누리과정, 혼란의 진상(眞相)<대담> > 김광두의 1년 후

◈참석자
▲김광두(국가미래 연구원장. 서강대 석좌교수, 사회)
▲박숙자(前 한국보육진흥원장)
▲이인실(서강대 경제대학원 교수)
< 2016.2.12.국가미래연구원 스튜디오 >
 

누리과정, 무상시리즈에 편승해 2013년 3세부터 5세로 전면 확대
-김광두: 전국에 3세부터 5세의 유아를 가진 학부모들이 마음을 졸이고 있습니다. 누리과정이라는 것, 이 과정의 돈을 누가 대느냐는 문제를 가지고 심지어 박근혜 대통령과 박원순 시장 간의 토론마저 있었습니다.
▲이인실: 누리과정이라는 게 사실은 2012년도에 도입된 것입니다. 2011년 5월 달에 국무총리가 발표하실 적에 5세 아이에 대해서, 즉 초등학교 취학하기 전의 1년 전의 아동을 대상으로 정부에서 표준화된 교육과정을 가르치는 것으로 정했고 실제적으로 의무교육과 마찬가지라는 이야기를 했습니다.
2011년도 발표할 적에는 2012년 3월부터 5세 아이에 한정해서 하는 것으로 시작을 했고 이 법적근거는 사실상 2004년도에 유아교육법안이 만들어졌습니다. 그 때 전부 다 예산이 지원되면 이제 시행을 한다던 것이 7년 후에야 이제 실행에 옮기게 된 것이죠.
그랬는데 5세 아이만으로 하면 전국의 어린이집이 4만 여개가 있는데 그 중에 절반 정도가  5세 아이는 거의 다니지 않고 0세에서 2세 아동이 주로 다니는 가정 어린이집이고 가정 어린이집 원아의 95%가 영아를 주로 돌보는 그러한 원장님들의 거대한 반발이 일어났습니다.
왜냐하면 5세 아이만 전 계층에 대해서 보육비를 전부 다 국가가 지원을 하는데 0세에서 4세까지는 소득 하위 70%만 지원을 해주었거든요. 그 문제를 제기하니까 2011년 12월 말에 국회 예결특위에서 예산안에 들어있지도 않았던 0 ~ 2 세 무상보육이 통과가 되었습니다. 그리고 예산을 편성을 했어요. 그러다 보니까 어떻게 되었냐면, 0 ~ 2 세는 전 계층 무상 보육, 그 다음에 5세 아이 누리 과정으로 무상 보육, 이렇게 되니까 3, 4세가 공백이 생긴 겁니다. 3, 4세는 소득 하위 70% 까지만 지원을 해주니까 1월 달에 전국의 어린이집들이 휴원하고 여러 가지 문제점이 일어났었습니다.
2012년 1월 18일 휴원이 되고 굉장히 어수선할 적에 국무총리실, 기획재정부, 교육과학기술부, 행정안전부, 보건복지부등 정부부처들이 모여서 합동으로 위기관리 대책 회의사항을 발표했는데, 2013년 3월부터는 3, 4세까지도 전부 다 누리과정을 무상으로 실시한다.
그래서 2012년도에는 5세 아이를 대상으로 도입이 되었다가 2013년부터 3, 4세까지 확대되어서 3세에서 5세까지의 무상 보육, 통합된 그러한 과정을 누리과정이라 합니다.
 
-김광두: 3세부터 5세 유아들에게 표준화된 교육을 무상으로 시켜주자, 이게 누리과정인데 그 과정상에 여러 가지가 있었지만 결국 2013년부터 본격적으로 시작되었다, 이렇게 볼 수 있겠고, 배경을 보면 선거가 좀 작용한 것 같군요?
▲박숙자: 2012년도에 총선이랑 대선이 작용을 해서 이게 무상 시리즈로 같이 편승해가지고 무상 보육의 완성을 한다 해서 0세부터 5세까지 무상보육 시리즈로 완성하는 시스템으로 나가는 거죠.
 
누리과정 부담 비용 놓고 중앙정부와 교육청 서로 떠넘기기
-김광두: 무상이란 말 들어가면 취지는 좋고, 또 우리 모두가 무상은 좋지 않아요? 그런데 왜 요즘 이렇게 시끄럽게 되었나요?
▲이인실: 그러니까 지금 교육청하고 중앙 교육부하고 서로 돈을 안 대겠다고 실랑이를 하고 있는데 우리나라 재정 문제를 좀 복잡하지만 이해할 필요가 있어요. 우리가 1995년에 지방자치를 시작해서 자치를 하고 있는데, 2할 자치라고 이야기를 하잖아요, 농담으로. 왜냐하면 세입은 2할 밖에 안 되는 상황에서 돈을 쓰기는 거의 6할을 쓰고 있는 상황입니다. 그래서 중앙정부에서 돈을 내려 보내야하는 것이고요, 특히 지방재정은 두 개로 나뉘어있습니다.
지방재정과 교육 재정으로 이게 분리가 되어 있고, 특히 지금 문제가 되는 것은 교육재정인데 그 교육재정 중에서도 교육재정이 이제 또 나뉘는데, 중앙정부에서 내려 보내는 지방 재정 교육 교부금이라는 게 있습니다, 그게 한 75% 정도 되고요. 나머지 25%는 이제 지자체에서 지방세나 아니면 소득세나 이런 것으로 전입을 해주는 겁니다.
그런데 이제 이런 부분에서 돈을 누가 부담할 것이냐, 아껴서 쓸 것이냐, 아니면 누리과정은 중앙에서 결정해서 내려온 것이니까 우리는 못하겠고 돈을 주면 하겠다, 그런 실랑이가 진행 중이죠.
 
-김광두: 결국 돈을 누가 부담하느냐, 그거 가지고 문제가 된 것이죠? 그런데 어떻습니까, 이 법이라는 게 있지 않겠어요? 법으로 보면 지금 어떻게 구조가 되어 있습니까?
▲박숙자: 지금 이제 누리과정을 실제 시행하고 있는 것은 유치원과 어린이집입니다. 그런데 유치원은 교육부 산하에 유아교육법에 근거해서 유치원이 운영되고 있고, 어린이집은 보건복지부의 소관 법인 영 유아 보육법에 의해서 약 4만 3천 여 개의 어린이집이 운영되고 있기 때문에 행정부처가 다릅니다.
그런데 지방 교육재정 교부금이라는 것은 교육부에서 그것을 교육청에서 쓰게끔 하는 돈이기 때문에 지금 교육청에서는 유치원의 예산은 급한 대로 편성할 수 있지만 누리과정 예산을, 어린이집의 것은 우리 소관 어린이집이 아닌데 그거는 복지부, 중앙에서 내려 보내야 된다, 이런 식의 이야기가 되고 있고요.
 
-김광두: 그럼 법적으로 보면 이해가 되는데요, 그럼 보건복지부가 예산을 책임져야 될 것 아닌가요?
▲박숙자: 그런데 맨 처음에 사실상 2012년도에 5세 아이만 했을 때에 보면  어느 정도 예산으로 커버가 된다고 생각을 했는데, 갑자기 3, 4세로 하니까두 배 이상이 늘어난 것이잖아요?
그러니까 그 예산이 엄청나게 많고, 하니까 그 부분들을 이제 지방 교부금에서 특히 초등학교가 학생들이 줄어드니까, 그 줄어들면서 좀 여분이 있는 예산을 가지고 조금 더 낮추어서 그 3세부터 5세까지를 커버할 수 있다 해가지고 사실은 교육부와 국회에서, 교육부와 각 지자체 교육청 간의 합의가 된 것으로 알고 있습니다. 그래서 이제 교부금에서 넣어주는 것으로.
 
누리과정 법정과정은 유아교육법에 의해 교육부와 교육청 업무
-김광두: 법적으로는 유치원이 교육부고, 누리과정을 관할하는 어린이집은 보건복지부다. 그런데 교육부는 유치원은 우리 책임이지만 어린이집은 우리 책임 아니다.
▲박숙자: 그런데 이 누리과정의 법적과정은 유아교육법에 들어 있습니다.
교육부 산하죠. 그래서 초창기 2004년 만들어질 적에는 취학 직전 1년만 과정을 하는 것으로 했다가, 2013년도에 법을 개정을 해서 취학 전 3년으로 하는 것으로 유아교육법의 법적근거가 마련되어 있습니다.
-김광두: 그러면 어린이집도 교육부 관할이 되어야 맞는 것 아닙니까?
▲박숙자: 그렇죠, 그래서 지금 국무총리실 하에 유보, 통합추진단 이라는 것을 만들었습니다. 그래서 유치원과 보육시설을 통합하는 것으로 해서 2016년 금년 말까지 이게 이제 2014년, 15년, 16년 3단계로 걸쳐서 통합이 되게 되어 있는데 사실상 지금 이게 그렇게 원활하게 진행되고 있지는 않습니다.
 
