘균등한 경제활동의 장’을 조성해 역동적 경제를 달성하는 것
  = 지속 성장을 뒷받침할 효율적이고 공정한 경제시스템 구축
  = 우리 사회에 만연한 ‘갑을 관계’를 협력적 대등 관계로 바꾸는 것.
 ❍ 경기는 부침을 반복, 단기적 투자확대를 통한 경기진작은 일시적.  진정으로 국민의 삶을 향상시키는 것은 창의와 혁신을 통한 지속적인 진보와 발전이며, 이는 ‘균등한 경제활동의 장’에서 구현됨.

2013년 업무계획이 “경제적 약자의 경쟁기반 확대”를 위해 제시한 4가지 업무계획(“하도급 거래관행 개선을 통한 중소사업자 피해방지, 유통분야 제도개선과 불합리한 거래관행 시정, 가맹점주 권리강화를 위한 제도적 장치 마련 및 감시 강화, 대·중소기업간 공정거래문화 확산”)은 모두 경제적 강자의 거래상 지위 남용으로부터 경제적 약자들의 권익을 지키기 위한 것(갑을 관계의 개선·시정)으로서, “경쟁기반 확대”와는 별 관계가 없는 것.  경제민주화와 창조경제를 구현하려면, 독립·중소·신규 사업자들에게 사전적인 공정한 사업기회 및 시장에서의 공정 경쟁·거래·성장의 기회가 확보되어야 “경제적 약자의 경쟁기반”이 확대되는 것이며, 이를 위해서는 경제적 강자의 거래상 지위남용 외에 힘의 남용(경제력 및 독점력)에 의한 경쟁저해행위를 엄정 규율해야 함.

새로운 기술·제품·사업방법 등은 기존의 것들을 대체하고 파괴함.  구조조정전략 없이 기존 기업과 산업을 보호하는 정책은 창조경제 구현을 저해.

종합검토의견

❏ 2013년 업무계획은 박근혜 대통령의 공약인 ‘경제민주화와 창조경제’의 기반조성을 비전으로 제시.  이에 따라 2011년, 2012년 업무계획과 달리, 관련 국정과제 추진을 위해 아래와 같은 여러 가지 법·제도 개선계획을 담고 있음.
❍ 대기업집단의 폐해 시정 : 일감 몰아주기 등 총수일가의 사익편취 근절, 신규 순환출자 금지, 금융보험사 보유 주식 의결권 제한 강화.
 경제적 약자의 경쟁기반 확대 : 하도급법 개정(징벌적 손해배상제, 증기조합에 납품단가 조정협의권 부요 등).
 담합관행 척결 : 전속고발제 폐지, 집단소송제 도입.
 소비자가 주인이 되는 시장환경 조성 : 소비자권익증진 기금 설립.
 납품단가 후려치기 근절, 기업지배구조 개선, 소비자 편익제고를 위한 법령 선진화 등 3개 과제는 부처협업과제.

❏ 공정위는 경제민주화의 중추적 추진기관.  그래서 2013년 업무계획에서 ‘경제민주화와 창조경제 기반조성’을 비전으로 설정하고 있으나, 경제민주화의 목적과 과제, 창조경제와 경제민주화 간의 관계 등에 대한 밑그림 없이, 인수위 국정과제들을 그대로 답습.

집단소송제 도입 및 전속고발제 폐지는 경제민주화와 창조경제 기반조성에 긴요한 제도개선사항이나, 2013년 업무계획은 집단소송제는 담합과 재판매가격유지행위로 국한하고, 전속고발제 폐지는 담합으로 국한하는 것으로 기술.  집단소송제는 공정위가 법위반으로 인정한 행위가 다수 피해자를 초래할 때 활용될 수 있는 제도인만큼, 이를 담합과 재판매가격유지행위로 국한할 필요는 없다고 판단됨.  담합과 재판매가격유지행위 외에 다수의 소액피해자를 유발하는 법위반행위들은 많음.

사인의 행위금지청구제도 경제민주화와 창조경제 구현을 위한 중요한 제도이며 대통령이 도입을 공약한 사항.  그런데 2013년 업무계획은 이에 대한 일절의 언급 없이 일정만 제시.

❏ 2013년 업무계획은 “경제민주화와 창조경제 기반조성”이라는 비전 하에 “경제주체간의 조화와 균형”을 미션으로 제시하고 있으나, 이 미션은 공정거래제도 본연의 역할을 경시한 것이며 “경제민주화와 창조경제 기반조성”에도 미흡.
공정거래법제의 기본 목적과 임무는 ‘힘(경제력, 독점력, 거래상 지위 등)의 부당한 획득·강화 및 남용’을 막아 공정하고 효율적인 시장을 조성함으로써 국민후생을 극대화하는 것.  이를 위한 핵심 과제는 경제력과 독점력을 초래하는 기업결합 규제, 시장지배력 남용 금지 및 담합 금지인데, 2013년 업무계획은 기업결합과 시장지배력 남용의 규율에 대한 언급이 없음.

