개요박근혜 정부가 복지우선, 민생안정, 경제민주화를 주창하며 출범한지 2년 반의 시간이 흘렀다. 이 정부가 출범하고 정해진 시간의 반이 지난 지금 과연 처음의 약속을 얼마나 이행하였는지, 그리고 앞으로 남은 기간에 어느 정도가 완결될 수 있는지에 대한 평가와 전망이 필요한 시점이다. 이(현) 정부의 정책적인 목표와 실천적인 드라이브에서는 사회복지가 중추적인 역할을 담당하고 있다는 점은 주지의 사실이다. 이 때문에 사회복지 정책의 성과는 하나의 정책적 성과이면서 동시의 정부의 정당성의 기반이 된다. 다시 말해 “한국형 복지국가”는 박근혜 정부의 복지정책 공약을 요약한 정책적 번들이자 타이틀이다. 그럼에도 불구하고 박근혜 정부의 복지정책은 복지공약의 과도한 목표 기대치 설정과 출범 이후 기준과 합의 없는 하향조정, 정치·경제를 비롯한 외부적인 여건의 악화, 메르스와 같은 재난이나 비예측성 변수에 의해 정책적 성과에 대한 많은 도전과 비판을 받아왔다. 이 글은 1) 박근혜 정부의 한국형 복지가 갖는 이념과 가치, 2) 제도와 정책적인 측면에서 공약을 얼마나 이행하고 있는지의 여부, 3) 국민이 체감하는 복지가 무엇이며 이에 대한 그간 정책의 우려점이 무엇인지에 대해 논의하고자 한다.
1. 한국형 복지의 이념과 목표
우리나라는 복지 예산 규모나 정책적 성숙도가 OECD 국가의 수준에 미치지 않은 상황에서 복지국가의 이념을 주창하기에 아직 미진한 점이 있다. 설사 OECD 국가들과의 역사나 사회·경제적 여건 차이를 감안한다 하더라도, 경제 외적인 지표를 통해 OECD 평균 수준의 복지 수준을 달성한다는 것은 쉽지 않다. 일례로, 우리나라 공공 영역의 사회복지 지출은 OECD 국가 중 최하위 수준이지만 증세를 통한 국민 부담의 증가나 추가적인 재원 확보를 통한 지출수준 증가는 현재의 사회경제적인 여건상 매우 어려운 상황이다. 이는 복지재원 확보를 위해 증세와 같은 조세정책을 동원하게 되면 국민 부담이 증가하고 산업과 노동의 기반이 흔들려버리는 우를 범할 수 있기 때문이다. 그렇다면 예산증액을 하기에 어려운 현실적 상황에서 “한국적” 맥락을 고려한 새로운 형태의 복지국가를 구축하겠다는 의지를 기반으로 출범한 박근혜 정부의 한국형 복지국가는 과연 정책적 목적은 달성할 수 있는지, 환경적인 여건 상 애초부터 어려운 상황에서 지나치게 기대수준이 높은, 무리한 공약이 아니었나? 하는 질문을 가질 가질 수 있다.
이러한 상황 속에서 태동한 박근혜 정부의 한국형 복지국가의 핵심은 ‘생애주기별 맞춤식 생활보장형 복지국가’이다. 이념적으로 살펴보면, 생활보장형 복지국가란 사회보험과 공공부조를 중심으로 소득보장형 복지국가 패러다임에 대한 대안적인 접근이다. 이념적인 측면에서 지향하는 가치를 중심으로 살펴보면, “박근혜”표 복지의 패러다임은 전통적인 사회적 약자인 빈곤층, 장애인, 노인, 유아를 포함해서 중산층과 청년층, 나아가 모든 국민들까지 생애주기별로 겪게 되는 위험요소를 예측하고 고용과 소득보장, 그리고 사회서비스를 제공하여 Safety Net(안전망)을 구축하여 제도적인 보장을 완성하는 복지국가를 지향한다는 것이 주요 골자이다. 기본 원칙을 4가지로 구분해보면 다음과 같다.
1) 직업이나 노동으로 인해 소득이 발생하여 납세와 기부를 통해 부양할 능력이 있는 생산적 시기와 실직이나 교육, 출산 육아 등의 이유로 가족의 누군가나 사회에 의존해야 하는 의존적 시기의 소득을 균형적인 유지하고(생애주기형 복지모형), 2) 사회적 취약계층을 포함한 전체 인구에 대한 사회보장 및 사회서비스 기반 확충(생산적, 혹은 사회서비스 주도의 복지모형), 3) 복지의 기본 체계를 교육, 건강, 고용 복지정책을 통한 예방적이고 적극적 사회복지 중심(예방적 가치), 4) 중앙정부 주도의 복지체제에서 기업과 시장의 메커니즘을 적극적으로 도입하고 지방자치제와 지역사회의 역할을 강조하는 사회복지전달체계의 확립을 통한 거버넌스적인 통합적 사회복지 체계(지역분권형 모형)의 구축이다(안상훈, 2010).
2. 정책적 성과
이러한 한국형 복지국가의 기본원칙을 토대로 지금까지 진행되고 있는 주요 정책프로그램을 주요 공약사항의 이행 여부에 초점을 맞추어 살펴보기로 한다. 앞서 언급한 바와 같이 박근혜 정부가 복지이념을 달성하기 위해 제시한 정책을 크게 무상보육의 전면적 실시, 기초연금제도 도입, 4대 중증 질환의 무상화, 기초생활보장 급여체계를 사례로 살펴보기로 한다.
우선 무상보육의 경우 2012년 도입되어 소득규모에 상관없이 1차적으로 0세부터 2세까지 보육비의 전액을 정부가 부담하고 단계적으로 3~5세의 아이를 둔 모든 가정을 상대로 어린이집･ 유치원에 보내지 않을 경우에는 양육수당 10만원~20만원을 지급하고, 어린이집 등에 보낼 때에는 보육료 22만원~39만원을 지원한다는 것이다. 이 정책은 저출산·고령화에 대비한 새로마지플랜2015의 일환으로 현재 시행하고 있다.
두 번째, 기초연금은 기존의 국민연금제도 아래서 혜택을 받지 못하는 노인인구를 대상으로 2014년부터 65세 이상 모든 노인에게 월 20만원 지급한다는 것이 골자이다. 비록 애초에 의도한 지원대상이나 규모에 있어서 논란의 여지가 있는 상태에서 야당이나 관련시민 단체와의 추가적인 조정이나 개선노력이 필요하다는 의미에서 완성된 수준은 아니지만 우여곡절 끝에 2015년부터 시행하고 있다.