-김광두: 이인실 교수께서는 정부에서 통계청장을 하셨기 때문에 정부 부처 간 협조 이런 것에 경험이 있으실 텐데 이 문제 어떻게 보십니까?
▲이인실: 전형적인 부처 이기주의도 있고 권한 싸움도 있고 그런데 돈을 지불할 때에는 내 일이 아니고, 돈을 받을 때는 본인의 권한이 되는 이런 상황인 것이죠. 그런데 아까 제가 말씀에 보태면, 2011년도에 이걸 이제 도입을 할 때 그 때 상황에서는 우리가 보통 2004년부터 저희가 국가 재정 운용 계획이라는 것을 해서 5년 간 미리 보는 게 있는데, 그 당시에 우리가 추정한 것에 의하면 1년에 한 3조 정도 지방 재정 교육 교부금이 더 들어와서 이게 가능할 것으로 봤어요.
그런데 아시다시피  2012, 2013년도부터 경기가 굉장히 나빠지고 저성장을 하면서 생각지도 않았던 세수 결손이 생긴 것이죠. 예를 들어서 2015년도의 세수결손이 지방 재정 교부금 관련한 결손이 거의 한 10조 가량 되어서 지방 정부가 거의 한 6조원의 지방채를 발행해야 되는 상황이 생기니까 지방 교육청에서 “우리는 이런 돈을 감당할 수 없다.”라고 나오게 된 것이죠.
그래서 이게 사실은 물론 이런 약간 법적인 문제도 있지만 기본적으로 추계를 잘못하고, 우리가 지금 저성장으로 가면서 생각지도 않았던 세수 결손 문제도 있고 그것이 이제 지방 재정까지 영향을 주고 있는 것이고요, 그리고 또 기본적으로 그 동안 이제 복지부 같은 경우랑 교육부가 좀 다른데요. 이 교육 재정이 독립적이어서 지방 교부금을 갖고 이렇게 쓰는데, 과거에 복지부 산하에 있던 어린이집 같은 경우는 모자라면 지방 소득세도 올리고 지방 소비세도 올려서 좀 보전해주고 그러는 게 있었는데 이건 자치니까 이제 안 해주는 그런 것이 있고요.
2011년도에 왜 합의를 했냐면 아이들이 줄어들고 있어요. 그래서 교육재정 그러니까 교부금의 상당 부분이 경직성 경비로서 뭐 선생님들 월급도 있고 그런데 애들이줄어드니까 경비가 줄어드는 게 당연하잖아요? 그러니까 아까 말한 것처럼 애들이 줄어드는 것만큼을 이제 5세 교육으로 해서 그 시설도 활용하고, 선생님도 활용하는 방향으로 하려고 사실은 지방교육청도 같이 동의를 해주었던 겁니다. 돈을 계속 받아야하니까. 그런데 이제 와서는 지방 교육청 분들이 지방 재정 교부세율을 적어도 4~5%를 올려야 되겠다.
 
-김광두: 그러니까 경제가 나빠지고 그래서 세금이 덜 걷히고, 그 세금의 일부가 이제 지방 교육 재정 교부금으로 나가는 것 아닙니까? 말하자면 내국세의 20.27% 이게 나가는데 내국세 자체가 줄어드니까 거기에 나갈 수 있는 교육 재정 교부금도 줄어들고 돈이 모자라게 되니까 이게 문제가 생겼다, 지금 그렇게 볼 수가 있고,  모자라게 된 것은 여러 책임질 사람이 많은데 그걸 갖다 쓸 사람 입장에서는 다 내 책임은 아니죠.
결국은 지방 교육청은 돈을 내가 충분히 받을 줄 알고 다 합의했는데, 돈이 안 들어오니까 “야 이거, 나 못해.” 지금 그런 입장이죠?
▲박숙자: 그리고 또 하나는 2014년도에 교육감들이 다 바뀌었거든요. 그 전에 합의해준 교육감하고 이제 새로 오신 교육감들이, 나는 직접 합의한 사람이 아니라고 말합니다.
 
-김광두: 그러니까 지방 교육청도 정권 교체가 있었는데 전임자 약속한 것은 난 모르겠다, 이런 입장이다, 이거죠? 그러나 중앙정부의 입장은 이것은 이미 룰이  다 정해져 있는데 그 룰 대로 너희들이 해라, 이것인가요?
▲박숙자: 그런 것으로 봐야할 것 같습니다. 왜냐하면 유아교육법에다가 그것을 명시를 했거든요, 3년 간 그 취학 전 3년간에 누리 과정을 운영을 하고 여기에 지원 대상은 그 교육 기관 을 무엇으로 정했냐면 유치원뿐만 아니라 어린이집 기타 교육부 장관이 정하는 그 법령에 의해서 정해지는 기관, 이렇게 다 들어가 있습니다, 시행령에.
그렇다면 당연히 사실은 중앙정부 입장에서 볼 적에는 이것은 교육청에서 유아교육법을 집행하고 있는 교육청에서 당연히 해야 한다고 보는 것이죠.
 
-김광두: 시행령을 고쳐서 법 정신에 조금 달라진 그런 내용이 있지 않습니까?
▲박숙자:  사실은 법에 들어가는 것하고 시행령에 들어가는 것하고 조금씩 수심의 차이가 있잖아요? 그런데 그것을 어느 기관까지 명시하는 것은 일반적으로 시행령에 들어간다고 저는 생각합니다. 그래서 그게 법에 안 들어간 것이 잘못되었다고 생각하지는 않는데, 글쎄요..
 
지방 교육재정 교부금 늘리면 줄여야하는 부분 발생, 제로섬 게임
-김광두: 네, 결국은 이제 돈 문제가 있고 부처 간의 이기주의가 섞여 있는 것인데, 핵심은 지방 교육 재정 교부금의 크기 문제 아니겠어요?
그래서 지방 교육 재정 교부금의 교부 율, 지금은 내국세의 20.27% 인데, 이걸 좀 올려 달라, 이것이 지방 교육청들의 입장인 것 같고, 거기에서 5% 올려달라는 사람도 있고 1%만 올려도 되겠다는 사람도 있는데, 지금 중앙정부의 그것에 대한 입장은 어떻습니까?
▲이인실: 그런데 이제 결국은 이게 국민의 세금이잖아요? 그래서 그 주어진 세금을 가지고 중앙정부도 쓰고 지방정부도 쓰고 국민을 위해서 쓰는 것인데 만약에 지방교부세를 올려주면
그 만큼 중앙정부가 돈을 어디서 또 덜 써야 되는 것이기 때문에 결국 제로 섬 게임이죠.
그러니까 중앙정부 입장에서도 다른 것을 줄이면 그 줄이는 대상은 가만히 있겠느냐 고요. 그래서 이건 서로 양보하기 어려운 그런 일입니다.
 
-김광두: 그러면 이제 이게 곧 선거철이 되는데, 국회의원들은 이거 다 해결해주겠다고 약속을 아마 할 것이고, 다니면서 다 약속하지 않겠어요?
▲이인실: 이제 그렇게 되면 솔직하게 이야기해서 돈이 없으니까 추가로 돈을 더 걷어서 해주든지, 중앙정부에서 양보를 못하겠다고 하니까 그럼 그 모자라는 부분은 지방채를 발행해서 해라, 그리고 사실은 중앙정부에서 지방채 발행하더라도 이자나 이런 부분을 다 책임지게 되어 있거든요? 결국은 국민의 세금으로 그냥, 우리가 쓰는 그런 결과를 나을 수밖에 없습니다.
 
