[까TALK] < 대담 > 토지공개념 헌법 명문화, 신중해야 한다 > 김광두의 1년 후

▲ 권대중(명지대 부동산대학원 교수, 대한부동산학회 이사장)

▲ 황희만(전 MBC부사장, 진행)

◈ 2018.3.28.10:00  국가미래연구원 스튜디오

 19세기 미 토지경제학자 ‘헨리 조지’가 제창

-황희만: 정부가 이번에 발의한 헌법개정안에는 토지공개념 문제를 도입했습니다. 이 문제에 대해 집중적으로 다뤄볼까 합니다. 이 자리에는 권대중 교수께서 나와 계십니다. 

우선 토지공개념을 다시 한 번설명하고 하고 넘어갔으면 합니다.

▲ 권대중 : 토지공개념은 개인이 소유하고 있는 토지를 공공적 목적으로 사용하기 위해서 사유재산권을 제한하는 규정입니다. 이런 개념이나 사상을 우리가 ‘토지공개념’이라고 하는데, 우리나라 같은 경우도 이걸 도입한 적이 있습니다. 이게 도입되게 된 동기는 지난 19세기의 미국에 토지 경제학자인 ‘헨리 조지’에 의해서 제창됐고, 그 이후에 민주사회에서도 여러 군데에서 이걸 많이 도입해서 적용하거나 또는 사용하고 있습니다. 우리나라는 해방 이후에 농지를 사용하지 않는 경우에, 그 농지를 사용하게끔 하기 위해서 농지개혁법을 만들었습니다.  

노태우정부 ‘토지공개념 3법’이 도입…‘위헌 또는 헌법 불합치’ 판결

개인의 사유재산을 제한하면서 규제를 했던 것이죠. 그 이후에 1989년도에 노태우정부 당시 ‘토지공개념 3법’이 도입됐죠. 그 첫 번째가 ‘택지소유상한에 관한 법률’, 두 번째가 ‘토지초과이득세법’, 세 번째가 ‘개발이익환수에 관한 법률’입니다. 물론 이 법률 중에서는 일부 위헌판결이나 또는 헌법 불합치로 지금 현재는 사용하지 않지만 개발이익환수제라는 법률은 현재에도 존재하고 있습니다. 이렇게 개인의 재산을 사회적으로 공공적으로 필요로 할 경우에 제한하거나 규제하거나 또는 이걸 억제하는 경우를 우리가 ‘토지공개념’ 이라고 합니다. 이번 문재인 정부가 헌법을 개정하면서 이 토지공개념 제도를 도입하겠다고 이미 발표한 상태입니다.

-황희만 : 이전 헌법에도 토지공개념이 어느 정도 표시돼있는데 굳이 더 이번 개헌에서 좀 더 강하게 표현하려는 의도는 뭡니까?

▲ 권대중 :아무래도  그동안  박근혜 정부 이후에 부동산 가격이 상승하고 특히 강남 지역의 고공행진하고 있는 부동산 가격을 억제하기 위한 수단이라고 보여지고요. 두 번째는 조세 부분도 말씀드리지 않을 수가 없는데요. 실효세율 자체가 외국에 비해서 상당히 낮기 때문에 이걸 또 손대는 그런 측면도 있습니다. 또 부의 편중을 완화하기 위해서 이것을 도입하는 게 아닌가하는 생각도 듭니다. 

물론 현재 법률로도 충분합니다. 헌법 제 23조 1항에는 ‘모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다’고 규정돼있고요. 역시 또 2항에는 ‘재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다’는 규정이 있습니다. 또한 헌법 제 122조에는 ‘국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여, 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 제한과 의무를 과할 수 있다’고 명시하고 있어서 권리와 의무를 동시에 부여하고 있습니다. 

따라서 국가가 필요로 하거나 사회가 필요로 한다면 이거를 제한할 수 있다는 얘기거든요. 이러한 내용으로도 얼마든지 부동산 시장의 규제라든지 또는 여러 가지 제도를 만들 수 있는데도 불구하고, 이번에 더불어민주당은 토지공개념 제도를 명시적으로 헌법에 넣으려고 하는 생각이 있는 것 같습니다.

-황희만: 그러면, 지금 안(案)은 청와대 안이지만, 더불어민주당도 토지공개념 도입에 적극 찬성하고 있지 않습니까? 그렇다면 토지공개념을 적극적으로 도입하려는 계기나 근거는 어디서 찾고 있습니까?

▲권대중: 지난  2월 2일 날 더불어민주당의 추미애 의원이 러시아를 방문한 적이 있는데요. 러시아를 방문하면서 러시아의 대문호인 톨스토이 이야기를 하고 거기에서 이제 영감을 얻었다는 얘기를 한 적이 있습니다. 그래서 토지는 조물주가 인간에 준 것이기 때문에 개인이 사유하면 안 된다. 여기서 출발해서 아마도 토지공개념 제도에 대한 도입 논의가 시작된 게 아닌가 생각이 들고요. 특히 이제 톨스토이가 사유재산권을 반대했던 이유는 1882년도에 그의 책에 의해서 이미 표출이 됐고요. 그 이후에 이제 미국의 헨리 조지의 토지경제학을 접목시켜서 토지로부터 발생한 이익은 바로 노동력에 의한 게 아니고 불로소득이라고 생각해서 이것은 과세해야 되고 환수해야 한다는 게 깔려 있는 게 아닌가 싶습니다. 거기서 출발한 것 같습니다. 

특히 우리나라는 부의 편중이 좀 심하지요. 전체 국토의 약 한 80% 이상이 인구 상위 5%가 갖고 있다고 그럽니다. 그래서 이걸 부의 편중을 좀 완화시키고 그들에게 사회적 책임과 소임을 맡기기 위해서 아마 도입하는 게 아닌가. 명시적으로만 도입해도 되는데도 불구하고 명문화시키겠다는 얘기입니다.

-황희만: 그러니까 토지공개념 하면, 권교수께서도 말씀하셨지만, 사회주의나 공산주의 사회에서는 토지공개념을 하고 있고, 종교적으로 보면 유대나라에서 조물주가 모든 땅을 창조했으니 개인이 이 땅을 가질 수 없다는 건 ‘공개념’이다 이렇게 얘기를 하고 있는 것으로 전해지고 있는데, 그렇다면 우리가 지금 도입하려는 토지공개념은 어떤 사상에 근거를 해서 도입하려고 하는 건가요?

개인의 재산권은 인정, 사용 수익 처분에 대한 제한

▲권대중: 이거는 1839년에 미국에서 출생한 헨리 조지의 토지경제학을 보면요. ‘진보와 빈곤’이라는 책에서 ‘모든 조세는 토지에 국한되어서 납부해야 한다’는 그런 이론을 내놓은 적이 있습니다. 물론 사회주의 국가에서는 공산국가가 이걸 전부 도입하고 있지만 민주국가도 이걸 도입한 곳이 많이 있습니다. 예를 들면 싱가포르 같은 경우도 토지가 전부 국유화죠. 그다음에 프랑스도 이걸 도입하고 있고요. 우리나라도 사실은 도입하고 있는 겁니다, 일부. 이미 토지거래허가제도라든지 여러 가지 법률들이 있는데요. 미국이나 일본도 물론 일부 도입하고 있습니다. 