세 번째, 암, 심장병, 뇌질환, 희귀난치성질환과 같은 4대 중증질환에 대해 2013년부터 2016년까지 순차적으로 보장률(비급여 포함) 100%로 확대하고 고가 항암제나 치료법, 첨단 검사의 경우에도 단계적으로 이용자의 부담을 낮추어가고 있다.
마지막으로, 기초생활보장급여 체계는 현행 통합급여를 생계･ 의료･ 주거･ 교육 등 개별급여로 전환하면서 맞춤형 급여체계를 도입하였다. 이외 노인의 생계지원을 위한 일환으로 노인일자리를 확대하고자 취로사업에 참여하는 노인에 대해 수당 월 40만원으로 상향하여 확대하고 있다.
2-1. 체감적 사회복지
현재까지 공약사업을 중심으로 살펴보면 박근혜 정부는 사회복지에 대한 약속을 어느 정도 이행하였거나 임기 내에 공약 달성이 상당 부분 가시적인 것으로 보인다. 적어도 법령의 제정이나 개정을 통한 제도적인 기반을 마련했다는 점에서 상당한 노력을 기울였고, 구체적으로 가시적인 성과를 보여주기도 하였다. 하지만, 세부적인 내용을 살펴보면 정책적인 평가에서 상당 부분의 감점요인이 발생한다.
우선 애초에 출범 초기부터 주창한 복지지향에는 정책을 한데 묶어 놓은 번들일 뿐 한국형복지이라는 거창한 타이틀을 내세울 만큼 새로운 이념적인 지향이나 가치가 정책프로그램의 성과로 나타났다고 보기에는 논리적인 무리가 있다. 오히려 기존에 점진적으로 운영하거나 추진하던 정책이 시간이 지나서 나타나는 효과도 감안해야만 한다. 이러한 점에서 이전 정부와 차별성을 내세울 만한 새로운 정책을 기획하고 추진하기 보다는 약간의 수정이나 현상적인 관점의 차이에 착안한 제목 바꾸기에 급급했다는 비판이 제기된다. 예를 들면, 4대 중증질환으로 고통받는 180여만 명의 환자를 위해 고가의 진료비가 검진비를 정부가 부담하겠다는 공약은 어느 정도 지키지고 있고 이는 매우 잘한 일이다. 하지만. 실제 실직이나 생활고로 인해 건강보험료를 체납하여 보험혜택을 아예 받지 못하는 인구가 200만 명 가량 된다. 복지국가의 이념을 거창하게 들지 않더라도, 이들 생계형 체납자들에게 보험료 체납액을 탕감해주거나 일시적으로 면제시키는 것이 현실적으로 타당하다. 물론 체납자에 대한 일괄적인 구제나 탕감은 형평성의 문제와 같은 제약이 있을 수 있겠지만, 정책적 순위 선정에 있어서 우선적인 급여대상을 잘못 선정한 과오로 보인다. 아울러 최근 많은 연구에서 소득 계층별로 건강 수준과 의료 이용의 불평등이 존재한다는 연구결과가 보고되고 있다(김원철, 2015; 안종범 외, 2011: 최병호 외,2004). 빈곤이나 최소수준의 생활을 보장 받지 못하는 사람부터 먼저 관심을 갖는 것이 복지국가의 기본이라면 이 같은 점을 간관하고 있지는 않은지 우려된다.
2-2 빈곤정책
현대 복지정책이 가장 관심을 갖는 문제가 빈곤이다. 우리나라의 빈곤률은 절대적인 빈곤을 기준으로 2009년 7%에서 2012년 6% 2013년 5.9%로 하락하거나 안정적인 추세를 보이고 있다. 상대적 빈곤률을 기준으로 보면 같은 기간 (2009~2013) 13%에서 11.7%로 하락 내지는 안정화의 기저를 나타내고 있다(Firue1) . 
연령대별 소득추이를 시계열로 살펴보면, IMF 사태 전후인 2007년을 기점으로 30대(B)와 40대(D)의 소득은 다소 늘어나고 은퇴 시점인 50대(D)와 노년기에 접어든 60대 이상(E) 연령집단의 소득이 정체된 반면, 20대의 소득이 감소하고 있음을 알 수 있다(Figure2).
위의 표는 소득추이에 대한 연령별 변화를 나타내는 것으로서 전체 소득수준보다 상대적인 소득분포를 보여주고 있다. 빈곤층에 대한 차별적인 선택적 복지를 도입하면서 기초생활지원이나 고용지원과 같은 정책적인 효과가 어느 가시적인 성과를 거두었다고 할 수 있을 것이다. 일단, 그 동안 우리나라의 빈곤문제가 어느 정도 완화된 것으로 보이자만 빈곤에 관련된 현상이나 지표는 실제 매우 복합적인 현상을 매우 간략하게 기술한 것으로 빈곤문제가 완화되었다고 단정하기에는 성급한 결론의 오류를 범하기 십상이다. 빈곤정책의 성과를 평가하기 위한 사회지표는 언제나 제한적일 수밖에 없다. 무엇보다도 상대적 빈곤이 중요해지는 현대 사회에서 지니계수의 측정이 과소 추정되고 있다는 의견이 학계에 우세한 점을 감안하면 단순 지표로 빈곤의 문제가 개선되었다는 판단은 성급한 결론이 될 가능성이 높다.
한편으로는 빈곤이 복지의 목적이 될 수는 있지만 성과가 되기에는 거시경제나 환경적인 이유가 크다는 의미에서 성과에서 제외시키거나 전체 경제, 산업, 고용정책의 평가 안에서 다루어야 할 주제이기도 하다. 빈곤의 정책적인 기여는 논외로 하더라도, 이 정부가 출범하면서 송파세모녀 사건과 같은 사건으로 인해 복지의 사각제도나 전달체계에 있어서의 허점이 드러났다. 이 때문에 긴급구호제도나 기초생활보장제도 상의 복지사각지대에 대한 제도적인 보완이 시급해졌다. 이에 보건복지부는 복지위원회와 지역복지추진체를 통해서 복지급여사정 단계를 최소화하고 사후 인가하는 형태의 복지전달체계를 개편하였다. 아울러 체감 있는 복지지표를 만들어서 정책적인 기반자료로 사용하기 위해 최소생계비(빈곤선)의 측정을 생활보장위원회에서 보다 심층적으로 연구하도록 하였고 실제 국민이 납득할 만한 체감형 지표를 만들기 위해 노력하는 것은 고무적인 일이다. 하지만 앞서 언급한 바와 같이 현재의 지표를 토대로 복지정책이 전반적으로 성공적인 기저에 놓여있다고 판단하는 것은 자기교만일 수 있다는 사실을 유념하여야 한다.