누리과정, 박대통령 대선 공약 사항 아니다.
-김광두: 지금 경제 흐름이 좋지 않고 그래서 무슨 비상한 방법을 동원하면 몰라도 정상적인 흐름으로 가면 세금은 덜 걷힐 것 같은 그런 모양새인데요. 그래서 이게 이제 쉬운 문제가 아닌데 야당의 주장을 들으면 박근혜 대통령이 대통령 선거할 때 공약으로 내세운 것이다.
그런데 왜 당신 공약을 안 지키느냐, 이런 주장이 있는데요. 어떻습니까, 그 과정을 보시면?
▲박숙자: 그 과정을 보면, 사실 박근혜 대통령의 대선 공약 사항은 이게 아닙니다.
이게 사실 도입된 것이 2011년 5월에 국무총리가 발표를 해서, 2012년 3월부터 도입을 한다고 한 것이고요, 5세 아이 과정은.
그런데 2011년 말에 아까 말씀드린 것처럼 0~2 세 무상 보육이 들어갔습니다.
그러니까 0~2세는 무상보육이고 5세 아이도 무상 보육이고, 3~4세는 소득 하위 70%만 그 때 당시에 지원이 되고 있으니까, 3~4세 아이들을 돌보는 어린이집이 엄청나게 항의를 해서 아까 말씀드렸듯 위기관리 대책 회의에서 2013년부터 3~5세까지 이미 다 한다고 이야기 한 겁니다. 이건 대선 공약이 나오기 전입니다.
그래서 그것을 다 발표를 하고, 그 다음에 대선 공약에 한 것은, 이제 그 시설을 이용하지 않는 아이들을 어떻게 할 것이냐? 이래서 이제 가정 양육 수당이, 그게 이제 전 계층으로 확대되는 것으로 넣어가지고서는 시설을 이용하는 아이들은 누리과정이나 0~2세 누리과정을 통해서 완전히 무상이고, 시설을 이용하지 않는 가정에서 양육하는 아이들은, 그 동안에 0~2세 저소득층만 주었거든요? 이거를 전 계층에, 다같이 5세까지 주는 것으로 해서 0세부터 5세까지는 국가가 모든 보육을 책임진다고 해서, 국가의 공공 보육 책임성을 강조한 것이 바로 박근혜 정부의 공약사항입니다. 그러니까 내용을 보면 누리과정이 공약사항이 아니라, 0~5세 전부 다 무상 보육으로 간다는 것이 공약 사항이고, 특히 대선 공약 사항에 들어간 것은 가정 양육 수당을 확대한 것이지 누리과정은 그 이전에 이미 확정되어 있었던 것이죠.
 
-김광두: 누리과정을 잘 이해를 하지 못하는 일반 사람의 경우에, 최근에 박근혜 대통령이 내각 회의에서 박원순 서울시장하고 약간의 서로 견해 차이가 있었던 그런 부분이 있었잖아요? 그래서 뭐 정무 수석이 중간에 무어라 그랬고, 그것을 좀 어떻게 된 것인지?
▲이인실: 그러니까 대통령께서 어디까지 이야기를 하셨는지 저는 정확히는 모르겠지만, 그러나 돈을 다 내려 보냈는데 왜 다른 소리냐, 라고 이야기를 하고 있는 것이거든요? 그런데 아까 잠깐 말씀드린 것처럼 지방 교육 자치라는 면에서 교육 재정 교부금과 플러스 그 내려 보낸 그 안에서 해결을 해야 되는데, 누리 과정은 교육이 아니다, 복지이니까 따로 더 달라, 이렇게 내용이 되고 있는 것이고요. 그래서 그런 부분에서 돈이 이제 누가 책임이냐? 라는 부분인데, 사실 지방 자치라는 차원에서 이것을 길게 보면 우리가 노무현 대통령 때부터 계속 지방 자치를 활성화하면서 지방이 스스로 하게끔 재원을 넘겨주자고 이야기를 많이 해왔는데, 제가 한 10년 데이터를 쭉 봤더니 그게 거꾸로 가고 있더라고요.
세입도 오히려 지방 쪽이 더 줄고 있고요, 한 5% 정도로, 과거 10년 동안 5.5% 늘었는데, 거기에 비하면 중앙은 9% 정도 늘었고요, 세출도 마찬가지로. 그래서 오히려 지방자치가 후퇴하고 있는 이런 부분이 좀 있는 것 같아요. 그래서 기본적인 지방 자치에 대한 문제점, 그리고 지방 교육 재정 자치, 교육 자치라는 것을 이야기를 하고 있지 않습니까?
그래서 교육 자치의 문제점, 이러한 것들이 이제 부딪히고 있는 것이라고 보이고요.
 
-김광두: 그러니까 결국은  우리 복지 분야 교육 분야 문제 하는 것과 연결이 되는 것 같은데요. 누리과정에 대한 이해, 그 자체가 복지로 보는 분들이 있고 교육으로 보는 분들이 있고, 그래서 교육에 관한 예산을 다 보내주었는데 그건 교육이지 이거는 누리과정은 복지에 속하는 것이니까 아니다. 이렇게 생각해서 또 혼선이 생기고, 그런 면이 있군요?
▲이인실: 또 이런 부분이 있어요. 그 동안 2013, 2014, 2015년도 경제가 굉장히 어려워서 세수 결손이 나고 그러지 않았습니까? 작년 같은 경우에는 세수가 드디어 결손이 아니라 잉여금이 생겼습니다, 처음으로.
그래서 지방 재정 교부에 대한 부분을 명확히 이제, 이번에 정리를 꼭 필히 해주어야지만 이런 논란이 더 이상 안 생기는 것이죠.
 
-김광두: 그러니까 아까 말씀하신 것처럼 2015년에는 세수가 괜찮았다, 그런데 지금 문제가 생긴 것은 2016년에 관한 것이거든요?
▲이인실: 아니요, 2015년부터 논란이 계속 있어왔습니다.
-김광두: 그런데 현재, 금년에 이게 더 심하게 노출이 되었단 말이죠? 그래서 세수가 넉넉한데.
▲이인실: 아니요, 많이 넉넉한 것은 아닌데요. 이제 중앙정부 입장에서 볼 때는 지난 번 교육부 차관이 그런 것을 밝혔는데, 올해 그 지방 교부금이 지난해보다 올해 한 1조 8천억 늘어날 것 같고요, 또 전입금도 한 1조 원 정도 늘어날 것으로 보이는 것이에요.
왜냐하면 작년에 세수가 괜찮았기 때문에. 그렇다면 지방 교육청이 의지가 있다면 좀 아꼈으면 할 수 있는데 왜 안하냐? 라고 중앙정부를 보는 것이고, 지방 교육청 입장에서는 없다, 라고 지금 버티고 있는 그런 상황입니다.
 
-김광두: 그럼 그거는 통계이기 때문에 사실은 얼마든 충분히 분석이 가능한 그런 분야인데
 그게 서로 지금 명확하게 의견 일치를 못보고 있는, 좀 답답합니다.
▲이인실: 통계라고 말씀하시는데, 사실은 우리가 이제 처음에 예산이라는 것을 짜고 결산을 하지 않습니까? 그런데 예산을 짤 때에 생각했던, 중앙정부가 결정적으로 잘못한 것은 생각했던 경상 GDP 증가율보다 훨씬 못 미치는 그런 증가를 했기 때문에 세수 축에 결손이 나게 된 것이죠.
-김광두: 축에는 결손이 났지만, 국세청에서 발표한 것에 의하면 예상보다 더 많이 들어와서.
▲이인실: 작년에는, 2015년은 그랬는데 그 전에는 계속 8조원 ,10조원씩 계속 결손이 난 것이죠.
-김광두: 그러니까 그것에 놀라서, 금년에는 조금 돈이 있는데 계속 모자랄까봐 좀 염려하는, 그런 것도 있습니까?
▲이인실: 그런 부분도 좀 있죠. 그런데 올해는 지방 교부금이 더 들어올 것이라는 것이죠, 작년에 좀 남았기 때문에, 거기다 곱해서 한 것이.
-김광두: 어느 정도 완화는 되겠는데, 어떻든 지금 오늘 현재 이게 해결이 안 되는 것 아니에요?
▲박숙자: 그렇죠, 아직까지. 임시적으로 4월까지만 지금 다 예산을 편성해놓아서.
 
교육부와 복지부로 나누어진 누리과정 담당 행정기관 통합 필요
-김광두: 그러니까 지금 계속 불안한데, 지금까지는 어떻게 되었든 간에 앞으로 잘 해결하면 우리 일반 국민 입장에서는 좋은 것인데 어떻게 이걸 해결해야 되는지 문제이거든요? 먼저 아까 박 원장님 말씀하신 게 어린이집하고 유치원하고 이걸 합하면 문제가 해결된다고 하셨는데 무슨 말씀이십니까?
▲박숙자: 기본적으로 보면 누리과정이 지금 법적 근거가 유아교육법입니다. 그렇다면 유아교육법은 이제 그 교육부 산하이고요. 이 유아교육법에 의해서 지금 3~5세는 누리과정을 하게 되어있고 장소가 유치원과 어린이집으로 나누어져 있는 것이거든요? 그런데 영유아 보육법은 0세부터 5세까지를 다 돌보는 것으로 되어 있고 어린이집입니다. 그래서 저는 기본적으로 해결 방안이라는 게 아까 유보 통합을 이야기를 했는데요, 실제적으로는 행정기관을 누리과정을 하는 데에는 합쳐야 된다고 생각을 해요.
그래서 지금 0~5세로 되어 있는 어린이집의 운영을 3세에서 5세 누리과정을 하는 것은 교육부 쪽에서 맡아서 하고, 그 다음에 0~2세 이게 복지 차원이거든요. 어린이집은 보건복지부 산하로 그대로 남겨두든지 하는 이런 식으로 좀 정리가 필요하다고 생각을 합니다.
 