이 토지공개념 제도를 도입했다고 해서 공산주의로 가는 것은 아닙니다. 사회주의국가에서만 도입했다는 것도 아니고. 개인의 재산권은 인정합니다, 인정하는데 사용 수익 처분에 대한 제한을 할 수 있다는 것이죠. 이게 사회성과 공공성이 있는 경우에. 그래서 제한하는 것인데 사회주의 국가도 이렇게 토지공개념을 도입했다고 해서 부동산 가격이 안정화되느냐하면 그거는 아닙니다. 가까운 중국만 해도 사회주의국가 아닙니까. 그런데도 불구하고 상하이의 100평정도 되는 아파트가 약 150억원 정도 됩니다. 그 나라도 역시 부동산 가격의 급등이나 빈부차이는 있거든요. 단지 이거는 어떻게 운용하느냐에 따라 다른데, 토지공개념을 도입해서 부동산 규제 법률을 만든다면 부의 편중을 막을 수는 분명하게 있습니다. 긍정적인 면이죠. 

예를 들어서 자산을 많이 축적하거나 불로소득에 대해서는 사회에 환원하거나 국가에 환원시킬 수 있는 법률을 만들면 되니까. 그러지 않고 자유시장경제로 그냥 놔두면 점점 양극화가 벌어지기 때문에 더불어민주당이 이걸 도입하려는 것 같고요. 문제는 이게 권리의 남용처럼 너무 강하게 규제하거나 그렇게 되면 시장경제가 죽어버립니다. 시장경제가 와해되면 계획경제로 가는 거거든요. 그래서 일부 학자들이나 전문가들이 토지공개념을 도입하면 사회주의나 공산주의로 가는 게 아닌가 하는 염려를 하는 거죠.

권리의 남용처럼 너무 강하게 규제하면 시장경제가 죽는다.

-황희만: 그러니까 빈부 격차를 줄이기 위해서 토지공개념을 도입한다고 봐야 하겠네요. 사회주의로 가거나 종교적 이유에서 하는 것은 아니고. 현실적으로 부동산 있는 사람과 없는 사람의 차이가 너무 많이 나니까 공개념을 도입하자. 뭐 이렇게 민주당에서 얘기하고 있는데. 그렇다면 지금 말씀하신대로 토지공개념을 도입해도 빈부격차는 많이 발생하고 있는데, 이 문제를 어떻게 해결해야 하는 겁니까?

▲권대중: 사실은 현재도 우리나라 같은 경우는 재산세라든지 종합부동산세 이런 경우가 누진과세 되어있습니다. 금액이 많을수록 세금을 많이 내거든요. 특히 종합부동산세 같은 경우는 토지공개념으로 도입한 법률 중에 하나입니다. 그런데 이게 사회적 소임을 다하게 하는 방법은 여러 가지가 있죠. 세금을 걷어서 하는 방법도 있고, 아니면 가지고 있는 부동산에 대해서 임대주택을 짓게 하는 방법. 또 재건축을 하는 경우에 우리가 임대주택을 공급하듯이 이것을 좀 더 강화하는 방법도 있고 여러 가지 방법이 있습니다. 일단은 명시적으로 토지공개념을 도입하면 지금보다는 더 부의 편중을 줄일 수 있는 방안은 만들 수 있다고 생각됩니다. 이게 지나칠 경우가 문제죠. 사실 인간이 행동하는 경우에 적당하게, 적정하게 행동한다는 것은 굉장히 어렵습니다.

-황희만: 그런데 지금 토지공개념 도입에서 너무 심해지는 격차를 좀 줄이는 방향으로 가자. 좋은 생각인데, 그렇다면 현실적으로 어떻게 해서 어느 것이 공공에 맞는 것이다, 이렇게 판단하기가 상당히 어려울 거 아닙니까.

재건축 초과이익 환수제는 도시기반시설 확충 대가

▲권대중: 예전에 도입됐던 법률 중에 토지초과이득세라는게 있거든요. 이거는 택지를 가지고 있는데,  주변지역이 개발하는데 개발 안하고 있다가 나중에 개발하는 경우나 매각하는 경우가 있어요. 다시 말하면 내가 분양을 받은 택지가 돈이 없어서 건물을 못 지을 수도 있지요. 주변지역이 개발되면 내 토지 가격이 올라갑니다. 이럴 경우  ‘공한지세’라고 해서 세금을 물린 적이 있고요. 그 다음에 개발사업을 하게 되면 이익이 발생하잖아요. 개발사업 이익이 발생한 것에 대한 일정 부분을 세금으로 내는 방법. 개발이익환수제라는 법률에 의해서 아직도 존속하는 법률 중에 하나가 바로 시청자분들께서 잘 아시는 재건축 초과이익 환수제입니다.

 재건축 초과이익 환수제는 ‘내 집을 내가 짓는데 왜 세금을 더 내느냐’ 라고 말씀하실 수 있겠지만, 그 집을 지음으로써 사회적 비용이 들어가거든요. 도로를 넓힌다든지, 도시기반시설을 만든다든지, 어떤 그 오폐수가 나온다든지. 이거는 혼자의 문제가 아니고 국가와 사회의 문제이기 때문에 기여해라. 이런 차원에서 개발 이익을 일정부분 내는데, 어느 정도 내는가 하면요. 만약에 조합원 1인당 평균 개발이익이 3천만을 넘으면 무조건 내지만, 1억 천 이상이 되면 개발 이익의 50%까지 물릴 수 있어요. 누진과세니까. 이렇게 해서 거둬들이는 돈을 가지고 다시 도시기반시설로 확충하거나, 이런 데 사회적 비용으로 쓰는 거죠. 이와 마찬가지로 부의 편중이 일어나는 경우, 개발 이익이 발생하거나 토지로부터 발생하는 불로소득의 이익에 대해서는 상당부분 국가가 환수조치를 할 수가 있는 거죠.

-황희만: 토지공개념에 대해서 큰 원론적인 문제에 대해서는 다들 공감할 수 있겠지만, 현실적으로 적용할 때 어떤 사람은 이건 말이 안 된다. 어떤 사람은 그렇다, 여러 가지 얘기가 나오지 않습니까.

▲권대중: 지금 현재 강남지역 같은 경우에 개발이익 환수에 관한 법률 중에서 재건축 초과이익환수제 때문에 헌법소원을 내놓은 상태거든요. 지금 법률이라면 아마 위헌 판결을 일부 받을수도 있습니다만 토지공개념이 도입되면 합헌으로 갈 수도 있습니다. 예를 들면, 예전에 도입되었던 택지소유상한제는  위헌 판결을 받았습니다. 그리고 토지초과이득세는 헌법 불합치를 받았죠. 이게 무슨 얘기나면은, 택지 소유를 상한하는 법률은 개인적으로 택지가 661 제곱미터 이상, 200평 이상 되는 경우와 일정 면적의 건물이 있는 경우는 주변 지역과 어울리지 않고 위화감을 주거나 혐오감을 주기 때문에, 또는 부의 편중 때문에 준 것이었습니다. 이것이 위헌을 받은 거죠. 사유재산을 인정하는데도 불구하고. 

두 번째, 이제 택지소유를 상한을 규제하는 법률 말고 토지초과이득세는 아까 말씀드린 대로 주변 지역에 개발되는데도 불구하고 택지를 분양받은 상태에서 개발하지 않고 다른 사람에게 팔 때 매각 차익이 발생하죠. 이것에 대해서 환수조치를 했던 것은 결국 이제 사유재산을  인정함에도 불구하고 환수했던 것이 헌법불합치, 즉 헌법에 규제하는 내용이 없었다는 것 때문에 불합치 됐죠. 그러나 개발이익환수제라는 법률은 일부 합헌을 받았습니다. 그러나 앞에서 말한 헌법 불합치나 헌법 위헌 판결을 받은 것은 이번에 토지공개념이 들어가게 되면 전부 합헌 돼버립니다. 그래서 만약에 이게 통과되게 되면 정부는 아마도 제일 먼저 손을 댈 수 있는 것이 조세가 아닌가. 세금을 물려서 부의 편중을 완화시키는 쪽으로 갈 것이라고 생각이 되고요.