우리나라의 복지제도는 기본적으로 건강보험이나 국민연금 등 사회보험 중심으로 이루어져 왔다. 현 정부의 복지정책 역시 기존의 기저에서 사회적 취약계층 위주의 복지수혜를 차상위와 중산층으로 확대하면서 상대적으로 우선적으로 고려해야할 최하위층에 대한 관심이 줄어들었다. 건강보험이나 국민연금의 경우 고용상태를 기준으로 가입과 급여 대상을 제한하기 때문에 직장에서 안정적인 급여를 받고 있는 대기업 사무직 근로자나 공무원의 혜택이 우선적으로 주어지고 있다. 반면, 기초생활제도의 개선으로 인해 하위 소득계층에 대한 지원이 다소 늘기는 했지만 여전히 10%에 달하는 최저생계비 미만의 빈곤층과 40%에 달하는 소득계층은 복지혜택을 받지 못하는 사각지대에 놓여있다. 국민연금의 경우 경제생활참여에서 제외된 천만 명에 달하는 사람들과 기타 가입에서 제외되거나 탈락한 51.4%의 비급여 대상국민에 대한 노후 소득보장 대책이 심도 있게 논의되어야 한다(Figure 4). 이들 사회복지 사각지대에 놓인 집단을 위해서는 우선적으로 사회복지의 예산 확대가 필요한데, 조세정책에 있어서 차제에 부자 감세에 대한 비판적인 논의와 함께 빈곤층 복지의 확대에 주력해야 한다는 의견이 제기되고 있다. 적어도 이 정부에서 국민이 체감하는 수준에서의 소득보장이나 소득의 균형적인 분배, 노인 빈곤의 근본적인 해결과 같은 복지 현안적인 문제가 어느 정도 완화되거나 해결되었다고 평가하기에는 아직 시기상조임이 분명하다.
2-3. 저출산·고령화정책기본적으로 인구학적 계산의 관련성을 제외하고는 저출산과 고령화 문제는 별개의 사안이다. 그럼에도 우리나라는 저출산과 고령화문제가 동시에 부각됨으로 인하여 2006년부터 저출산·고령화 Task Force를 청와대 산하 직속기구로 제정하고 정책적인 대안을 위한 심도 있는 논의를 진행하였다. 출산률이 지속적으로 하락하고 2004년에는 1.4(FTR)수준으로 급락하면서 정부는 그간의 출산억제 인구정책을 포기하고 2006년부터 출산장려정책(Pro-Natalistic Approach)으로 정책적인 방향을 전환하였다. 특히 “새로 태어나는 아이부터 노후의 마지막 생애까지 희망차고 행복하게”라는 캐치프레이즈를 내걸은 새로마지플랜은 2006년부터 전개된 새로마지플랜2010을 계승·확대하여 2011년부터 새로마지플랜 2015을 전개하였다. 이 프로그램의 기본적인 정책적 목표는 우선, 기존의 저소득층 위주의 출산장려 보육지원에서 맞벌이부부와 중산층을 포함한 전체 소득집단으로 확대하였으며 정부 주도의 예산지원 위주의 정책에서 사회서비스 기반으로 기업과 국민이 참여할 수 있는 정책을 마련하는 것이 주요 골자이다. 그 내용은 맞벌이 가정의 보육지원, 결혼·출산지원, 다자녀가정 지원, 베이비붐 세대 은퇴지원, 현재의 노인에 대한 지원을 포함하고 있다. 이 중 보육의 지원에 있어서 획기적으로 0세부터 5세의 아동이 있는 가구에 대해 소득수준에 상관없이 보편복지에 입각한 보육지원을 전개하였다. 하지만 최근 잠시 상승하던 출산률이 다시 하락하여 1.20(2014)대에 머물면서 막대한 예산의 지출에 비한 정책적인 효과에 대한 회의가 제기되고 있다. 사실 인구정책은 난임 부부 체외수정시술비와 같은 임신출산 지원비 이외 딱히 미시적인 인과성을 기대할 수 있는 정책은 극히 제한적이다. 따라서 출산과 관련된 인구정책은 직장에서의 양성평등, 맞벌이지원 및 보육지원정책과 같은 출산친화정책과 함께 인권과 생명존중의 사회적 분위기를 만들어나가는 것이 중요하다. 보육지원의 경우 시설이용 아동만을 대상으로 지원하던 초기 제도에서 가정에서 아이를 돌보는 경우 보육수당을 지급하고 아이돌보미파견(육아도우미)을 지원하고 있다. 하지만 이는 지난 정부에서 제공하던 정책적 기저에서 약간의 추가적인 변경을 한 것일 뿐 그 이 정부 단독의 성과로 보기는 어려움이 있다.
사회보장 제도의 사각지대를 해소하기 위해 이 정부에서는 그간 기초노령연금제도의 도입과 국민연금의 제도적인 개선과 보장성의 확대를 모색하였다. 이 같은 노력의 정책적 성과는 결국 저소득 계층과 은퇴 후 노인의 소득보장과 생활안정과 같은 성과와 직결되어야만 한다. 하지만 현재 노인빈곤만 하더라고 절반 수준에서 이르는 노인빈곤인구를 획기적인 수준으로 줄이는 정책적인 대안은 찾아보기 어렵다. 부연하자면, 우리나라는 전체 인구의 13%을 넘어선 65세 이상 노인인구 중 가처분소득을 기준으로 중위소득의 50% 미만에 해당하는 빈곤층은 48%를 차지하고 있다. 아래 Figure 2.에서 우리나라 노인 빈곤률이 OECD국가와 비교해서 절대적으로 높다는 것을 알 수 있다.