공정위 소관의 법·제도 개선사항들이 많아 관련업무 부담이 대폭 늘어날 것으로 예상되나, 이 추가적인 업무수요를 어떻게 관리할 것인지에 대한 고려가 없음.
공정위는 이미 한정된 인력과 예산으로 ‘너무 많은’(연간 5천 건 내외) 사건을 처리하고 있음.  이런 상황에서 올해부터 발생되는 추가적인 법·제도 개선업무로 인해 법집행을 위한 가용 자원이 상당한 제약을 받을 것임.  사건처리능력의 제약에 대한 효과적인 대응방안이 필요하다고 판단되나, 업무계획은 이에 대한 고려와 대응방안 없이 새로운 업무계획만 추가함.  예를 들어, 2013년 업무계획은 “원칙과 신뢰의 법 집행을 통한 정부 3.0 달성”의 일환으로 “철저한 피드백을 통해 실질적인 시장의 변화 유도”를 보고.  이는 필요한 조치이지만, 기 시정조치한 사건에 대한 이행점검 시스템을 구축·운영하고 사건처리가 해당 시장에 미치는 영향을 분석하는 일에는 상당 인력과 시간이 소요됨.
 
2013년도 업무보고 관련 공정거래정책의 개선 방향

❏ 공정거래제도 본연의 역할 제고
  대기업 및 지배주주·경영자들의 ‘부당한 힘(경제력 또는 시장지배력)의 형성･강화 및 남용’을 막는 것이 공정거래제도 본연의 역할.  대기업집단에 대한 미온적·형식적 법집행으로 부당한 계열확장과 힘의 남용이 제대로 규율되지 못함.
❏ 시장 구조·행태·성과를 개선하는 법집행
  공정위의 사건처리실적은 대다수 사건들을 ‘대충’ 처리할 때나 가능한 것.  실질적으로 경쟁을 보존·강화하고 시장 구조·행태·성과를 개선하는 법집행은 별로 없음.
- 위법행위에 시정조치가  ‘당해 위반행위의 중지’ 등 일과성 행위조치로만 되어 있음.
- 갑의 횡포 등 경제적 강자의 힘의 남용이 시정되지 못하고 있는 것은 공정거래법제의 미비나 공정위의 법집행 미흡 때문이 아니라 위법행위자에게 실효성 있는 책임이 부과되지 못하고 있기 때문.
- 국민권익위 평가 결과, 공정위의 외부청렴도(민원인들이 평가한 청렴도)는 중앙행정기관 중 최하위 수준.

❏ 경제분석 역량 강화
- 산업조직, 기업집단들의 구조·행태·성과, 산업 실태와 변화 등에 대한 체계적 연구·분석이 있어야 합리적 정책수립과 효과적 법집행 가능.  그러나 공정위는 일반 공무원으로 충원한 총원 6명의 경제분석팀 운영.

❏ 창조경제와 경제민주화가 함께 이루어지는 공정거래정책 확립

❍ 창조경제와 경제민주화는 불가분의 관계
- Level playing filed 조성⇒ 창의와 아이디어에 기반을 둔 창업 활성화, 중소·벤처기업들의 혁신 인센티브 강화⇒ 광범위한 혁신기반 구축(“중소·벤처기업 위주의 선도형 경제모델”)⇒ 지속 성장.
❍ 창조경제는 ‘진정한 level playing field’를 필요로 함.
- 시장이 ‘균등한 경제활동 기회를 제공하고 공정하고 정당한 경쟁·거래의 장’(a truly level playing field)이 될 때 사람들의 창의와 혁신이 활성화되고 진정한 기업가 정신이 함양·발휘됨.
- 지금 우리가 처한 상황 : ‘a tilted playing ground’
 ❍ 경제민주화의 취지와 목적 : ‘진정한 level playing field’ 조성
- ‘균등한 경제활동의 장’을 조성해 역동적 경제를 달성하는 것
  = 지속 성장을 뒷받침할 효율적이고 공정한 경제시스템 구축
  = 우리 사회에 만연한 ‘갑을 관계’를 협력적 대등 관계로 바꾸는 것.
 ❍ 경기는 부침을 반복, 단기적 투자확대를 통한 경기진작은 일시적.  진정으로 국민의 삶을 향상시키는 것은 창의와 혁신을 통한 지속적인 진보와 발전이며, 이는 ‘균등한 경제활동의 장’에서 구현됨.

2013년 업무계획이 “경제적 약자의 경쟁기반 확대”를 위해 제시한 4가지 업무계획(“하도급 거래관행 개선을 통한 중소사업자 피해방지, 유통분야 제도개선과 불합리한 거래관행 시정, 가맹점주 권리강화를 위한 제도적 장치 마련 및 감시 강화, 대·중소기업간 공정거래문화 확산”)은 모두 경제적 강자의 거래상 지위 남용으로부터 경제적 약자들의 권익을 지키기 위한 것(갑을 관계의 개선·시정)으로서, “경쟁기반 확대”와는 별 관계가 없는 것.  경제민주화와 창조경제를 구현하려면, 독립·중소·신규 사업자들에게 사전적인 공정한 사업기회 및 시장에서의 공정 경쟁·거래·성장의 기회가 확보되어야 “경제적 약자의 경쟁기반”이 확대되는 것이며, 이를 위해서는 경제적 강자의 거래상 지위남용 외에 힘의 남용(경제력 및 독점력)에 의한 경쟁저해행위를 엄정 규율해야 함.

새로운 기술·제품·사업방법 등은 기존의 것들을 대체하고 파괴함.  구조조정전략 없이 기존 기업과 산업을 보호하는 정책은 창조경제 구현을 저해.

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