-황희만: 결국엔 이게 토지공개념이 도입하려는 방향이 되겠네요.

▲권대중: 두 번째는 개발이익에 대한 것을 환수조치를 좀 더 강력하게 할 수 있다는 얘기죠. 다시 말하면 아파트를 10억 주고 샀는데 20억이 됐다. 불로소득이 올라간 게 아닙니까. 거기에 대해서는 재산세로 부과하거나 종합토지세로 부과하거나 아니면 매각할 때 양도세를 부과하거나 하는 걸로 불로소득에 대해서 상당수 환수조치 할 수 있다는 그런 것인데 정부 입장에서는 장점이 있고요. 또 소비자 입장이나 소유자 입장에서 볼 때는 불만 소리가 나올 수 있죠. 

특히 조세를 건드리는 경우에는 조세반발이 있을 수 있는데요. 이게 작은 금액의 조세는 조세 전가 현상이 나타납니다. 월세나 전세를 준 사람한테 오히려 전가하는 그런 문제가 발생하지만, 아주 대폭 올리는 경우는 이걸 방지할 수 있죠. 물론 대폭 올릴 수 있다고 하는 것은 개발이익에 대해서 지금처럼 50%를 물린다든지, 또는 불로소득에 해당되는 토지가격 상승에 대해서는 50% 이상 물린다든지 할 때는 방법이 없죠. 그건 전가할 수가 없죠. 이럴 경우에 문제점이 뭐냐 하면, 우리나라는 가지고 있는 주택이 두 배로 올라서 세금을 내야하는데 현금이 없잖아요. 그러면 이 세금을 낼 수 없게 되면 집을 팔아야 하는 문제가 생깁니다. 너도나도 세금을 내기 위해서 집을 팔게 되면 가격은 떨어지겠죠. 물론 이게 뭐 사회적으로 수많은 주택들이 나오게끔 하지는 않겠지만, 어쨌든 간에 그렇게 할 수가 있다는 문제가 있고요. 두 번째는 그래도 경쟁적으로 매물을 내놔서 가격이 하락하면,  물납제도를 이용할 수가 있습니다.

현금 없으면 물납제도를 이용할 수가 있다

-황희만: 물납제도는 뭡니까?

▲권대중: 땅을 예를 들어 천 평 갖고 있는데 세금이 오르고 그러면 땅을 잘라서 줄 수도 있습니다. 이렇게 여러 가지 방법이 있는데 아마도 토지공개념이 도입됐다고 해서 이런 법률이 쉽게 나오거나 빨리 나오지는 않을 거에요. 왜, 여야 합의에 의해서 법률을 만들어야 하거든요.

-황희만: 그런데 어쨌거나 방향은 토지공개념이 도입되면 아까 말씀하셨던 위헌판결을 받았던 택지소유상한제든가 토지초과이득세 이런 것들이 다시 부활할 수 있다. 이건 다 모든 사람이 다 예견할 수 있겠네요.

그런데 이런 것들이 그러면 현실적으로 적용될 때 어느 정도까지가 초과이득이냐. 이런 판결을 그럼 어떻게 하는 겁니까?

▲권대중: 재건축 초과이익 환수제를 예를 들면 조합결성을 시작하는 조합추진위의 단계에서부터 준공단계까지의 가격을 계산하는데, 준공단계의 가격은 시가로 합니다. 분양가격이니까. 거기에서 초기단계의 가격은 기준지가로 합니다. 고시가격. 그다음에 고시가격은 시세보정률이 한 60-70%밖에 안됩니다. 낮은 가격에서 높은 가격으로 적용하니까 오히려 불이익이 있지만, 그 기간 동안에 3년, 5년, 7년 기간 동안에 정상적으로 상승한 지가상승분은 뺍니다. 그래야 이익이 나오죠. 빼고 나머지 부분에서 물리는데 재건축 같은 경우는 총 수입에서 총 비용을 또 빼줍니다. 들어간 비용은 전부 공제하고, 그 나머지 이익에 대해서 전부 50% 물리기 때문에. 예를 들어서 10억에서 20억 됐다 하면 10억에 대해서 과세하는 것은 아니고요. 거기에서 정상적인 지가상승 빼고, 원가 빼면 뭐 한 5억이나 4억 정도 상승한 것에 대해서 물리게 되죠. 

개발이익환수제라는 법률도 마찬가지입니다. 그냥 빈 땅을 갖고 있었다면 빈 땅이 5년 후에 1억 짜리가 5억됐다고 해서 4억에 대해서 물리는 것이 아니고. 5년 동안 갖고 있었을 때의 정상적인 지가상승을 뺍니다. 그리고 그로 인해서 지금까지 납부했던 세금들 있죠. 재산세라든지 종합부동산세라든지. 이런것들 다 뺍니다. 빼고 나머지 부분에 대해서 과세하게 되거든요. 그래서 과세의 실질적인 금액은 지가상승분에 원가를 빼고 내기 때문에 오른 금액으로 따졌을 때는 1/3정도 과세할 수 있지 않을까 보여집니다.

-황희만: 세율이 50%, 30% 이런 얘기를 하시는데. 어쨌든간에 만약에 경제력이 없어서 부동산을 갖고 있는 분들은 여기에 수입을 의존하는데. 일반 근로소득세에 비해서 너무 과중하게 이익을 세금으로 뺏어가는 것이 아니냐 이런 불만이 나올 수 있지 않습니까.

헌법조항 명시는 신중해야…부의편중 시정은 현행법으로도 가능

▲권대중:그래서 토지공개념 도입 자체가 뭐 공산화되는 거 아니냐. 또 자유시장에서 시장경제를 택한 나라에서 이익을 다 빼앗아 가는 게 아니냐는 얘기가 나오는 겁니다. 사실 부동산으로 버는 불로소득은 일반 근로소득하고 개념이 달라요. 근로소득은 내가 일한 대가에 대한 세금을 내는 것이고, 이 불로소득, 부동산으로부터 발생하는 소득은 불로소득도 있고, 또 개발이익도 큰 개발이익의 기여도보다도 지가상승분에 의한 분양가격이 더 크거든요. 그래서 이거는 뭐 지가안정을 위하거나 부동산 시장안정을 위해서는 바람직할 수 있는데. 문제는 지금 법률로도 충분히 그거를 투기억제를 하거나 또는 부의 편중을 막을 수 있는데도 불구하고 헌법조항에 명시한다는 게 문제입니다. 명시하게 되면 그 명시되었다는 그 근거로 여러 가지의 규제 법률을 만들 수 있다는 거거든요. 그게 문제입니다 사실은.

-황희만: 구체적으로 좀 알고 싶은데. 지금 헌법으로도 충분한데 굳이 또 헌법에 토지공개념을 집어넣어서 더 강한 규제를 하겠다는 그런 뜻 아니겠습니까. 그러면 어떤 문제들이 발생할 수 있을 것 같습니까?

▲권대중: 우선은 뭐 지나치게 법률을 만들어서 규제하게 되면 개인의 재산권 침해가 있을 수가 있죠. 사회성과 공공성을 대두시켜서. 물론 헌법 23조 1항에는 개인의 재산권을 인정한다고 했지만, 그로 인해서 122조나 다른 법률로 인해서 규제 법률을 만들면 개인의 재산권을 인정하되 그것이 사회적으로 공공적으로 필요로 한다면 개인의 재산권을 침해할 수 있다고 나오거든요.