2-3. 저출산·고령화정책기본적으로 인구학적 계산의 관련성을 제외하고는 저출산과 고령화 문제는 별개의 사안이다. 그럼에도 우리나라는 저출산과 고령화문제가 동시에 부각됨으로 인하여 2006년부터 저출산·고령화 Task Force를 청와대 산하 직속기구로 제정하고 정책적인 대안을 위한 심도 있는 논의를 진행하였다. 출산률이 지속적으로 하락하고 2004년에는 1.4(FTR)수준으로 급락하면서 정부는 그간의 출산억제 인구정책을 포기하고 2006년부터 출산장려정책(Pro-Natalistic Approach)으로 정책적인 방향을 전환하였다. 특히 “새로 태어나는 아이부터 노후의 마지막 생애까지 희망차고 행복하게”라는 캐치프레이즈를 내걸은 새로마지플랜은 2006년부터 전개된 새로마지플랜2010을 계승·확대하여 2011년부터 새로마지플랜 2015을 전개하였다. 이 프로그램의 기본적인 정책적 목표는 우선, 기존의 저소득층 위주의 출산장려 보육지원에서 맞벌이부부와 중산층을 포함한 전체 소득집단으로 확대하였으며 정부 주도의 예산지원 위주의 정책에서 사회서비스 기반으로 기업과 국민이 참여할 수 있는 정책을 마련하는 것이 주요 골자이다. 그 내용은 맞벌이 가정의 보육지원, 결혼·출산지원, 다자녀가정 지원, 베이비붐 세대 은퇴지원, 현재의 노인에 대한 지원을 포함하고 있다. 이 중 보육의 지원에 있어서 획기적으로 0세부터 5세의 아동이 있는 가구에 대해 소득수준에 상관없이 보편복지에 입각한 보육지원을 전개하였다. 하지만 최근 잠시 상승하던 출산률이 다시 하락하여 1.20(2014)대에 머물면서 막대한 예산의 지출에 비한 정책적인 효과에 대한 회의가 제기되고 있다. 사실 인구정책은 난임 부부 체외수정시술비와 같은 임신출산 지원비 이외 딱히 미시적인 인과성을 기대할 수 있는 정책은 극히 제한적이다. 따라서 출산과 관련된 인구정책은 직장에서의 양성평등, 맞벌이지원 및 보육지원정책과 같은 출산친화정책과 함께 인권과 생명존중의 사회적 분위기를 만들어나가는 것이 중요하다. 보육지원의 경우 시설이용 아동만을 대상으로 지원하던 초기 제도에서 가정에서 아이를 돌보는 경우 보육수당을 지급하고 아이돌보미파견(육아도우미)을 지원하고 있다. 하지만 이는 지난 정부에서 제공하던 정책적 기저에서 약간의 추가적인 변경을 한 것일 뿐 그 이 정부 단독의 성과로 보기는 어려움이 있다.
사회보장 제도의 사각지대를 해소하기 위해 이 정부에서는 그간 기초노령연금제도의 도입과 국민연금의 제도적인 개선과 보장성의 확대를 모색하였다. 이 같은 노력의 정책적 성과는 결국 저소득 계층과 은퇴 후 노인의 소득보장과 생활안정과 같은 성과와 직결되어야만 한다. 하지만 현재 노인빈곤만 하더라고 절반 수준에서 이르는 노인빈곤인구를 획기적인 수준으로 줄이는 정책적인 대안은 찾아보기 어렵다. 부연하자면, 우리나라는 전체 인구의 13%을 넘어선 65세 이상 노인인구 중 가처분소득을 기준으로 중위소득의 50% 미만에 해당하는 빈곤층은 48%를 차지하고 있다. 아래 Figure 2.에서 우리나라 노인 빈곤률이 OECD국가와 비교해서 절대적으로 높다는아울러 노인 빈곤층 중 독거노인의 빈곤상황이 특별히 심각한데 2013년을 기준으로 1인 가구 노인의 빈곤률은 74%에 달한다. 인구의 고령화 속도가 이스라엘, 미국과 함께 가장 빠른 상황에서 전체 인구의 14%에 이르는 베이비붐 세대가 고령화되면 노인 빈곤문제는 앞으로 더욱 악화될 수밖에 없다. 하지만 현재의 국민연금의 소득대체율은 45% 수준에 머물러 있어서 국제권고 수준(70~80-%)나 OECD 평균(65.9%)이 한참 미치지 못하고 있는 실정이어서 노인의 빈곤에 대한 연금의 역할이 대폭 강화되고 연금혜택을 받지 못하는 공적 부조로서의 기초노령연금이 보다 확대되어야 한다.
2-4. 복지재원의 확보와 재정지출의 균형적 확대
증세문제가 이번 정부에서는 늘 쟁점이 되고 있다. 복지서비스와 수혜계층은 확대해야 하고 경기 성장이나 고용 여건은 악화되고 있는 상황에서 재정지출은 현실적으로 쉽지 않은 결정이다. 공공복지지출 수준을 현재의 10.4%(2014년 기준, OECD 평균 21.6%)에서 대폭 증액하여 저부담-조복지의 기조를 바꾸는 것이 시급하다. 안종범 외(2010)의 연구에서는 현재의 복지증가 추세가 지속되면 정부의 재정적자 폭이나 국가채무 비중이 통제가 불가능할 정도로 악화될 수 있다는 우려를 나타냈다. 즉, 현재의 복지예산 증가률이 유지되는 상황에서 복지국가로 이행하기 위해서는 조세부담률을 현재의 20% 수준에서 2050년까지 42.64%로 상향하는 것을 피할 수 없다는 의미이다. 지금과 같이 증세를 고려하지 않은 정책적 기저에서는 국가 채무 수준을 높이거나 복지예산을 늘리지 못한다는 한계를 발견한 연구이다. 하지만 이 연구에서는 재정의 총량을 정해놓고 몇 가지 관측된 거시 변수를 통해 시뮬레이션을 한 결과는 장기적인 추계의 경우 예측성이 매우 떨어질 수 있는 우려가 있고 실제 외부적인 상황의 변화에 따라 가변적일 수밖에 없다. 무엇보다도 복지국가의 이념과 지향을 기반으로 정책의 목적을 설정한 상태에서 이를 고정한 상태에서 추계를 하는 것이 결과의 의미가 더 크다고 볼 수 있다.
여하튼, 복지지출의 확대에 대해 찬반의 의견이 첨예한 Catch22가 될 수밖에 없는 이유는 두 가지의 상반된 공익이 충돌하기 때문이다. 즉, 사회복지 정책의 확대를 통해 빈곤이나 질병과 같은 사회적 위험으로부터의 국민의 기초생활을 보장하는 것과 재정건전성 확보를 통한 노동과 생산과(노동이나 생산과 ??) 같은 국가 경제 발전을 지원하는 두 가지의 공공의 이익은 서로 상충된다는 의미이다. 굳이 행간을 읽자면, “한국형 복지”가 출현한 시대적인 배경에는 이 같이 상충되는 두 개의 가치의 충돌을 완화시키고 중간의 타협점을 찾겠다는 의미이다. 부연하자면, 저부담-저혜택에서 고부담을 목표로 하기에는 조세부담과 같은 현실적인 한계가 있기 때문에 중간인 중부담-중혜택의 수준으로 올리는 것이 실천 가능한 대안으로 보았다. 이 점이 바로 박근혜 정부가 복지 패러다임이 부재하다는 비판에서 자유롭지 못한 이유이다. 국민들을 사회적 위험으로부터 효과적으로 보호하기 위해서는 일차적으로 복지수준을 향상시키기 위한 최소 수준의 지출 수준이 전제되어야 한다. 다만, 그 속도를 급격한 조세부담의 증가를 피하면서 장기적이고 합리적 수준에서 조정할 필요가 있다. 이를 위해 우선적으로 현재의 제한된 정부세입 수준에서 지출구조를 복지국가의 이념에 맞게 합리적으로 조정하여야 한다. 이와 함께 청년층을 비롯한 국민들이 추가적인 조세부담에 저항하거나 근로의욕이 상실되지 않도록 장기적인 플랜을 제시하여야 한다. 이 같은 문제는 복지정책에 국한된 것이 아니라 정부와 국민간의 신뢰를 높이기 위한 제반 정책이 통합적이고 전략적인 유기적인 관계 속에서 가능한 것이다.