-김광두: 그러니까 3세 ~ 5세하고 0세 ~ 2세를 분리하자? 3세에서 5세는 교육부로 가고, 그렇게 가면 재정 문제가 좀 완화됩니까?
▲이인실: 완화되는 것은 아니고요. 어차피 있는 돈을 갖고 나누어 써야 되는 것이고요. 잠깐 조금 보충 설명해야 될 것은, 이제 유아교육법상 한 것인데 지방 재정 교부금 법상의 교육기관은 아니에요. 그래서 바로 얼마 전에 지난 12월이었나, 그 때 국무회의를 열어서 시행령에다가 바꿨어요. 지방재정 교육법상이다, 라고 넣은 것이죠.
▲박숙자: 네, 어린이집을 넣은 것이죠.
▲이인실: 어린이집을 넣어 버렸어요, 그리고 이게 경직성 경비고 의무지출이다. 지방 재정 교부세법 안에,
 
-김광두: 그러니까 지방 재정 교육 교부금 법상에 어린이집도 그 비용으로 쓰는 대상으로 넣었다, 이런 이야기인데, 그래서 지방 교육청보고 그 법에 의하면 너희들은 따라야 한다. 이게 중앙정부의 입장인데, 지방 교육청들은 그거는 시행령일 뿐이고 본래 법은 그게 아니다. 이거 아닙니까?
▲박숙자: 맞습니다. 그러니까 유치원 예산은 자기네가 편성을 해도, 어린이집 예산은 편성을 못하겠다는데, 그것은 사실은 아까 말씀하신 것처럼 교부금 시행령에 들어가 있습니다.
-김광두: 그러니까 시행령도 국법인데, 그거를 거부하는 현상이 보이는 그런 것이거든요, 지금?
▲박숙자: 그렇죠, 이게 이제 자꾸 정치적인 이슈로 몰아가는 것이죠.
 
-김광두: 그러니까 이게 정치로 가면 할 말이 없어요. 이제 정치 쪽은 우리가 할 말이 없고, 사실 답답하지만 말해봐야 소용도 없고, 제도를 우리가 이야기할 수가 있는 것인데. 결국 지방 교육 재정 교부금 제도, 이 제도 자체가 지금 교부세율을 올려달라는 둥 여러 가지 말이 많은데 이거를 어떻게 고치면 더 현명하게 해결할 방법을 얻을 수 있습니까?
▲이인실: 그래서 이러한 논란이 있어서 정부가 아마 이미 작업에 착수한 것으로 알고 있는데요. 그러니까 지방 교육 재정 교부금 법 자체를 바꿔서, 그 법안에다가 아주 명시해버리겠다는 것이에요. 이번에는 시행령만 국무회의에서 바꾼 그런 결과이니까.
그걸 바꾸겠다고 하는데 사실 지방자치라는 게 그런 것 아닙니까, 돈을 주면 알아서 그 안에서 교육의 질도 향상시키고 잘 만들면 되는 것인데, 이거는 3세에서 5세는 안 하겠다, 이렇게 된 상황이어서 그러면 법을 아주 바꿔서 아주 명시하는 쪽으로 가겠다고 하는 것인데 그렇게 되면 제 생각에는 그럼 교육 자치의 정신에 좀 위반되는 부분도 있지 않겠느냐? 스스로를 옭아매는 그런 결과가 될 것이라는 생각도 사실은 듭니다.
 
-김광두: 만약 시행령 가지고 안 되니까 법을 고쳐야 되겠다면, 그게 차이는 시행령은 국무회의만 통과하면 되는 것이고 법은 국회를 통과해야 되는 것인데 국회에서 이런 법안 통과되려면 상당히 시간이 걸릴 수밖에 없는데...
▲이인실: 아마 엄청난 논란이 있을 것으로 생각을 합니다.
 
영아는 시설보육보다는 가정보육이 더욱 바람직
-김광두: 그렇다면 조금 더 쉬운 방법으로 이제 가정 양육 수당이라는 것이 있고, 아동 수당이라는 게 있고, 이런 것들하고 연관되어서 지금 전업 주부조차도 아이들을 어린이집에다 맡기는 그런 현상들이 생기고 있는데, 이게 지금 어떻게 된 것인가요?
▲박숙자: 사실상 우리나라에는 아동 수당은 지금 현재로서는 없습니다. 우리나라에서
어린이집이나 유치원을 이용하지 않는 사람들을 가정 양육 수당, 집에서 아이를 키우는 수당을 0세 아이는 월 20만원, 1세 아이는 15 만원, 그리고 2세부터 5세까지는 10만원을 주고 있습니다. 지금 전 계층에 소득하고 상관없이 이렇게 주고 있는데, 맨 처음에 이게 2013년에 이렇게 확 퍼지게 된 것은 2012년도에 어린이집을 이용할 적에만 무료로 했기 때문에 집에 있는 전업주부들이 자기 아이들을 안 보내면 손해나는 것으로 생각해서 전부 다 어린이집으로 보냈거든요.
그래서 가정 어린이집의 수가 엄청나게 늘어났습니다. 그래서 사실은 이제 유럽이나 이런 쪽에서도, OECD 국가에서도 나온 것을 보면 0세부터 2세까지 영아들은, 되도록 가정에서 가정환경에서 키우는 것이 더 바람직하다, 시설 보육의 수준이 30%를 넘지 않는 게 바람직하다는 논문들이 많습니다. 그런데 우리나라에는 이게 50%를 넘거든요, 지금 이게 무상보육이 생기면서.
그래서 사실은 이미 양육 수당으로 주는 것을 하루아침에 없앨 수는 없습니다. 그렇기 때문에 이거를 가정 양육 수당으로 하지 말고 전부 다 아동 수당의 형태로 바꾸고, 어린이집 시설 보육이 꼭 필요한 맞벌이 부부라든지 한 부모이면서 일하면서 아이를 맡겨야 된다든지 여러 가지 보육이 필요한 그러한 사람들을 대상으로 보육 서비스를 별도로 만들어서 차별화하는 것이 필요하지 않을까, 이렇게 생각을 합니다.
 
-김광두: 무상이란 말은 매력적이고 무상이라고 하면 표를 찍게 되어 있는데, 결국 이것도 무상 보육이라는 그 정치적 카테고리 속에 들어가서 내부적으로 지금 구조가 어떻게 되어 있는 것인지, 이걸 시행하는 과정에서 나타날 수 있는 문제가 무엇인지를 사전 점검이 별로 없이 일단 시행하고, 이제 문제가 나타나니까 지금부터 어떻게 하면 되느냐, 이렇게 되어버린 것 같은데요.
▲박숙자: 맞습니다.
 
-김광두: 이런 일이 없도록 하려면, 어떻게 우리가 생각해야 됩니까?
▲이인실: 우리가 그래서 국가 재정 운용 계획도 만들고, 탑 다운(top-down) 제도도 하고, 여러 가지 재정과 관련한 룰을 만들어서 룰을 지켜나가도록 해왔는데, 지금 누리과정이 대표적으로 그런 룰을 무시하고 재정을 더 쓰는 쪽으로 계속 포퓰리즘으로 가고 있는 아주 전형적인 사례라고 생각이 됩니다. 이렇게 되면 지금 그렇지 않아도 국가 부채가 빠르게 늘고 있는데 저는 감당하기 어려울 것으로 생각하고 있습니다.
 
-김광두: 그러니까 이게 감당하기 어려운 것을 약속하는 게 정치인이거든요. 그래서 그런 사람들을 찍어주는 게 우리고, 이게 참 문제입니다.
지금 국가 부채가 빠른 속도로 늘어나고 있습니다. 가계 부채도 지금 1200조 수준이 되어버렸죠? 기업도 어렵습니다. 국가도 부채가 이렇게 늘어나고, 무엇을 가지고 앞으로 우리 경제를 운용합니까?
무상이라는 것, 우리 좀 잘 생각해봅시다. 누가 무상을 이야기할 때 과연 그것이 지속 가능성이 있는 것인지, 그리고 모든 사람들이 편안하게 그 무상을 활용할 수 있는 것인지,
이번에 이 누리과정에 여러 가지 어려운 경험을 통해서 무상에 대한 생각, 우리 다시 해봐야 될 것 같고, 이 누리과정 이것은 3세에서 5세 우리 아이들에 관한 것이기 때문에 보다 더 현명한 방법으로 빨리 해결되었으면 합니다.
 