-황희만: 사회성과 공공성이라는 것은 어떻게 규정을 합니까?

▲권대중: 예를 들어 국가 도시기반시설을 설치하거나, 도로를 내거나, 공공용지를 설치하거나. 하는 경우는 공공성이죠. 사회성이라고 하는 것은 사회 합의에 의해서 재건축 사업을 하거나 재개발사업을 하거나 도시재생사업을 하거나. 또는 그 기타 사업을 할 경우에, 우리가 짓는 집 외에 세대수가 늘어나거나 면적이 늘어나면 그만큼 사회적으로 피해를 주게 되죠. 세대수가 늘어나는 만큼 자동차가 늘어난다든지 도로를 확충해야 된다든지 하는 것은 물론 내 세금으로 국가가 해줘야 하는 거지만, 그 원인발생이 수익자 부담 원칙이니까. 그들이 재건축이나 재개발함으로써 늘어난 것이기 때문에 이럴 때는 침해 할 수도 있구요. 

그래서 기부채납하게도 만든다든지. 사회적 합의에 의해서 토지를 제한할 수 있는 거죠. 예를 들어 같이 사는 지역 중에 주변 지역에 혐오시설이 있는데 그것이 주민들이 싫어할 경우에는 개인의 토지라 하더라도 국가가 매수해서 공원으로 만들 수도 있고. 이렇게 사회성과 공공성을 대두시키는 법률은 정해져 있지 않습니다. 그래서 서로가 국가와 사회가. 또는 국민들이 합의해서 이루어져야하지 않나 싶습니다.

황희만: 그러면 규제 이 부분은, 그 당시의 사회적 인식, 그 당시의 사람들의 생각에 의해서 정해질 수밖에 없다. 이렇게 얘기 되는 건가요.

너무 강하게 규제하다 보면 주택·공단 등 개발 사업 못할 수도

권대중: 그렇죠. 이게 사회적 파장에 대한 문제인데요. 너무 강하게 규제하다 보면 개발 사업을 못할 수가 있어요. 개발이익을 다 환수하니까 개발 사업이 늦어져서 주택공급이 부족할 수 있고요. 또 산업단지도 마찬가지고. 개발 사업이라는 게 주택사업만 있는 건 아니니까요. 그다음에 부동산과 건설사업에 관련되어있는 업종이 침체될 수 있어요 강하게 규제하면. 일단 제일 먼저 타격을 받는 게 중개시장이겠죠. 거래가 이뤄지지 않거나. 그다음에 건축시장. 주택이장이나 건축시장이 타격을 받을 것이고요. 그 이후에 그와 부수된 자재시장은 전부 영향을 받는다고 봐야지요. 그래서 정부가 뭐 시장경제를 죽일 만큼 강하게 가지는 않겠지만, 하여간 저도 학자로서는 시장경제를 택한 나라가 토지공개념을 도입한다는 것은 우려 아닌 우려가 됩니다.

-황희만: 그렇다면 크게 봤을 경우에 예측한다면, 토지공개념을 도입했을 경우의 득과 실을 따진다면, 어느 쪽이 더 클까요?

▲권대중: 부의 편중을 완화하거나 부동산투기를 억지하고 급등을 막기 위해서는 긍정적인 효과가 있고요. 이게 지나칠 경우에는 개인의 재산권이 침해도 있을 수 있으면서 조금 전에 말씀드린대로 중개시장이나 건설시장까지 침체하게 만들면 경제가 침체될 수 있고. 또 이로 인한 소비가 위축될 수 있고. 경제 전반에 영향을 줄 수가 있거든요. 정부가 이거를 명시적으로 넣어놓고 법률을 만들 때 분명히 여야 합의에 의해서 법률을 만들겠지만. 만든 법률을 운영하는 운영의 미도 있거든요. 이것을 만들지 않고 기존 법률도 충분한데 불구하고 이걸 넣었다는 얘기는. 앞으로의 부동산 규제나 또는 부동산 관련된 여러 가지 제도들을 강화시키겠다는 얘기거든요. 그렇게 되면 아마도 부작용이 나타날 수 있겠죠.

-황희만: 강하게 했다가 부작용이 나오면 다시 또 완화시키고, 이런 것을 반복 한다 이렇게 예상해도 되는 겁니까.

▲권대중: 부동산시장 자체가 국지적, 지역적으로 불완전한 시장인데도 불구하고 역대 정부가 정책을 보면 일괄적으로 적용하잖아요. 지난 2월 22일 정부가 발표한 재건축 안전진단 강화 얘기도 사실은 강남 지역이나 서울 지역의 재건축 아파트들에 대한 가격을 안정화시키기 위해서 발표한 걸로 알고 있습니다. 물론 한 발 더 나아가서 3-4년 후에 수도권 지역의 약 45만가구에 해당되는 재건축 시장을 염두에 두고 내놓은 거라고 할수도 있습니다. 

그런데 문제는 지금 지방은 전부다 부동산 시장이 침체일로로 가고, 미분양이 발생하고 미입주 사태가 벌어지는데. 일률적으로 적용하거든요. 지방도 이 재건축 초과이익 환수제도 물론 적용하지만 안전진단 강화도 똑같이 적용됩니다. 그래서 앞으로 만약에 정부가 토지공개념 제도가 여야 합의에 의해서 뺄지 아니면 들어갈지 국민적 투표로 부쳐져서 통과될지 모르지만, 시행한다면 부동산은 개별성이 강합니다. 지역성이 강하고. 그래서 지역마다 시장이 다르고, 국지적 시장이 불완전한 시장을 만들기 때문에 이 적용 자체도 각각 지역마다 면밀한 시장 검증을 통해서 적용하는 게 맞지 않겠냐 하는 생각이 듭니다.

-황희만:  이 헌법 개정안이 청와대 발의로, 대통령 발의로 돼있지 않습니까. 처리는 국회에서 해야되는데, 국회에서 논의되는 과정에 좀 변화가 있지 않겠느냐 하는 이런 생각도 하는데 어떻게 처리될 것 같습니까?

▲권대중: 지금 여당이 발의한 상태에서 야당은 한국당만 반대하고 있는데. 여야합의에 의해서 통과되기는 거의 매우 어렵고요. 국민투표에 부쳐지게 된다면 토지공개념 개념보다는 대통령 4년 연임제에 시청자분들이나 국민들이 인식을 갖고 있기 때문에. 경제민주화나 토지공개념은 묻어서 통과되지 않겠나, 그리되면 염려가 없게 됩니다.

-황희만: 권력구조문제가 해결되면, 자연스럽게 함께 타결이 된다. 이런 말씀이죠.

부동산 규제는 지역별 또는 시장별 특성을 감안해 실시해야

▲권대중 :네. 그렇게 되면 부동산시장은 중장기적으로 여러 가지 어려움에 처할 수 있고요. 제가 바라는 건 통과되더라도 정부가 잘 운영의 미를 살려서 토지공개념이 도입됐다는 것 이전에 지금 법률로도 충분히 규제할 수 있기 때문에 지역별로 안배해서 시장을 안정화시키고 부의 편중을 꾀할 수 있는 쪽으로 좀 연구를 했으면 좋겠습니다.