3. 결론
복지국가란 사회전체의 복지를 증진시키기 위한 정책적인 어젠다 설정에 있어서 최우선으로 두는 국가의 체계이자 이념을 의미한다. 우리 사회는 논의의 여지는 있지만 80년대 초반부터 복지 관련 제도를 정비하면서 복지가 정책의 주요 어젠더로 설정되었다. 그런 맥락에서 우리나라는 남은 예산을 마지못해 처리하는 잔여적인 복지에서 예산과 정책적인 자원의 안배에 있어서 취약계층을 우선 배려하는 제도적인 복지패러다임에 대한 합의는 이미 마친 것으로 본다. 왜냐면 복지를 통한 국가의 정책적인 목표가 경제성장, 소득증진, 고용과 같은 경제적인 정책이 우선시 되는 사회에서 궁극적인 정책적 지향을 국민 개개인의 복지증진을 목표로 설정하는 것이 복지국가의 기본이기 때문이다. 하지만 과거에는 법령이나 전달체계와 같은 제도적 기반을 구축하는데 급급했을 뿐 실제 국가가 국민에게 최소 수준의 생활수준과 인권을 보장하는 선진국 형태의 복지국가의 출현에 접근하는 데는 많은 노력과 시간이 소요된다. 복지국가라는 목표를 달성하기 위해서는 자본의 축적수준이 높아야 하며, 경제성장과 함께 평등, 사회통합과 같은 기본 여건이 충족되어야 한다. 국민소득이 6천불의 수준에 이르렀을 때 복지국가의 기틀이 완비된 것으로 보는 서구의 시각은 바로 이 같은 사회적 여건의 성숙이 기본적인 바탕이 되기 때문이다. 한국형 복지국가가 지향하는 복지정책의 특징은 새로운 복지국가로의 패러다임의 전환을 위하여 우선 소득보장 중심에서 생활보장 중심으로 복지 목표를 수정하고 시장의 효율적인 체계를 도입하여 고용과 투자를 확대하는 사회서비스를 그 수단으로 정하면서 복지전달체계와 거버넌스에 있어서 중앙정부와 지방정부, 관과 민간, 공공의 영역과 기업과 지역의 역할 분담이 주요 내용이다(허용훈, 2013). 결국 복지의 주체와 수혜층의 다원화를 모색하는 것이 전략적인 기본 틀이다. 이처럼 복지국가를 완성하기 위해서는 기본적인 수준의 소득, 자본의 축적과 함께 사회이념적인 여건과 국민의 복지국가에 대한 성숙적인 자세와 합의가 필수 요소이다. 재정확대의 한계를 극복하기 위한 대안으로 복지예산의 효율적인 집행이 중요한데, 이를 위해서는 그간 전개하고 있는 선별적인 복지를 더욱 강조하여, 빈곤층 뿐 아니라 잠재적인 취약계층이 빈곤층으로 떨어지지 않게 하기 위해 노력해야 한다. 이러한 맥락에서 보자면 한국형복지국가가 지향하는 이념이 국가의 책임을 경제적 자유방임주의나 야경국가의 한계를 탈피하여 적극적으로 포괄적이며 총체적인 복지를 구현하기 위한 의지의 천명이라는 점에서 일면 시의적절하고 타당한 전략적 지향으로 볼 수 있다.
3-1. 향후 과제
우리나라는 비록의 정부의 사회복지지출 비율이 낮기는 하지만 제도적인 측면의 복지체계가 대부분의 복지 선진국으로 구성된 OECD 회원국에 비해 크게 뒤떨어지지 않다고 보는 시각은 어느 정도 일리 있는 주장이다. 중앙정부나 국가 주도의 사회복지를 시작한 선진국의 경우 복지제도가 성숙하고 복지 여건이 사회전반에 뿌리 깊은 복지선진국의 경우와 비교해도 우리나라의 국민연금, 건강보험과 같은 사회보험이나 기초생활지원과 같은 공적부조와 같은 정책프로그램이 시대와 복지욕구에 뒤떨어지거나 효율성이 결여되어있지는 않다는 의미이다. 박근혜 정부의 복지정책 역시 제도적인 부족함을 메우고 개선하는데 어느 정도 노력을 하였고 입법이나 복지시스템을 정비하여 성과를 이룬 것은 사실이다. 하지만 제도적인 기반으로서의 복지는 반드시 국민이 체감할 수 있는 수준에서의 생활보장이 전제되어야만 한다. 정부의 경제정책이나 고용정책은 해당 정부의 정책적인 어젠더에 상관없이 거시적인 경제지표인 GDP, GNI, 물가상승률이나 고용·실업률로 평가된다. 복지의 경우 궁극적으로 정책적인 지향이 개개의 국민이 스스로의 행복을 증진시키고 삶의 질을 보장하는 목적 지표와 인과적인 연결이 있어야 의미가 있다. 이 같은 시각에서 살펴보면, 현재의 상황에서 한국형 복지국가가(?) 이를 달성했다거나 점진적으로 이를 달성하는 방향으로 진화되고 있다는 근거는 아직 명확하지 않다.
급속한 인구의 고령화와 저출산의 문제, 그리고 청년실업과 베이비붐 세대의 은퇴와 이들에 대한 복지부담의 증가, 그로 인한 재정의 건전성 악화와 같은 문제는 기존의 사회적 문제와 구별되는 신사회적 위험으로 인식된다. 이 같은 복지현안에 대한 정부의 역할은 그 중요성을 아무리 강조해도 지나치다 할 수 있다. 하지만 현재와 같은 복지 패러다임 아래서는 기존의 전통적인 사회문제를 해결할 수 없을 뿐 아니라 신사회적인 위험에서 국민을 보호한다는 것은 기대하기 힘든 일이다. 하나의 예를 들자면, 급속한 인구고령화와 저출산 문제로 인한 빠른 인구구조의 변화 등을 감안하면, 향후 우리나라의 복지지출 수준은 크게 높아질 것으로 예상된다. 하지만 재정건전성을 유지하는 범위 내에서 복지서비스 효과를 극대화 할 수 있는 새로운 복지국가 모형은 제시되고 있지 않고 있다. 새로운 복지패러다임을 주창하며 내놓은 박근혜 정부의 한국형 복지는 그 이념과 가치에 있어서 반빈곤 우선 정책의 탈피, 복지 욕구와 서비스 유형의 다원화, 복지전달과 책임의 시장메커니즘 의존, 중산층 중심의 수혜확대를, 위주의 전환을 통해 기존 복지국가의 전통적인 모형에서 상당히 떨어져 나와 있다. 무엇보다도 전통적인 복지 표적 계층인 최저소득층에 대한 관심이 상대적으로 줄어들면서 복지국가의 이념과 복지정책의 중심을 잃어버렸다는 우려가 제기되고 있다.