 
 
관련 블로그:  누리과정, 혼란의 진상(眞相)  <대담>

◈참석자
▲김광두(국가미래 연구원장. 서강대 석좌교수, 사회)
▲박숙자(前 한국보육진흥원장)
▲이인실(서강대 경제대학원 교수)
< 2016.2.12.국가미래연구원 스튜디오 >
 

누리과정, 무상시리즈에 편승해 2013년 3세부터 5세로 전면 확대
-김광두: 전국에 3세부터 5세의 유아를 가진 학부모들이 마음을 졸이고 있습니다. 누리과정이라는 것, 이 과정의 돈을 누가 대느냐는 문제를 가지고 심지어 박근혜 대통령과 박원순 시장 간의 토론마저 있었습니다.
▲이인실: 누리과정이라는 게 사실은 2012년도에 도입된 것입니다. 2011년 5월 달에 국무총리가 발표하실 적에 5세 아이에 대해서, 즉 초등학교 취학하기 전의 1년 전의 아동을 대상으로 정부에서 표준화된 교육과정을 가르치는 것으로 정했고 실제적으로 의무교육과 마찬가지라는 이야기를 했습니다.
2011년도 발표할 적에는 2012년 3월부터 5세 아이에 한정해서 하는 것으로 시작을 했고 이 법적근거는 사실상 2004년도에 유아교육법안이 만들어졌습니다. 그 때 전부 다 예산이 지원되면 이제 시행을 한다던 것이 7년 후에야 이제 실행에 옮기게 된 것이죠.
그랬는데 5세 아이만으로 하면 전국의 어린이집이 4만 여개가 있는데 그 중에 절반 정도가  5세 아이는 거의 다니지 않고 0세에서 2세 아동이 주로 다니는 가정 어린이집이고 가정 어린이집 원아의 95%가 영아를 주로 돌보는 그러한 원장님들의 거대한 반발이 일어났습니다.
왜냐하면 5세 아이만 전 계층에 대해서 보육비를 전부 다 국가가 지원을 하는데 0세에서 4세까지는 소득 하위 70%만 지원을 해주었거든요. 그 문제를 제기하니까 2011년 12월 말에 국회 예결특위에서 예산안에 들어있지도 않았던 0 ~ 2 세 무상보육이 통과가 되었습니다. 그리고 예산을 편성을 했어요. 그러다 보니까 어떻게 되었냐면, 0 ~ 2 세는 전 계층 무상 보육, 그 다음에 5세 아이 누리 과정으로 무상 보육, 이렇게 되니까 3, 4세가 공백이 생긴 겁니다. 3, 4세는 소득 하위 70% 까지만 지원을 해주니까 1월 달에 전국의 어린이집들이 휴원하고 여러 가지 문제점이 일어났었습니다.
2012년 1월 18일 휴원이 되고 굉장히 어수선할 적에 국무총리실, 기획재정부, 교육과학기술부, 행정안전부, 보건복지부등 정부부처들이 모여서 합동으로 위기관리 대책 회의사항을 발표했는데, 2013년 3월부터는 3, 4세까지도 전부 다 누리과정을 무상으로 실시한다.
그래서 2012년도에는 5세 아이를 대상으로 도입이 되었다가 2013년부터 3, 4세까지 확대되어서 3세에서 5세까지의 무상 보육, 통합된 그러한 과정을 누리과정이라 합니다.
 
-김광두: 3세부터 5세 유아들에게 표준화된 교육을 무상으로 시켜주자, 이게 누리과정인데 그 과정상에 여러 가지가 있었지만 결국 2013년부터 본격적으로 시작되었다, 이렇게 볼 수 있겠고, 배경을 보면 선거가 좀 작용한 것 같군요?
▲박숙자: 2012년도에 총선이랑 대선이 작용을 해서 이게 무상 시리즈로 같이 편승해가지고 무상 보육의 완성을 한다 해서 0세부터 5세까지 무상보육 시리즈로 완성하는 시스템으로 나가는 거죠.
 
누리과정 부담 비용 놓고 중앙정부와 교육청 서로 떠넘기기
-김광두: 무상이란 말 들어가면 취지는 좋고, 또 우리 모두가 무상은 좋지 않아요? 그런데 왜 요즘 이렇게 시끄럽게 되었나요?
▲이인실: 그러니까 지금 교육청하고 중앙 교육부하고 서로 돈을 안 대겠다고 실랑이를 하고 있는데 우리나라 재정 문제를 좀 복잡하지만 이해할 필요가 있어요. 우리가 1995년에 지방자치를 시작해서 자치를 하고 있는데, 2할 자치라고 이야기를 하잖아요, 농담으로. 왜냐하면 세입은 2할 밖에 안 되는 상황에서 돈을 쓰기는 거의 6할을 쓰고 있는 상황입니다. 그래서 중앙정부에서 돈을 내려 보내야하는 것이고요, 특히 지방재정은 두 개로 나뉘어있습니다.
지방재정과 교육 재정으로 이게 분리가 되어 있고, 특히 지금 문제가 되는 것은 교육재정인데 그 교육재정 중에서도 교육재정이 이제 또 나뉘는데, 중앙정부에서 내려 보내는 지방 재정 교육 교부금이라는 게 있습니다, 그게 한 75% 정도 되고요. 나머지 25%는 이제 지자체에서 지방세나 아니면 소득세나 이런 것으로 전입을 해주는 겁니다.
그런데 이제 이런 부분에서 돈을 누가 부담할 것이냐, 아껴서 쓸 것이냐, 아니면 누리과정은 중앙에서 결정해서 내려온 것이니까 우리는 못하겠고 돈을 주면 하겠다, 그런 실랑이가 진행 중이죠.
 
-김광두: 결국 돈을 누가 부담하느냐, 그거 가지고 문제가 된 것이죠? 그런데 어떻습니까, 이 법이라는 게 있지 않겠어요? 법으로 보면 지금 어떻게 구조가 되어 있습니까?
▲박숙자: 지금 이제 누리과정을 실제 시행하고 있는 것은 유치원과 어린이집입니다. 그런데 유치원은 교육부 산하에 유아교육법에 근거해서 유치원이 운영되고 있고, 어린이집은 보건복지부의 소관 법인 영 유아 보육법에 의해서 약 4만 3천 여 개의 어린이집이 운영되고 있기 때문에 행정부처가 다릅니다.
그런데 지방 교육재정 교부금이라는 것은 교육부에서 그것을 교육청에서 쓰게끔 하는 돈이기 때문에 지금 교육청에서는 유치원의 예산은 급한 대로 편성할 수 있지만 누리과정 예산을, 어린이집의 것은 우리 소관 어린이집이 아닌데 그거는 복지부, 중앙에서 내려 보내야 된다, 이런 식의 이야기가 되고 있고요.
 
-김광두: 그럼 법적으로 보면 이해가 되는데요, 그럼 보건복지부가 예산을 책임져야 될 것 아닌가요?
▲박숙자: 그런데 맨 처음에 사실상 2012년도에 5세 아이만 했을 때에 보면  어느 정도 예산으로 커버가 된다고 생각을 했는데, 갑자기 3, 4세로 하니까두 배 이상이 늘어난 것이잖아요?
그러니까 그 예산이 엄청나게 많고, 하니까 그 부분들을 이제 지방 교부금에서 특히 초등학교가 학생들이 줄어드니까, 그 줄어들면서 좀 여분이 있는 예산을 가지고 조금 더 낮추어서 그 3세부터 5세까지를 커버할 수 있다 해가지고 사실은 교육부와 국회에서, 교육부와 각 지자체 교육청 간의 합의가 된 것으로 알고 있습니다. 그래서 이제 교부금에서 넣어주는 것으로.
 
누리과정 법정과정은 유아교육법에 의해 교육부와 교육청 업무
-김광두: 법적으로는 유치원이 교육부고, 누리과정을 관할하는 어린이집은 보건복지부다. 그런데 교육부는 유치원은 우리 책임이지만 어린이집은 우리 책임 아니다.
▲박숙자: 그런데 이 누리과정의 법적과정은 유아교육법에 들어 있습니다.
교육부 산하죠. 그래서 초창기 2004년 만들어질 적에는 취학 직전 1년만 과정을 하는 것으로 했다가, 2013년도에 법을 개정을 해서 취학 전 3년으로 하는 것으로 유아교육법의 법적근거가 마련되어 있습니다.
-김광두: 그러면 어린이집도 교육부 관할이 되어야 맞는 것 아닙니까?
▲박숙자: 그렇죠, 그래서 지금 국무총리실 하에 유보, 통합추진단 이라는 것을 만들었습니다. 그래서 유치원과 보육시설을 통합하는 것으로 해서 2016년 금년 말까지 이게 이제 2014년, 15년, 16년 3단계로 걸쳐서 통합이 되게 되어 있는데 사실상 지금 이게 그렇게 원활하게 진행되고 있지는 않습니다.
 