-황희만: 네. 토지공개념 문제. 원칙적인 문제에 대해서는 뭐 이의를 달 사람이 없을 것 같습니다. 다만 운용을 합리적으로, 탄력적으로 잘 해 나가느냐. 이것이 관건일 것 같습니다. 감사합니다.<ifs POST>​ 

▲ 권대중(명지대 부동산대학원 교수, 대한부동산학회 이사장)

▲ 황희만(전 MBC부사장, 진행)

◈ 2018.3.28.10:00  국가미래연구원 스튜디오

 19세기 미 토지경제학자 ‘헨리 조지’가 제창

-황희만: 정부가 이번에 발의한 헌법개정안에는 토지공개념 문제를 도입했습니다. 이 문제에 대해 집중적으로 다뤄볼까 합니다. 이 자리에는 권대중 교수께서 나와 계십니다. 

우선 토지공개념을 다시 한 번설명하고 하고 넘어갔으면 합니다.

▲ 권대중 : 토지공개념은 개인이 소유하고 있는 토지를 공공적 목적으로 사용하기 위해서 사유재산권을 제한하는 규정입니다. 이런 개념이나 사상을 우리가 ‘토지공개념’이라고 하는데, 우리나라 같은 경우도 이걸 도입한 적이 있습니다. 이게 도입되게 된 동기는 지난 19세기의 미국에 토지 경제학자인 ‘헨리 조지’에 의해서 제창됐고, 그 이후에 민주사회에서도 여러 군데에서 이걸 많이 도입해서 적용하거나 또는 사용하고 있습니다. 우리나라는 해방 이후에 농지를 사용하지 않는 경우에, 그 농지를 사용하게끔 하기 위해서 농지개혁법을 만들었습니다.  

노태우정부 ‘토지공개념 3법’이 도입…‘위헌 또는 헌법 불합치’ 판결

개인의 사유재산을 제한하면서 규제를 했던 것이죠. 그 이후에 1989년도에 노태우정부 당시 ‘토지공개념 3법’이 도입됐죠. 그 첫 번째가 ‘택지소유상한에 관한 법률’, 두 번째가 ‘토지초과이득세법’, 세 번째가 ‘개발이익환수에 관한 법률’입니다. 물론 이 법률 중에서는 일부 위헌판결이나 또는 헌법 불합치로 지금 현재는 사용하지 않지만 개발이익환수제라는 법률은 현재에도 존재하고 있습니다. 이렇게 개인의 재산을 사회적으로 공공적으로 필요로 할 경우에 제한하거나 규제하거나 또는 이걸 억제하는 경우를 우리가 ‘토지공개념’ 이라고 합니다. 이번 문재인 정부가 헌법을 개정하면서 이 토지공개념 제도를 도입하겠다고 이미 발표한 상태입니다.

-황희만 : 이전 헌법에도 토지공개념이 어느 정도 표시돼있는데 굳이 더 이번 개헌에서 좀 더 강하게 표현하려는 의도는 뭡니까?

▲ 권대중 :아무래도  그동안  박근혜 정부 이후에 부동산 가격이 상승하고 특히 강남 지역의 고공행진하고 있는 부동산 가격을 억제하기 위한 수단이라고 보여지고요. 두 번째는 조세 부분도 말씀드리지 않을 수가 없는데요. 실효세율 자체가 외국에 비해서 상당히 낮기 때문에 이걸 또 손대는 그런 측면도 있습니다. 또 부의 편중을 완화하기 위해서 이것을 도입하는 게 아닌가하는 생각도 듭니다. 

물론 현재 법률로도 충분합니다. 헌법 제 23조 1항에는 ‘모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다’고 규정돼있고요. 역시 또 2항에는 ‘재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다’는 규정이 있습니다. 또한 헌법 제 122조에는 ‘국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여, 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 제한과 의무를 과할 수 있다’고 명시하고 있어서 권리와 의무를 동시에 부여하고 있습니다. 

따라서 국가가 필요로 하거나 사회가 필요로 한다면 이거를 제한할 수 있다는 얘기거든요. 이러한 내용으로도 얼마든지 부동산 시장의 규제라든지 또는 여러 가지 제도를 만들 수 있는데도 불구하고, 이번에 더불어민주당은 토지공개념 제도를 명시적으로 헌법에 넣으려고 하는 생각이 있는 것 같습니다.

-황희만: 그러면, 지금 안(案)은 청와대 안이지만, 더불어민주당도 토지공개념 도입에 적극 찬성하고 있지 않습니까? 그렇다면 토지공개념을 적극적으로 도입하려는 계기나 근거는 어디서 찾고 있습니까?

▲권대중: 지난  2월 2일 날 더불어민주당의 추미애 의원이 러시아를 방문한 적이 있는데요. 러시아를 방문하면서 러시아의 대문호인 톨스토이 이야기를 하고 거기에서 이제 영감을 얻었다는 얘기를 한 적이 있습니다. 그래서 토지는 조물주가 인간에 준 것이기 때문에 개인이 사유하면 안 된다. 여기서 출발해서 아마도 토지공개념 제도에 대한 도입 논의가 시작된 게 아닌가 생각이 들고요. 특히 이제 톨스토이가 사유재산권을 반대했던 이유는 1882년도에 그의 책에 의해서 이미 표출이 됐고요. 그 이후에 이제 미국의 헨리 조지의 토지경제학을 접목시켜서 토지로부터 발생한 이익은 바로 노동력에 의한 게 아니고 불로소득이라고 생각해서 이것은 과세해야 되고 환수해야 한다는 게 깔려 있는 게 아닌가 싶습니다. 거기서 출발한 것 같습니다. 

특히 우리나라는 부의 편중이 좀 심하지요. 전체 국토의 약 한 80% 이상이 인구 상위 5%가 갖고 있다고 그럽니다. 그래서 이걸 부의 편중을 좀 완화시키고 그들에게 사회적 책임과 소임을 맡기기 위해서 아마 도입하는 게 아닌가. 명시적으로만 도입해도 되는데도 불구하고 명문화시키겠다는 얘기입니다.

-황희만: 그러니까 토지공개념 하면, 권교수께서도 말씀하셨지만, 사회주의나 공산주의 사회에서는 토지공개념을 하고 있고, 종교적으로 보면 유대나라에서 조물주가 모든 땅을 창조했으니 개인이 이 땅을 가질 수 없다는 건 ‘공개념’이다 이렇게 얘기를 하고 있는 것으로 전해지고 있는데, 그렇다면 우리가 지금 도입하려는 토지공개념은 어떤 사상에 근거를 해서 도입하려고 하는 건가요?

개인의 재산권은 인정, 사용 수익 처분에 대한 제한

▲권대중: 이거는 1839년에 미국에서 출생한 헨리 조지의 토지경제학을 보면요. ‘진보와 빈곤’이라는 책에서 ‘모든 조세는 토지에 국한되어서 납부해야 한다’는 그런 이론을 내놓은 적이 있습니다. 물론 사회주의 국가에서는 공산국가가 이걸 전부 도입하고 있지만 민주국가도 이걸 도입한 곳이 많이 있습니다. 예를 들면 싱가포르 같은 경우도 토지가 전부 국유화죠. 그다음에 프랑스도 이걸 도입하고 있고요. 우리나라도 사실은 도입하고 있는 겁니다, 일부. 이미 토지거래허가제도라든지 여러 가지 법률들이 있는데요. 미국이나 일본도 물론 일부 도입하고 있습니다. 