국민의 선거를 통해 선출된 민주국가의 정부라면 선거에서 제시된 정책적 공약을 우선적으로 이행하는 것이 타당하다. 박근혜 정부의 한국형 복지는 각론에 있어서 적어도 표면적으로 약속한 바를 이행하였을는지 모르겠다. 하지만 총론에 입각해서 정책적 성과를 면밀하게 따져보면 그동안 제도만 열심히 만들었을 뿐 실제 도움이 되는 수준의 혜택이 보장되지 않고 있다는 인상을 떨쳐버릴 수 없다. 과연 지난 2년 반 동안 “저부담-저복지”의 후진적인 복지상황이 얼마나 개선되고 있는가?
남은 기간 동안의 과제는 우선적으로 그간 정책적으로 추진해온 복지에 대한 가시성과를 확보하면서 동시에 복지정책 전반의 방향성에 대한 획기적인 전환을 생각해 보아야 한다. 이를 위해, 국민 전체의 사회적 합의를 기초로 복지 분야뿐만 아니라 경제 산업 고용 교육 등 전 분야의 통합적인 복지국가의 모형이 제시되고 큰 틀에서의 가시적인 성과를 이루어야만 한다. 예산만 하더라도 소수의 정책전문가에 의해서 논의될 것이 아니라 보다 큰 틀에서 국민적인 쟁점과 논의의 장을 열고, 합의를 이룰 수 있는 여러 가지 정책 준거모형이 제시되어야만 한다. 다시 말해, 복지패러다임에 대한 전면적인 재검토와 함께 국민이 납득할 수 있는 수준의 기초적인 사회보장을 위해 재정지출과 복지전달체계를 정비, 이를 위한 재정운용과 복지지출의 균형을 맞춘 중·장기적인 복지전략과 함께 실천 가능한 예산 계획을 마련해야만 한다. 그러기 위해서 이 정부에게 주어진 남은 시간을 그리 많지 않다.
마지막으로 새로운 복지패러다임의 정립을 위해서 기존의 복지정책, 재정전문가들의 역할이 새삼 강조된다. 부디 각자 보수와 진보의 진영주의에 빠져 지난 30년 동안 한결 같이 주장하던 “선성장 후복지”와 “OECD수준의 복지예산증액”이라는 구태에서 한시바삐 벗어나길 바란다.것을 알 수 있다.
개요박근혜 정부가 복지우선, 민생안정, 경제민주화를 주창하며 출범한지 2년 반의 시간이 흘렀다. 이 정부가 출범하고 정해진 시간의 반이 지난 지금 과연 처음의 약속을 얼마나 이행하였는지, 그리고 앞으로 남은 기간에 어느 정도가 완결될 수 있는지에 대한 평가와 전망이 필요한 시점이다. 이(현) 정부의 정책적인 목표와 실천적인 드라이브에서는 사회복지가 중추적인 역할을 담당하고 있다는 점은 주지의 사실이다. 이 때문에 사회복지 정책의 성과는 하나의 정책적 성과이면서 동시의 정부의 정당성의 기반이 된다. 다시 말해 “한국형 복지국가”는 박근혜 정부의 복지정책 공약을 요약한 정책적 번들이자 타이틀이다. 그럼에도 불구하고 박근혜 정부의 복지정책은 복지공약의 과도한 목표 기대치 설정과 출범 이후 기준과 합의 없는 하향조정, 정치·경제를 비롯한 외부적인 여건의 악화, 메르스와 같은 재난이나 비예측성 변수에 의해 정책적 성과에 대한 많은 도전과 비판을 받아왔다. 이 글은 1) 박근혜 정부의 한국형 복지가 갖는 이념과 가치, 2) 제도와 정책적인 측면에서 공약을 얼마나 이행하고 있는지의 여부, 3) 국민이 체감하는 복지가 무엇이며 이에 대한 그간 정책의 우려점이 무엇인지에 대해 논의하고자 한다.
1. 한국형 복지의 이념과 목표
우리나라는 복지 예산 규모나 정책적 성숙도가 OECD 국가의 수준에 미치지 않은 상황에서 복지국가의 이념을 주창하기에 아직 미진한 점이 있다. 설사 OECD 국가들과의 역사나 사회·경제적 여건 차이를 감안한다 하더라도, 경제 외적인 지표를 통해 OECD 평균 수준의 복지 수준을 달성한다는 것은 쉽지 않다. 일례로, 우리나라 공공 영역의 사회복지 지출은 OECD 국가 중 최하위 수준이지만 증세를 통한 국민 부담의 증가나 추가적인 재원 확보를 통한 지출수준 증가는 현재의 사회경제적인 여건상 매우 어려운 상황이다. 이는 복지재원 확보를 위해 증세와 같은 조세정책을 동원하게 되면 국민 부담이 증가하고 산업과 노동의 기반이 흔들려버리는 우를 범할 수 있기 때문이다. 그렇다면 예산증액을 하기에 어려운 현실적 상황에서 “한국적” 맥락을 고려한 새로운 형태의 복지국가를 구축하겠다는 의지를 기반으로 출범한 박근혜 정부의 한국형 복지국가는 과연 정책적 목적은 달성할 수 있는지, 환경적인 여건 상 애초부터 어려운 상황에서 지나치게 기대수준이 높은, 무리한 공약이 아니었나? 하는 질문을 가질 가질 수 있다.
이러한 상황 속에서 태동한 박근혜 정부의 한국형 복지국가의 핵심은 ‘생애주기별 맞춤식 생활보장형 복지국가’이다. 이념적으로 살펴보면, 생활보장형 복지국가란 사회보험과 공공부조를 중심으로 소득보장형 복지국가 패러다임에 대한 대안적인 접근이다. 이념적인 측면에서 지향하는 가치를 중심으로 살펴보면, “박근혜”표 복지의 패러다임은 전통적인 사회적 약자인 빈곤층, 장애인, 노인, 유아를 포함해서 중산층과 청년층, 나아가 모든 국민들까지 생애주기별로 겪게 되는 위험요소를 예측하고 고용과 소득보장, 그리고 사회서비스를 제공하여 Safety Net(안전망)을 구축하여 제도적인 보장을 완성하는 복지국가를 지향한다는 것이 주요 골자이다. 기본 원칙을 4가지로 구분해보면 다음과 같다.