-김광두: 이인실 교수께서는 정부에서 통계청장을 하셨기 때문에 정부 부처 간 협조 이런 것에 경험이 있으실 텐데 이 문제 어떻게 보십니까?
▲이인실: 전형적인 부처 이기주의도 있고 권한 싸움도 있고 그런데 돈을 지불할 때에는 내 일이 아니고, 돈을 받을 때는 본인의 권한이 되는 이런 상황인 것이죠. 그런데 아까 제가 말씀에 보태면, 2011년도에 이걸 이제 도입을 할 때 그 때 상황에서는 우리가 보통 2004년부터 저희가 국가 재정 운용 계획이라는 것을 해서 5년 간 미리 보는 게 있는데, 그 당시에 우리가 추정한 것에 의하면 1년에 한 3조 정도 지방 재정 교육 교부금이 더 들어와서 이게 가능할 것으로 봤어요.
그런데 아시다시피  2012, 2013년도부터 경기가 굉장히 나빠지고 저성장을 하면서 생각지도 않았던 세수 결손이 생긴 것이죠. 예를 들어서 2015년도의 세수결손이 지방 재정 교부금 관련한 결손이 거의 한 10조 가량 되어서 지방 정부가 거의 한 6조원의 지방채를 발행해야 되는 상황이 생기니까 지방 교육청에서 “우리는 이런 돈을 감당할 수 없다.”라고 나오게 된 것이죠.
그래서 이게 사실은 물론 이런 약간 법적인 문제도 있지만 기본적으로 추계를 잘못하고, 우리가 지금 저성장으로 가면서 생각지도 않았던 세수 결손 문제도 있고 그것이 이제 지방 재정까지 영향을 주고 있는 것이고요, 그리고 또 기본적으로 그 동안 이제 복지부 같은 경우랑 교육부가 좀 다른데요. 이 교육 재정이 독립적이어서 지방 교부금을 갖고 이렇게 쓰는데, 과거에 복지부 산하에 있던 어린이집 같은 경우는 모자라면 지방 소득세도 올리고 지방 소비세도 올려서 좀 보전해주고 그러는 게 있었는데 이건 자치니까 이제 안 해주는 그런 것이 있고요.
2011년도에 왜 합의를 했냐면 아이들이 줄어들고 있어요. 그래서 교육재정 그러니까 교부금의 상당 부분이 경직성 경비로서 뭐 선생님들 월급도 있고 그런데 애들이줄어드니까 경비가 줄어드는 게 당연하잖아요? 그러니까 아까 말한 것처럼 애들이 줄어드는 것만큼을 이제 5세 교육으로 해서 그 시설도 활용하고, 선생님도 활용하는 방향으로 하려고 사실은 지방교육청도 같이 동의를 해주었던 겁니다. 돈을 계속 받아야하니까. 그런데 이제 와서는 지방 교육청 분들이 지방 재정 교부세율을 적어도 4~5%를 올려야 되겠다.
 
-김광두: 그러니까 경제가 나빠지고 그래서 세금이 덜 걷히고, 그 세금의 일부가 이제 지방 교육 재정 교부금으로 나가는 것 아닙니까? 말하자면 내국세의 20.27% 이게 나가는데 내국세 자체가 줄어드니까 거기에 나갈 수 있는 교육 재정 교부금도 줄어들고 돈이 모자라게 되니까 이게 문제가 생겼다, 지금 그렇게 볼 수가 있고,  모자라게 된 것은 여러 책임질 사람이 많은데 그걸 갖다 쓸 사람 입장에서는 다 내 책임은 아니죠.
결국은 지방 교육청은 돈을 내가 충분히 받을 줄 알고 다 합의했는데, 돈이 안 들어오니까 “야 이거, 나 못해.” 지금 그런 입장이죠?
▲박숙자: 그리고 또 하나는 2014년도에 교육감들이 다 바뀌었거든요. 그 전에 합의해준 교육감하고 이제 새로 오신 교육감들이, 나는 직접 합의한 사람이 아니라고 말합니다.
 
-김광두: 그러니까 지방 교육청도 정권 교체가 있었는데 전임자 약속한 것은 난 모르겠다, 이런 입장이다, 이거죠? 그러나 중앙정부의 입장은 이것은 이미 룰이  다 정해져 있는데 그 룰 대로 너희들이 해라, 이것인가요?
▲박숙자: 그런 것으로 봐야할 것 같습니다. 왜냐하면 유아교육법에다가 그것을 명시를 했거든요, 3년 간 그 취학 전 3년간에 누리 과정을 운영을 하고 여기에 지원 대상은 그 교육 기관 을 무엇으로 정했냐면 유치원뿐만 아니라 어린이집 기타 교육부 장관이 정하는 그 법령에 의해서 정해지는 기관, 이렇게 다 들어가 있습니다, 시행령에.
그렇다면 당연히 사실은 중앙정부 입장에서 볼 적에는 이것은 교육청에서 유아교육법을 집행하고 있는 교육청에서 당연히 해야 한다고 보는 것이죠.
 
-김광두: 시행령을 고쳐서 법 정신에 조금 달라진 그런 내용이 있지 않습니까?
▲박숙자:  사실은 법에 들어가는 것하고 시행령에 들어가는 것하고 조금씩 수심의 차이가 있잖아요? 그런데 그것을 어느 기관까지 명시하는 것은 일반적으로 시행령에 들어간다고 저는 생각합니다. 그래서 그게 법에 안 들어간 것이 잘못되었다고 생각하지는 않는데, 글쎄요..
 
지방 교육재정 교부금 늘리면 줄여야하는 부분 발생, 제로섬 게임
-김광두: 네, 결국은 이제 돈 문제가 있고 부처 간의 이기주의가 섞여 있는 것인데, 핵심은 지방 교육 재정 교부금의 크기 문제 아니겠어요?
그래서 지방 교육 재정 교부금의 교부 율, 지금은 내국세의 20.27% 인데, 이걸 좀 올려 달라, 이것이 지방 교육청들의 입장인 것 같고, 거기에서 5% 올려달라는 사람도 있고 1%만 올려도 되겠다는 사람도 있는데, 지금 중앙정부의 그것에 대한 입장은 어떻습니까?
▲이인실: 그런데 이제 결국은 이게 국민의 세금이잖아요? 그래서 그 주어진 세금을 가지고 중앙정부도 쓰고 지방정부도 쓰고 국민을 위해서 쓰는 것인데 만약에 지방교부세를 올려주면
그 만큼 중앙정부가 돈을 어디서 또 덜 써야 되는 것이기 때문에 결국 제로 섬 게임이죠.
그러니까 중앙정부 입장에서도 다른 것을 줄이면 그 줄이는 대상은 가만히 있겠느냐 고요. 그래서 이건 서로 양보하기 어려운 그런 일입니다.
 
-김광두: 그러면 이제 이게 곧 선거철이 되는데, 국회의원들은 이거 다 해결해주겠다고 약속을 아마 할 것이고, 다니면서 다 약속하지 않겠어요?
▲이인실: 이제 그렇게 되면 솔직하게 이야기해서 돈이 없으니까 추가로 돈을 더 걷어서 해주든지, 중앙정부에서 양보를 못하겠다고 하니까 그럼 그 모자라는 부분은 지방채를 발행해서 해라, 그리고 사실은 중앙정부에서 지방채 발행하더라도 이자나 이런 부분을 다 책임지게 되어 있거든요? 결국은 국민의 세금으로 그냥, 우리가 쓰는 그런 결과를 나을 수밖에 없습니다.
 