이 토지공개념 제도를 도입했다고 해서 공산주의로 가는 것은 아닙니다. 사회주의국가에서만 도입했다는 것도 아니고. 개인의 재산권은 인정합니다, 인정하는데 사용 수익 처분에 대한 제한을 할 수 있다는 것이죠. 이게 사회성과 공공성이 있는 경우에. 그래서 제한하는 것인데 사회주의 국가도 이렇게 토지공개념을 도입했다고 해서 부동산 가격이 안정화되느냐하면 그거는 아닙니다. 가까운 중국만 해도 사회주의국가 아닙니까. 그런데도 불구하고 상하이의 100평정도 되는 아파트가 약 150억원 정도 됩니다. 그 나라도 역시 부동산 가격의 급등이나 빈부차이는 있거든요. 단지 이거는 어떻게 운용하느냐에 따라 다른데, 토지공개념을 도입해서 부동산 규제 법률을 만든다면 부의 편중을 막을 수는 분명하게 있습니다. 긍정적인 면이죠. 

예를 들어서 자산을 많이 축적하거나 불로소득에 대해서는 사회에 환원하거나 국가에 환원시킬 수 있는 법률을 만들면 되니까. 그러지 않고 자유시장경제로 그냥 놔두면 점점 양극화가 벌어지기 때문에 더불어민주당이 이걸 도입하려는 것 같고요. 문제는 이게 권리의 남용처럼 너무 강하게 규제하거나 그렇게 되면 시장경제가 죽어버립니다. 시장경제가 와해되면 계획경제로 가는 거거든요. 그래서 일부 학자들이나 전문가들이 토지공개념을 도입하면 사회주의나 공산주의로 가는 게 아닌가 하는 염려를 하는 거죠.

권리의 남용처럼 너무 강하게 규제하면 시장경제가 죽는다.

-황희만: 그러니까 빈부 격차를 줄이기 위해서 토지공개념을 도입한다고 봐야 하겠네요. 사회주의로 가거나 종교적 이유에서 하는 것은 아니고. 현실적으로 부동산 있는 사람과 없는 사람의 차이가 너무 많이 나니까 공개념을 도입하자. 뭐 이렇게 민주당에서 얘기하고 있는데. 그렇다면 지금 말씀하신대로 토지공개념을 도입해도 빈부격차는 많이 발생하고 있는데, 이 문제를 어떻게 해결해야 하는 겁니까?

▲권대중: 사실은 현재도 우리나라 같은 경우는 재산세라든지 종합부동산세 이런 경우가 누진과세 되어있습니다. 금액이 많을수록 세금을 많이 내거든요. 특히 종합부동산세 같은 경우는 토지공개념으로 도입한 법률 중에 하나입니다. 그런데 이게 사회적 소임을 다하게 하는 방법은 여러 가지가 있죠. 세금을 걷어서 하는 방법도 있고, 아니면 가지고 있는 부동산에 대해서 임대주택을 짓게 하는 방법. 또 재건축을 하는 경우에 우리가 임대주택을 공급하듯이 이것을 좀 더 강화하는 방법도 있고 여러 가지 방법이 있습니다. 일단은 명시적으로 토지공개념을 도입하면 지금보다는 더 부의 편중을 줄일 수 있는 방안은 만들 수 있다고 생각됩니다. 이게 지나칠 경우가 문제죠. 사실 인간이 행동하는 경우에 적당하게, 적정하게 행동한다는 것은 굉장히 어렵습니다.

-황희만: 그런데 지금 토지공개념 도입에서 너무 심해지는 격차를 좀 줄이는 방향으로 가자. 좋은 생각인데, 그렇다면 현실적으로 어떻게 해서 어느 것이 공공에 맞는 것이다, 이렇게 판단하기가 상당히 어려울 거 아닙니까.

재건축 초과이익 환수제는 도시기반시설 확충 대가

▲권대중: 예전에 도입됐던 법률 중에 토지초과이득세라는게 있거든요. 이거는 택지를 가지고 있는데,  주변지역이 개발하는데 개발 안하고 있다가 나중에 개발하는 경우나 매각하는 경우가 있어요. 다시 말하면 내가 분양을 받은 택지가 돈이 없어서 건물을 못 지을 수도 있지요. 주변지역이 개발되면 내 토지 가격이 올라갑니다. 이럴 경우  ‘공한지세’라고 해서 세금을 물린 적이 있고요. 그 다음에 개발사업을 하게 되면 이익이 발생하잖아요. 개발사업 이익이 발생한 것에 대한 일정 부분을 세금으로 내는 방법. 개발이익환수제라는 법률에 의해서 아직도 존속하는 법률 중에 하나가 바로 시청자분들께서 잘 아시는 재건축 초과이익 환수제입니다.

 재건축 초과이익 환수제는 ‘내 집을 내가 짓는데 왜 세금을 더 내느냐’ 라고 말씀하실 수 있겠지만, 그 집을 지음으로써 사회적 비용이 들어가거든요. 도로를 넓힌다든지, 도시기반시설을 만든다든지, 어떤 그 오폐수가 나온다든지. 이거는 혼자의 문제가 아니고 국가와 사회의 문제이기 때문에 기여해라. 이런 차원에서 개발 이익을 일정부분 내는데, 어느 정도 내는가 하면요. 만약에 조합원 1인당 평균 개발이익이 3천만을 넘으면 무조건 내지만, 1억 천 이상이 되면 개발 이익의 50%까지 물릴 수 있어요. 누진과세니까. 이렇게 해서 거둬들이는 돈을 가지고 다시 도시기반시설로 확충하거나, 이런 데 사회적 비용으로 쓰는 거죠. 이와 마찬가지로 부의 편중이 일어나는 경우, 개발 이익이 발생하거나 토지로부터 발생하는 불로소득의 이익에 대해서는 상당부분 국가가 환수조치를 할 수가 있는 거죠.

-황희만: 토지공개념에 대해서 큰 원론적인 문제에 대해서는 다들 공감할 수 있겠지만, 현실적으로 적용할 때 어떤 사람은 이건 말이 안 된다. 어떤 사람은 그렇다, 여러 가지 얘기가 나오지 않습니까.

▲권대중: 지금 현재 강남지역 같은 경우에 개발이익 환수에 관한 법률 중에서 재건축 초과이익환수제 때문에 헌법소원을 내놓은 상태거든요. 지금 법률이라면 아마 위헌 판결을 일부 받을수도 있습니다만 토지공개념이 도입되면 합헌으로 갈 수도 있습니다. 예를 들면, 예전에 도입되었던 택지소유상한제는  위헌 판결을 받았습니다. 그리고 토지초과이득세는 헌법 불합치를 받았죠. 이게 무슨 얘기나면은, 택지 소유를 상한하는 법률은 개인적으로 택지가 661 제곱미터 이상, 200평 이상 되는 경우와 일정 면적의 건물이 있는 경우는 주변 지역과 어울리지 않고 위화감을 주거나 혐오감을 주기 때문에, 또는 부의 편중 때문에 준 것이었습니다. 이것이 위헌을 받은 거죠. 사유재산을 인정하는데도 불구하고. 

두 번째, 이제 택지소유를 상한을 규제하는 법률 말고 토지초과이득세는 아까 말씀드린 대로 주변 지역에 개발되는데도 불구하고 택지를 분양받은 상태에서 개발하지 않고 다른 사람에게 팔 때 매각 차익이 발생하죠. 이것에 대해서 환수조치를 했던 것은 결국 이제 사유재산을  인정함에도 불구하고 환수했던 것이 헌법불합치, 즉 헌법에 규제하는 내용이 없었다는 것 때문에 불합치 됐죠. 그러나 개발이익환수제라는 법률은 일부 합헌을 받았습니다. 그러나 앞에서 말한 헌법 불합치나 헌법 위헌 판결을 받은 것은 이번에 토지공개념이 들어가게 되면 전부 합헌 돼버립니다. 그래서 만약에 이게 통과되게 되면 정부는 아마도 제일 먼저 손을 댈 수 있는 것이 조세가 아닌가. 세금을 물려서 부의 편중을 완화시키는 쪽으로 갈 것이라고 생각이 되고요.