1) 직업이나 노동으로 인해 소득이 발생하여 납세와 기부를 통해 부양할 능력이 있는 생산적 시기와 실직이나 교육, 출산 육아 등의 이유로 가족의 누군가나 사회에 의존해야 하는 의존적 시기의 소득을 균형적인 유지하고(생애주기형 복지모형), 2) 사회적 취약계층을 포함한 전체 인구에 대한 사회보장 및 사회서비스 기반 확충(생산적, 혹은 사회서비스 주도의 복지모형), 3) 복지의 기본 체계를 교육, 건강, 고용 복지정책을 통한 예방적이고 적극적 사회복지 중심(예방적 가치), 4) 중앙정부 주도의 복지체제에서 기업과 시장의 메커니즘을 적극적으로 도입하고 지방자치제와 지역사회의 역할을 강조하는 사회복지전달체계의 확립을 통한 거버넌스적인 통합적 사회복지 체계(지역분권형 모형)의 구축이다(안상훈, 2010).
2. 정책적 성과
이러한 한국형 복지국가의 기본원칙을 토대로 지금까지 진행되고 있는 주요 정책프로그램을 주요 공약사항의 이행 여부에 초점을 맞추어 살펴보기로 한다. 앞서 언급한 바와 같이 박근혜 정부가 복지이념을 달성하기 위해 제시한 정책을 크게 무상보육의 전면적 실시, 기초연금제도 도입, 4대 중증 질환의 무상화, 기초생활보장 급여체계를 사례로 살펴보기로 한다.
우선 무상보육의 경우 2012년 도입되어 소득규모에 상관없이 1차적으로 0세부터 2세까지 보육비의 전액을 정부가 부담하고 단계적으로 3~5세의 아이를 둔 모든 가정을 상대로 어린이집･ 유치원에 보내지 않을 경우에는 양육수당 10만원~20만원을 지급하고, 어린이집 등에 보낼 때에는 보육료 22만원~39만원을 지원한다는 것이다. 이 정책은 저출산·고령화에 대비한 새로마지플랜2015의 일환으로 현재 시행하고 있다.
두 번째, 기초연금은 기존의 국민연금제도 아래서 혜택을 받지 못하는 노인인구를 대상으로 2014년부터 65세 이상 모든 노인에게 월 20만원 지급한다는 것이 골자이다. 비록 애초에 의도한 지원대상이나 규모에 있어서 논란의 여지가 있는 상태에서 야당이나 관련시민 단체와의 추가적인 조정이나 개선노력이 필요하다는 의미에서 완성된 수준은 아니지만 우여곡절 끝에 2015년부터 시행하고 있다.
세 번째, 암, 심장병, 뇌질환, 희귀난치성질환과 같은 4대 중증질환에 대해 2013년부터 2016년까지 순차적으로 보장률(비급여 포함) 100%로 확대하고 고가 항암제나 치료법, 첨단 검사의 경우에도 단계적으로 이용자의 부담을 낮추어가고 있다.
마지막으로, 기초생활보장급여 체계는 현행 통합급여를 생계･ 의료･ 주거･ 교육 등 개별급여로 전환하면서 맞춤형 급여체계를 도입하였다. 이외 노인의 생계지원을 위한 일환으로 노인일자리를 확대하고자 취로사업에 참여하는 노인에 대해 수당 월 40만원으로 상향하여 확대하고 있다.
2-1. 체감적 사회복지
현재까지 공약사업을 중심으로 살펴보면 박근혜 정부는 사회복지에 대한 약속을 어느 정도 이행하였거나 임기 내에 공약 달성이 상당 부분 가시적인 것으로 보인다. 적어도 법령의 제정이나 개정을 통한 제도적인 기반을 마련했다는 점에서 상당한 노력을 기울였고, 구체적으로 가시적인 성과를 보여주기도 하였다. 하지만, 세부적인 내용을 살펴보면 정책적인 평가에서 상당 부분의 감점요인이 발생한다.
우선 애초에 출범 초기부터 주창한 복지지향에는 정책을 한데 묶어 놓은 번들일 뿐 한국형복지이라는 거창한 타이틀을 내세울 만큼 새로운 이념적인 지향이나 가치가 정책프로그램의 성과로 나타났다고 보기에는 논리적인 무리가 있다. 오히려 기존에 점진적으로 운영하거나 추진하던 정책이 시간이 지나서 나타나는 효과도 감안해야만 한다. 이러한 점에서 이전 정부와 차별성을 내세울 만한 새로운 정책을 기획하고 추진하기 보다는 약간의 수정이나 현상적인 관점의 차이에 착안한 제목 바꾸기에 급급했다는 비판이 제기된다. 예를 들면, 4대 중증질환으로 고통받는 180여만 명의 환자를 위해 고가의 진료비가 검진비를 정부가 부담하겠다는 공약은 어느 정도 지키지고 있고 이는 매우 잘한 일이다. 하지만. 실제 실직이나 생활고로 인해 건강보험료를 체납하여 보험혜택을 아예 받지 못하는 인구가 200만 명 가량 된다. 복지국가의 이념을 거창하게 들지 않더라도, 이들 생계형 체납자들에게 보험료 체납액을 탕감해주거나 일시적으로 면제시키는 것이 현실적으로 타당하다. 물론 체납자에 대한 일괄적인 구제나 탕감은 형평성의 문제와 같은 제약이 있을 수 있겠지만, 정책적 순위 선정에 있어서 우선적인 급여대상을 잘못 선정한 과오로 보인다. 아울러 최근 많은 연구에서 소득 계층별로 건강 수준과 의료 이용의 불평등이 존재한다는 연구결과가 보고되고 있다(김원철, 2015; 안종범 외, 2011: 최병호 외,2004). 빈곤이나 최소수준의 생활을 보장 받지 못하는 사람부터 먼저 관심을 갖는 것이 복지국가의 기본이라면 이 같은 점을 간관하고 있지는 않은지 우려된다.
2-2 빈곤정책
현대 복지정책이 가장 관심을 갖는 문제가 빈곤이다. 우리나라의 빈곤률은 절대적인 빈곤을 기준으로 2009년 7%에서 2012년 6% 2013년 5.9%로 하락하거나 안정적인 추세를 보이고 있다. 상대적 빈곤률을 기준으로 보면 같은 기간 (2009~2013) 13%에서 11.7%로 하락 내지는 안정화의 기저를 나타내고 있다(Firue1) .