누리과정, 박대통령 대선 공약 사항 아니다.
-김광두: 지금 경제 흐름이 좋지 않고 그래서 무슨 비상한 방법을 동원하면 몰라도 정상적인 흐름으로 가면 세금은 덜 걷힐 것 같은 그런 모양새인데요. 그래서 이게 이제 쉬운 문제가 아닌데 야당의 주장을 들으면 박근혜 대통령이 대통령 선거할 때 공약으로 내세운 것이다.
그런데 왜 당신 공약을 안 지키느냐, 이런 주장이 있는데요. 어떻습니까, 그 과정을 보시면?
▲박숙자: 그 과정을 보면, 사실 박근혜 대통령의 대선 공약 사항은 이게 아닙니다.
이게 사실 도입된 것이 2011년 5월에 국무총리가 발표를 해서, 2012년 3월부터 도입을 한다고 한 것이고요, 5세 아이 과정은.
그런데 2011년 말에 아까 말씀드린 것처럼 0~2 세 무상 보육이 들어갔습니다.
그러니까 0~2세는 무상보육이고 5세 아이도 무상 보육이고, 3~4세는 소득 하위 70%만 그 때 당시에 지원이 되고 있으니까, 3~4세 아이들을 돌보는 어린이집이 엄청나게 항의를 해서 아까 말씀드렸듯 위기관리 대책 회의에서 2013년부터 3~5세까지 이미 다 한다고 이야기 한 겁니다. 이건 대선 공약이 나오기 전입니다.
그래서 그것을 다 발표를 하고, 그 다음에 대선 공약에 한 것은, 이제 그 시설을 이용하지 않는 아이들을 어떻게 할 것이냐? 이래서 이제 가정 양육 수당이, 그게 이제 전 계층으로 확대되는 것으로 넣어가지고서는 시설을 이용하는 아이들은 누리과정이나 0~2세 누리과정을 통해서 완전히 무상이고, 시설을 이용하지 않는 가정에서 양육하는 아이들은, 그 동안에 0~2세 저소득층만 주었거든요? 이거를 전 계층에, 다같이 5세까지 주는 것으로 해서 0세부터 5세까지는 국가가 모든 보육을 책임진다고 해서, 국가의 공공 보육 책임성을 강조한 것이 바로 박근혜 정부의 공약사항입니다. 그러니까 내용을 보면 누리과정이 공약사항이 아니라, 0~5세 전부 다 무상 보육으로 간다는 것이 공약 사항이고, 특히 대선 공약 사항에 들어간 것은 가정 양육 수당을 확대한 것이지 누리과정은 그 이전에 이미 확정되어 있었던 것이죠.
 
-김광두: 누리과정을 잘 이해를 하지 못하는 일반 사람의 경우에, 최근에 박근혜 대통령이 내각 회의에서 박원순 서울시장하고 약간의 서로 견해 차이가 있었던 그런 부분이 있었잖아요? 그래서 뭐 정무 수석이 중간에 무어라 그랬고, 그것을 좀 어떻게 된 것인지?
▲이인실: 그러니까 대통령께서 어디까지 이야기를 하셨는지 저는 정확히는 모르겠지만, 그러나 돈을 다 내려 보냈는데 왜 다른 소리냐, 라고 이야기를 하고 있는 것이거든요? 그런데 아까 잠깐 말씀드린 것처럼 지방 교육 자치라는 면에서 교육 재정 교부금과 플러스 그 내려 보낸 그 안에서 해결을 해야 되는데, 누리 과정은 교육이 아니다, 복지이니까 따로 더 달라, 이렇게 내용이 되고 있는 것이고요. 그래서 그런 부분에서 돈이 이제 누가 책임이냐? 라는 부분인데, 사실 지방 자치라는 차원에서 이것을 길게 보면 우리가 노무현 대통령 때부터 계속 지방 자치를 활성화하면서 지방이 스스로 하게끔 재원을 넘겨주자고 이야기를 많이 해왔는데, 제가 한 10년 데이터를 쭉 봤더니 그게 거꾸로 가고 있더라고요.
세입도 오히려 지방 쪽이 더 줄고 있고요, 한 5% 정도로, 과거 10년 동안 5.5% 늘었는데, 거기에 비하면 중앙은 9% 정도 늘었고요, 세출도 마찬가지로. 그래서 오히려 지방자치가 후퇴하고 있는 이런 부분이 좀 있는 것 같아요. 그래서 기본적인 지방 자치에 대한 문제점, 그리고 지방 교육 재정 자치, 교육 자치라는 것을 이야기를 하고 있지 않습니까?
그래서 교육 자치의 문제점, 이러한 것들이 이제 부딪히고 있는 것이라고 보이고요.
 
-김광두: 그러니까 결국은  우리 복지 분야 교육 분야 문제 하는 것과 연결이 되는 것 같은데요. 누리과정에 대한 이해, 그 자체가 복지로 보는 분들이 있고 교육으로 보는 분들이 있고, 그래서 교육에 관한 예산을 다 보내주었는데 그건 교육이지 이거는 누리과정은 복지에 속하는 것이니까 아니다. 이렇게 생각해서 또 혼선이 생기고, 그런 면이 있군요?
▲이인실: 또 이런 부분이 있어요. 그 동안 2013, 2014, 2015년도 경제가 굉장히 어려워서 세수 결손이 나고 그러지 않았습니까? 작년 같은 경우에는 세수가 드디어 결손이 아니라 잉여금이 생겼습니다, 처음으로.
그래서 지방 재정 교부에 대한 부분을 명확히 이제, 이번에 정리를 꼭 필히 해주어야지만 이런 논란이 더 이상 안 생기는 것이죠.
 
-김광두: 그러니까 아까 말씀하신 것처럼 2015년에는 세수가 괜찮았다, 그런데 지금 문제가 생긴 것은 2016년에 관한 것이거든요?
▲이인실: 아니요, 2015년부터 논란이 계속 있어왔습니다.
-김광두: 그런데 현재, 금년에 이게 더 심하게 노출이 되었단 말이죠? 그래서 세수가 넉넉한데.
▲이인실: 아니요, 많이 넉넉한 것은 아닌데요. 이제 중앙정부 입장에서 볼 때는 지난 번 교육부 차관이 그런 것을 밝혔는데, 올해 그 지방 교부금이 지난해보다 올해 한 1조 8천억 늘어날 것 같고요, 또 전입금도 한 1조 원 정도 늘어날 것으로 보이는 것이에요.
왜냐하면 작년에 세수가 괜찮았기 때문에. 그렇다면 지방 교육청이 의지가 있다면 좀 아꼈으면 할 수 있는데 왜 안하냐? 라고 중앙정부를 보는 것이고, 지방 교육청 입장에서는 없다, 라고 지금 버티고 있는 그런 상황입니다.
 
-김광두: 그럼 그거는 통계이기 때문에 사실은 얼마든 충분히 분석이 가능한 그런 분야인데
 그게 서로 지금 명확하게 의견 일치를 못보고 있는, 좀 답답합니다.
▲이인실: 통계라고 말씀하시는데, 사실은 우리가 이제 처음에 예산이라는 것을 짜고 결산을 하지 않습니까? 그런데 예산을 짤 때에 생각했던, 중앙정부가 결정적으로 잘못한 것은 생각했던 경상 GDP 증가율보다 훨씬 못 미치는 그런 증가를 했기 때문에 세수 축에 결손이 나게 된 것이죠.
-김광두: 축에는 결손이 났지만, 국세청에서 발표한 것에 의하면 예상보다 더 많이 들어와서.
▲이인실: 작년에는, 2015년은 그랬는데 그 전에는 계속 8조원 ,10조원씩 계속 결손이 난 것이죠.
-김광두: 그러니까 그것에 놀라서, 금년에는 조금 돈이 있는데 계속 모자랄까봐 좀 염려하는, 그런 것도 있습니까?
▲이인실: 그런 부분도 좀 있죠. 그런데 올해는 지방 교부금이 더 들어올 것이라는 것이죠, 작년에 좀 남았기 때문에, 거기다 곱해서 한 것이.
-김광두: 어느 정도 완화는 되겠는데, 어떻든 지금 오늘 현재 이게 해결이 안 되는 것 아니에요?
▲박숙자: 그렇죠, 아직까지. 임시적으로 4월까지만 지금 다 예산을 편성해놓아서.
 
교육부와 복지부로 나누어진 누리과정 담당 행정기관 통합 필요
-김광두: 그러니까 지금 계속 불안한데, 지금까지는 어떻게 되었든 간에 앞으로 잘 해결하면 우리 일반 국민 입장에서는 좋은 것인데 어떻게 이걸 해결해야 되는지 문제이거든요? 먼저 아까 박 원장님 말씀하신 게 어린이집하고 유치원하고 이걸 합하면 문제가 해결된다고 하셨는데 무슨 말씀이십니까?
▲박숙자: 기본적으로 보면 누리과정이 지금 법적 근거가 유아교육법입니다. 그렇다면 유아교육법은 이제 그 교육부 산하이고요. 이 유아교육법에 의해서 지금 3~5세는 누리과정을 하게 되어있고 장소가 유치원과 어린이집으로 나누어져 있는 것이거든요? 그런데 영유아 보육법은 0세부터 5세까지를 다 돌보는 것으로 되어 있고 어린이집입니다. 그래서 저는 기본적으로 해결 방안이라는 게 아까 유보 통합을 이야기를 했는데요, 실제적으로는 행정기관을 누리과정을 하는 데에는 합쳐야 된다고 생각을 해요.
그래서 지금 0~5세로 되어 있는 어린이집의 운영을 3세에서 5세 누리과정을 하는 것은 교육부 쪽에서 맡아서 하고, 그 다음에 0~2세 이게 복지 차원이거든요. 어린이집은 보건복지부 산하로 그대로 남겨두든지 하는 이런 식으로 좀 정리가 필요하다고 생각을 합니다.
 