-황희만: 결국엔 이게 토지공개념이 도입하려는 방향이 되겠네요.

▲권대중: 두 번째는 개발이익에 대한 것을 환수조치를 좀 더 강력하게 할 수 있다는 얘기죠. 다시 말하면 아파트를 10억 주고 샀는데 20억이 됐다. 불로소득이 올라간 게 아닙니까. 거기에 대해서는 재산세로 부과하거나 종합토지세로 부과하거나 아니면 매각할 때 양도세를 부과하거나 하는 걸로 불로소득에 대해서 상당수 환수조치 할 수 있다는 그런 것인데 정부 입장에서는 장점이 있고요. 또 소비자 입장이나 소유자 입장에서 볼 때는 불만 소리가 나올 수 있죠. 

특히 조세를 건드리는 경우에는 조세반발이 있을 수 있는데요. 이게 작은 금액의 조세는 조세 전가 현상이 나타납니다. 월세나 전세를 준 사람한테 오히려 전가하는 그런 문제가 발생하지만, 아주 대폭 올리는 경우는 이걸 방지할 수 있죠. 물론 대폭 올릴 수 있다고 하는 것은 개발이익에 대해서 지금처럼 50%를 물린다든지, 또는 불로소득에 해당되는 토지가격 상승에 대해서는 50% 이상 물린다든지 할 때는 방법이 없죠. 그건 전가할 수가 없죠. 이럴 경우에 문제점이 뭐냐 하면, 우리나라는 가지고 있는 주택이 두 배로 올라서 세금을 내야하는데 현금이 없잖아요. 그러면 이 세금을 낼 수 없게 되면 집을 팔아야 하는 문제가 생깁니다. 너도나도 세금을 내기 위해서 집을 팔게 되면 가격은 떨어지겠죠. 물론 이게 뭐 사회적으로 수많은 주택들이 나오게끔 하지는 않겠지만, 어쨌든 간에 그렇게 할 수가 있다는 문제가 있고요. 두 번째는 그래도 경쟁적으로 매물을 내놔서 가격이 하락하면,  물납제도를 이용할 수가 있습니다.

현금 없으면 물납제도를 이용할 수가 있다

-황희만: 물납제도는 뭡니까?

▲권대중: 땅을 예를 들어 천 평 갖고 있는데 세금이 오르고 그러면 땅을 잘라서 줄 수도 있습니다. 이렇게 여러 가지 방법이 있는데 아마도 토지공개념이 도입됐다고 해서 이런 법률이 쉽게 나오거나 빨리 나오지는 않을 거에요. 왜, 여야 합의에 의해서 법률을 만들어야 하거든요.

-황희만: 그런데 어쨌거나 방향은 토지공개념이 도입되면 아까 말씀하셨던 위헌판결을 받았던 택지소유상한제든가 토지초과이득세 이런 것들이 다시 부활할 수 있다. 이건 다 모든 사람이 다 예견할 수 있겠네요.

그런데 이런 것들이 그러면 현실적으로 적용될 때 어느 정도까지가 초과이득이냐. 이런 판결을 그럼 어떻게 하는 겁니까?

▲권대중: 재건축 초과이익 환수제를 예를 들면 조합결성을 시작하는 조합추진위의 단계에서부터 준공단계까지의 가격을 계산하는데, 준공단계의 가격은 시가로 합니다. 분양가격이니까. 거기에서 초기단계의 가격은 기준지가로 합니다. 고시가격. 그다음에 고시가격은 시세보정률이 한 60-70%밖에 안됩니다. 낮은 가격에서 높은 가격으로 적용하니까 오히려 불이익이 있지만, 그 기간 동안에 3년, 5년, 7년 기간 동안에 정상적으로 상승한 지가상승분은 뺍니다. 그래야 이익이 나오죠. 빼고 나머지 부분에서 물리는데 재건축 같은 경우는 총 수입에서 총 비용을 또 빼줍니다. 들어간 비용은 전부 공제하고, 그 나머지 이익에 대해서 전부 50% 물리기 때문에. 예를 들어서 10억에서 20억 됐다 하면 10억에 대해서 과세하는 것은 아니고요. 거기에서 정상적인 지가상승 빼고, 원가 빼면 뭐 한 5억이나 4억 정도 상승한 것에 대해서 물리게 되죠. 

개발이익환수제라는 법률도 마찬가지입니다. 그냥 빈 땅을 갖고 있었다면 빈 땅이 5년 후에 1억 짜리가 5억됐다고 해서 4억에 대해서 물리는 것이 아니고. 5년 동안 갖고 있었을 때의 정상적인 지가상승을 뺍니다. 그리고 그로 인해서 지금까지 납부했던 세금들 있죠. 재산세라든지 종합부동산세라든지. 이런것들 다 뺍니다. 빼고 나머지 부분에 대해서 과세하게 되거든요. 그래서 과세의 실질적인 금액은 지가상승분에 원가를 빼고 내기 때문에 오른 금액으로 따졌을 때는 1/3정도 과세할 수 있지 않을까 보여집니다.

-황희만: 세율이 50%, 30% 이런 얘기를 하시는데. 어쨌든간에 만약에 경제력이 없어서 부동산을 갖고 있는 분들은 여기에 수입을 의존하는데. 일반 근로소득세에 비해서 너무 과중하게 이익을 세금으로 뺏어가는 것이 아니냐 이런 불만이 나올 수 있지 않습니까.

헌법조항 명시는 신중해야…부의편중 시정은 현행법으로도 가능

▲권대중:그래서 토지공개념 도입 자체가 뭐 공산화되는 거 아니냐. 또 자유시장에서 시장경제를 택한 나라에서 이익을 다 빼앗아 가는 게 아니냐는 얘기가 나오는 겁니다. 사실 부동산으로 버는 불로소득은 일반 근로소득하고 개념이 달라요. 근로소득은 내가 일한 대가에 대한 세금을 내는 것이고, 이 불로소득, 부동산으로부터 발생하는 소득은 불로소득도 있고, 또 개발이익도 큰 개발이익의 기여도보다도 지가상승분에 의한 분양가격이 더 크거든요. 그래서 이거는 뭐 지가안정을 위하거나 부동산 시장안정을 위해서는 바람직할 수 있는데. 문제는 지금 법률로도 충분히 그거를 투기억제를 하거나 또는 부의 편중을 막을 수 있는데도 불구하고 헌법조항에 명시한다는 게 문제입니다. 명시하게 되면 그 명시되었다는 그 근거로 여러 가지의 규제 법률을 만들 수 있다는 거거든요. 그게 문제입니다 사실은.

-황희만: 구체적으로 좀 알고 싶은데. 지금 헌법으로도 충분한데 굳이 또 헌법에 토지공개념을 집어넣어서 더 강한 규제를 하겠다는 그런 뜻 아니겠습니까. 그러면 어떤 문제들이 발생할 수 있을 것 같습니까?

▲권대중: 우선은 뭐 지나치게 법률을 만들어서 규제하게 되면 개인의 재산권 침해가 있을 수가 있죠. 사회성과 공공성을 대두시켜서. 물론 헌법 23조 1항에는 개인의 재산권을 인정한다고 했지만, 그로 인해서 122조나 다른 법률로 인해서 규제 법률을 만들면 개인의 재산권을 인정하되 그것이 사회적으로 공공적으로 필요로 한다면 개인의 재산권을 침해할 수 있다고 나오거든요.

-황희만: 사회성과 공공성이라는 것은 어떻게 규정을 합니까?

▲권대중: 예를 들어 국가 도시기반시설을 설치하거나, 도로를 내거나, 공공용지를 설치하거나. 하는 경우는 공공성이죠. 사회성이라고 하는 것은 사회 합의에 의해서 재건축 사업을 하거나 재개발사업을 하거나 도시재생사업을 하거나. 또는 그 기타 사업을 할 경우에, 우리가 짓는 집 외에 세대수가 늘어나거나 면적이 늘어나면 그만큼 사회적으로 피해를 주게 되죠. 세대수가 늘어나는 만큼 자동차가 늘어난다든지 도로를 확충해야 된다든지 하는 것은 물론 내 세금으로 국가가 해줘야 하는 거지만, 그 원인발생이 수익자 부담 원칙이니까. 그들이 재건축이나 재개발함으로써 늘어난 것이기 때문에 이럴 때는 침해 할 수도 있구요. 

그래서 기부채납하게도 만든다든지. 사회적 합의에 의해서 토지를 제한할 수 있는 거죠. 예를 들어 같이 사는 지역 중에 주변 지역에 혐오시설이 있는데 그것이 주민들이 싫어할 경우에는 개인의 토지라 하더라도 국가가 매수해서 공원으로 만들 수도 있고. 이렇게 사회성과 공공성을 대두시키는 법률은 정해져 있지 않습니다. 그래서 서로가 국가와 사회가. 또는 국민들이 합의해서 이루어져야하지 않나 싶습니다.

황희만: 그러면 규제 이 부분은, 그 당시의 사회적 인식, 그 당시의 사람들의 생각에 의해서 정해질 수밖에 없다. 이렇게 얘기 되는 건가요.

너무 강하게 규제하다 보면 주택·공단 등 개발 사업 못할 수도

권대중: 그렇죠. 이게 사회적 파장에 대한 문제인데요. 너무 강하게 규제하다 보면 개발 사업을 못할 수가 있어요. 개발이익을 다 환수하니까 개발 사업이 늦어져서 주택공급이 부족할 수 있고요. 또 산업단지도 마찬가지고. 개발 사업이라는 게 주택사업만 있는 건 아니니까요. 그다음에 부동산과 건설사업에 관련되어있는 업종이 침체될 수 있어요 강하게 규제하면. 일단 제일 먼저 타격을 받는 게 중개시장이겠죠. 거래가 이뤄지지 않거나. 그다음에 건축시장. 주택이장이나 건축시장이 타격을 받을 것이고요. 그 이후에 그와 부수된 자재시장은 전부 영향을 받는다고 봐야지요. 그래서 정부가 뭐 시장경제를 죽일 만큼 강하게 가지는 않겠지만, 하여간 저도 학자로서는 시장경제를 택한 나라가 토지공개념을 도입한다는 것은 우려 아닌 우려가 됩니다.

-황희만: 그렇다면 크게 봤을 경우에 예측한다면, 토지공개념을 도입했을 경우의 득과 실을 따진다면, 어느 쪽이 더 클까요?

▲권대중: 부의 편중을 완화하거나 부동산투기를 억지하고 급등을 막기 위해서는 긍정적인 효과가 있고요. 이게 지나칠 경우에는 개인의 재산권이 침해도 있을 수 있으면서 조금 전에 말씀드린대로 중개시장이나 건설시장까지 침체하게 만들면 경제가 침체될 수 있고. 또 이로 인한 소비가 위축될 수 있고. 경제 전반에 영향을 줄 수가 있거든요. 정부가 이거를 명시적으로 넣어놓고 법률을 만들 때 분명히 여야 합의에 의해서 법률을 만들겠지만. 만든 법률을 운영하는 운영의 미도 있거든요. 이것을 만들지 않고 기존 법률도 충분한데 불구하고 이걸 넣었다는 얘기는. 앞으로의 부동산 규제나 또는 부동산 관련된 여러 가지 제도들을 강화시키겠다는 얘기거든요. 그렇게 되면 아마도 부작용이 나타날 수 있겠죠.

-황희만: 강하게 했다가 부작용이 나오면 다시 또 완화시키고, 이런 것을 반복 한다 이렇게 예상해도 되는 겁니까.

▲권대중: 부동산시장 자체가 국지적, 지역적으로 불완전한 시장인데도 불구하고 역대 정부가 정책을 보면 일괄적으로 적용하잖아요. 지난 2월 22일 정부가 발표한 재건축 안전진단 강화 얘기도 사실은 강남 지역이나 서울 지역의 재건축 아파트들에 대한 가격을 안정화시키기 위해서 발표한 걸로 알고 있습니다. 물론 한 발 더 나아가서 3-4년 후에 수도권 지역의 약 45만가구에 해당되는 재건축 시장을 염두에 두고 내놓은 거라고 할수도 있습니다. 

그런데 문제는 지금 지방은 전부다 부동산 시장이 침체일로로 가고, 미분양이 발생하고 미입주 사태가 벌어지는데. 일률적으로 적용하거든요. 지방도 이 재건축 초과이익 환수제도 물론 적용하지만 안전진단 강화도 똑같이 적용됩니다. 그래서 앞으로 만약에 정부가 토지공개념 제도가 여야 합의에 의해서 뺄지 아니면 들어갈지 국민적 투표로 부쳐져서 통과될지 모르지만, 시행한다면 부동산은 개별성이 강합니다. 지역성이 강하고. 그래서 지역마다 시장이 다르고, 국지적 시장이 불완전한 시장을 만들기 때문에 이 적용 자체도 각각 지역마다 면밀한 시장 검증을 통해서 적용하는 게 맞지 않겠냐 하는 생각이 듭니다.

-황희만:  이 헌법 개정안이 청와대 발의로, 대통령 발의로 돼있지 않습니까. 처리는 국회에서 해야되는데, 국회에서 논의되는 과정에 좀 변화가 있지 않겠느냐 하는 이런 생각도 하는데 어떻게 처리될 것 같습니까?

▲권대중: 지금 여당이 발의한 상태에서 야당은 한국당만 반대하고 있는데. 여야합의에 의해서 통과되기는 거의 매우 어렵고요. 국민투표에 부쳐지게 된다면 토지공개념 개념보다는 대통령 4년 연임제에 시청자분들이나 국민들이 인식을 갖고 있기 때문에. 경제민주화나 토지공개념은 묻어서 통과되지 않겠나, 그리되면 염려가 없게 됩니다.

-황희만: 권력구조문제가 해결되면, 자연스럽게 함께 타결이 된다. 이런 말씀이죠.

부동산 규제는 지역별 또는 시장별 특성을 감안해 실시해야

▲권대중 :네. 그렇게 되면 부동산시장은 중장기적으로 여러 가지 어려움에 처할 수 있고요. 제가 바라는 건 통과되더라도 정부가 잘 운영의 미를 살려서 토지공개념이 도입됐다는 것 이전에 지금 법률로도 충분히 규제할 수 있기 때문에 지역별로 안배해서 시장을 안정화시키고 부의 편중을 꾀할 수 있는 쪽으로 좀 연구를 했으면 좋겠습니다.

-황희만: 네. 토지공개념 문제. 원칙적인 문제에 대해서는 뭐 이의를 달 사람이 없을 것 같습니다. 다만 운용을 합리적으로, 탄력적으로 잘 해 나가느냐. 이것이 관건일 것 같습니다. 감사합니다.<ifs POST>​