-김광두: 그러니까 3세 ~ 5세하고 0세 ~ 2세를 분리하자? 3세에서 5세는 교육부로 가고, 그렇게 가면 재정 문제가 좀 완화됩니까?
▲이인실: 완화되는 것은 아니고요. 어차피 있는 돈을 갖고 나누어 써야 되는 것이고요. 잠깐 조금 보충 설명해야 될 것은, 이제 유아교육법상 한 것인데 지방 재정 교부금 법상의 교육기관은 아니에요. 그래서 바로 얼마 전에 지난 12월이었나, 그 때 국무회의를 열어서 시행령에다가 바꿨어요. 지방재정 교육법상이다, 라고 넣은 것이죠.
▲박숙자: 네, 어린이집을 넣은 것이죠.
▲이인실: 어린이집을 넣어 버렸어요, 그리고 이게 경직성 경비고 의무지출이다. 지방 재정 교부세법 안에,
 
-김광두: 그러니까 지방 재정 교육 교부금 법상에 어린이집도 그 비용으로 쓰는 대상으로 넣었다, 이런 이야기인데, 그래서 지방 교육청보고 그 법에 의하면 너희들은 따라야 한다. 이게 중앙정부의 입장인데, 지방 교육청들은 그거는 시행령일 뿐이고 본래 법은 그게 아니다. 이거 아닙니까?
▲박숙자: 맞습니다. 그러니까 유치원 예산은 자기네가 편성을 해도, 어린이집 예산은 편성을 못하겠다는데, 그것은 사실은 아까 말씀하신 것처럼 교부금 시행령에 들어가 있습니다.
-김광두: 그러니까 시행령도 국법인데, 그거를 거부하는 현상이 보이는 그런 것이거든요, 지금?
▲박숙자: 그렇죠, 이게 이제 자꾸 정치적인 이슈로 몰아가는 것이죠.
 
-김광두: 그러니까 이게 정치로 가면 할 말이 없어요. 이제 정치 쪽은 우리가 할 말이 없고, 사실 답답하지만 말해봐야 소용도 없고, 제도를 우리가 이야기할 수가 있는 것인데. 결국 지방 교육 재정 교부금 제도, 이 제도 자체가 지금 교부세율을 올려달라는 둥 여러 가지 말이 많은데 이거를 어떻게 고치면 더 현명하게 해결할 방법을 얻을 수 있습니까?
▲이인실: 그래서 이러한 논란이 있어서 정부가 아마 이미 작업에 착수한 것으로 알고 있는데요. 그러니까 지방 교육 재정 교부금 법 자체를 바꿔서, 그 법안에다가 아주 명시해버리겠다는 것이에요. 이번에는 시행령만 국무회의에서 바꾼 그런 결과이니까.
그걸 바꾸겠다고 하는데 사실 지방자치라는 게 그런 것 아닙니까, 돈을 주면 알아서 그 안에서 교육의 질도 향상시키고 잘 만들면 되는 것인데, 이거는 3세에서 5세는 안 하겠다, 이렇게 된 상황이어서 그러면 법을 아주 바꿔서 아주 명시하는 쪽으로 가겠다고 하는 것인데 그렇게 되면 제 생각에는 그럼 교육 자치의 정신에 좀 위반되는 부분도 있지 않겠느냐? 스스로를 옭아매는 그런 결과가 될 것이라는 생각도 사실은 듭니다.
 
-김광두: 만약 시행령 가지고 안 되니까 법을 고쳐야 되겠다면, 그게 차이는 시행령은 국무회의만 통과하면 되는 것이고 법은 국회를 통과해야 되는 것인데 국회에서 이런 법안 통과되려면 상당히 시간이 걸릴 수밖에 없는데...
▲이인실: 아마 엄청난 논란이 있을 것으로 생각을 합니다.
 
영아는 시설보육보다는 가정보육이 더욱 바람직
-김광두: 그렇다면 조금 더 쉬운 방법으로 이제 가정 양육 수당이라는 것이 있고, 아동 수당이라는 게 있고, 이런 것들하고 연관되어서 지금 전업 주부조차도 아이들을 어린이집에다 맡기는 그런 현상들이 생기고 있는데, 이게 지금 어떻게 된 것인가요?
▲박숙자: 사실상 우리나라에는 아동 수당은 지금 현재로서는 없습니다. 우리나라에서
어린이집이나 유치원을 이용하지 않는 사람들을 가정 양육 수당, 집에서 아이를 키우는 수당을 0세 아이는 월 20만원, 1세 아이는 15 만원, 그리고 2세부터 5세까지는 10만원을 주고 있습니다. 지금 전 계층에 소득하고 상관없이 이렇게 주고 있는데, 맨 처음에 이게 2013년에 이렇게 확 퍼지게 된 것은 2012년도에 어린이집을 이용할 적에만 무료로 했기 때문에 집에 있는 전업주부들이 자기 아이들을 안 보내면 손해나는 것으로 생각해서 전부 다 어린이집으로 보냈거든요.
그래서 가정 어린이집의 수가 엄청나게 늘어났습니다. 그래서 사실은 이제 유럽이나 이런 쪽에서도, OECD 국가에서도 나온 것을 보면 0세부터 2세까지 영아들은, 되도록 가정에서 가정환경에서 키우는 것이 더 바람직하다, 시설 보육의 수준이 30%를 넘지 않는 게 바람직하다는 논문들이 많습니다. 그런데 우리나라에는 이게 50%를 넘거든요, 지금 이게 무상보육이 생기면서.
그래서 사실은 이미 양육 수당으로 주는 것을 하루아침에 없앨 수는 없습니다. 그렇기 때문에 이거를 가정 양육 수당으로 하지 말고 전부 다 아동 수당의 형태로 바꾸고, 어린이집 시설 보육이 꼭 필요한 맞벌이 부부라든지 한 부모이면서 일하면서 아이를 맡겨야 된다든지 여러 가지 보육이 필요한 그러한 사람들을 대상으로 보육 서비스를 별도로 만들어서 차별화하는 것이 필요하지 않을까, 이렇게 생각을 합니다.
 
-김광두: 무상이란 말은 매력적이고 무상이라고 하면 표를 찍게 되어 있는데, 결국 이것도 무상 보육이라는 그 정치적 카테고리 속에 들어가서 내부적으로 지금 구조가 어떻게 되어 있는 것인지, 이걸 시행하는 과정에서 나타날 수 있는 문제가 무엇인지를 사전 점검이 별로 없이 일단 시행하고, 이제 문제가 나타나니까 지금부터 어떻게 하면 되느냐, 이렇게 되어버린 것 같은데요.
▲박숙자: 맞습니다.
 
-김광두: 이런 일이 없도록 하려면, 어떻게 우리가 생각해야 됩니까?
▲이인실: 우리가 그래서 국가 재정 운용 계획도 만들고, 탑 다운(top-down) 제도도 하고, 여러 가지 재정과 관련한 룰을 만들어서 룰을 지켜나가도록 해왔는데, 지금 누리과정이 대표적으로 그런 룰을 무시하고 재정을 더 쓰는 쪽으로 계속 포퓰리즘으로 가고 있는 아주 전형적인 사례라고 생각이 됩니다. 이렇게 되면 지금 그렇지 않아도 국가 부채가 빠르게 늘고 있는데 저는 감당하기 어려울 것으로 생각하고 있습니다.
 
-김광두: 그러니까 이게 감당하기 어려운 것을 약속하는 게 정치인이거든요. 그래서 그런 사람들을 찍어주는 게 우리고, 이게 참 문제입니다.
지금 국가 부채가 빠른 속도로 늘어나고 있습니다. 가계 부채도 지금 1200조 수준이 되어버렸죠? 기업도 어렵습니다. 국가도 부채가 이렇게 늘어나고, 무엇을 가지고 앞으로 우리 경제를 운용합니까?
무상이라는 것, 우리 좀 잘 생각해봅시다. 누가 무상을 이야기할 때 과연 그것이 지속 가능성이 있는 것인지, 그리고 모든 사람들이 편안하게 그 무상을 활용할 수 있는 것인지,
이번에 이 누리과정에 여러 가지 어려운 경험을 통해서 무상에 대한 생각, 우리 다시 해봐야 될 것 같고, 이 누리과정 이것은 3세에서 5세 우리 아이들에 관한 것이기 때문에 보다 더 현명한 방법으로 빨리 해결되었으면 합니다.
 
 
 
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