연령대별 소득추이를 시계열로 살펴보면, IMF 사태 전후인 2007년을 기점으로 30대(B)와 40대(D)의 소득은 다소 늘어나고 은퇴 시점인 50대(D)와 노년기에 접어든 60대 이상(E) 연령집단의 소득이 정체된 반면, 20대의 소득이 감소하고 있음을 알 수 있다(Figure2).
위의 표는 소득추이에 대한 연령별 변화를 나타내는 것으로서 전체 소득수준보다 상대적인 소득분포를 보여주고 있다. 빈곤층에 대한 차별적인 선택적 복지를 도입하면서 기초생활지원이나 고용지원과 같은 정책적인 효과가 어느 가시적인 성과를 거두었다고 할 수 있을 것이다. 일단, 그 동안 우리나라의 빈곤문제가 어느 정도 완화된 것으로 보이자만 빈곤에 관련된 현상이나 지표는 실제 매우 복합적인 현상을 매우 간략하게 기술한 것으로 빈곤문제가 완화되었다고 단정하기에는 성급한 결론의 오류를 범하기 십상이다. 빈곤정책의 성과를 평가하기 위한 사회지표는 언제나 제한적일 수밖에 없다. 무엇보다도 상대적 빈곤이 중요해지는 현대 사회에서 지니계수의 측정이 과소 추정되고 있다는 의견이 학계에 우세한 점을 감안하면 단순 지표로 빈곤의 문제가 개선되었다는 판단은 성급한 결론이 될 가능성이 높다.
한편으로는 빈곤이 복지의 목적이 될 수는 있지만 성과가 되기에는 거시경제나 환경적인 이유가 크다는 의미에서 성과에서 제외시키거나 전체 경제, 산업, 고용정책의 평가 안에서 다루어야 할 주제이기도 하다. 빈곤의 정책적인 기여는 논외로 하더라도, 이 정부가 출범하면서 송파세모녀 사건과 같은 사건으로 인해 복지의 사각제도나 전달체계에 있어서의 허점이 드러났다. 이 때문에 긴급구호제도나 기초생활보장제도 상의 복지사각지대에 대한 제도적인 보완이 시급해졌다. 이에 보건복지부는 복지위원회와 지역복지추진체를 통해서 복지급여사정 단계를 최소화하고 사후 인가하는 형태의 복지전달체계를 개편하였다. 아울러 체감 있는 복지지표를 만들어서 정책적인 기반자료로 사용하기 위해 최소생계비(빈곤선)의 측정을 생활보장위원회에서 보다 심층적으로 연구하도록 하였고 실제 국민이 납득할 만한 체감형 지표를 만들기 위해 노력하는 것은 고무적인 일이다. 하지만 앞서 언급한 바와 같이 현재의 지표를 토대로 복지정책이 전반적으로 성공적인 기저에 놓여있다고 판단하는 것은 자기교만일 수 있다는 사실을 유념하여야 한다.
우리나라의 복지제도는 기본적으로 건강보험이나 국민연금 등 사회보험 중심으로 이루어져 왔다. 현 정부의 복지정책 역시 기존의 기저에서 사회적 취약계층 위주의 복지수혜를 차상위와 중산층으로 확대하면서 상대적으로 우선적으로 고려해야할 최하위층에 대한 관심이 줄어들었다. 건강보험이나 국민연금의 경우 고용상태를 기준으로 가입과 급여 대상을 제한하기 때문에 직장에서 안정적인 급여를 받고 있는 대기업 사무직 근로자나 공무원의 혜택이 우선적으로 주어지고 있다. 반면, 기초생활제도의 개선으로 인해 하위 소득계층에 대한 지원이 다소 늘기는 했지만 여전히 10%에 달하는 최저생계비 미만의 빈곤층과 40%에 달하는 소득계층은 복지혜택을 받지 못하는 사각지대에 놓여있다. 국민연금의 경우 경제생활참여에서 제외된 천만 명에 달하는 사람들과 기타 가입에서 제외되거나 탈락한 51.4%의 비급여 대상국민에 대한 노후 소득보장 대책이 심도 있게 논의되어야 한다(Figure 4). 이들 사회복지 사각지대에 놓인 집단을 위해서는 우선적으로 사회복지의 예산 확대가 필요한데, 조세정책에 있어서 차제에 부자 감세에 대한 비판적인 논의와 함께 빈곤층 복지의 확대에 주력해야 한다는 의견이 제기되고 있다. 적어도 이 정부에서 국민이 체감하는 수준에서의 소득보장이나 소득의 균형적인 분배, 노인 빈곤의 근본적인 해결과 같은 복지 현안적인 문제가 어느 정도 완화되거나 해결되었다고 평가하기에는 아직 시기상조임이 분명하다.
2-3. 저출산·고령화정책기본적으로 인구학적 계산의 관련성을 제외하고는 저출산과 고령화 문제는 별개의 사안이다. 그럼에도 우리나라는 저출산과 고령화문제가 동시에 부각됨으로 인하여 2006년부터 저출산·고령화 Task Force를 청와대 산하 직속기구로 제정하고 정책적인 대안을 위한 심도 있는 논의를 진행하였다. 출산률이 지속적으로 하락하고 2004년에는 1.4(FTR)수준으로 급락하면서 정부는 그간의 출산억제 인구정책을 포기하고 2006년부터 출산장려정책(Pro-Natalistic Approach)으로 정책적인 방향을 전환하였다. 특히 “새로 태어나는 아이부터 노후의 마지막 생애까지 희망차고 행복하게”라는 캐치프레이즈를 내걸은 새로마지플랜은 2006년부터 전개된 새로마지플랜2010을 계승·확대하여 2011년부터 새로마지플랜 2015을 전개하였다. 이 프로그램의 기본적인 정책적 목표는 우선, 기존의 저소득층 위주의 출산장려 보육지원에서 맞벌이부부와 중산층을 포함한 전체 소득집단으로 확대하였으며 정부 주도의 예산지원 위주의 정책에서 사회서비스 기반으로 기업과 국민이 참여할 수 있는 정책을 마련하는 것이 주요 골자이다. 그 내용은 맞벌이 가정의 보육지원, 결혼·출산지원, 다자녀가정 지원, 베이비붐 세대 은퇴지원, 현재의 노인에 대한 지원을 포함하고 있다. 이 중 보육의 지원에 있어서 획기적으로 0세부터 5세의 아동이 있는 가구에 대해 소득수준에 상관없이 보편복지에 입각한 보육지원을 전개하였다. 하지만 최근 잠시 상승하던 출산률이 다시 하락하여 1.20(2014)대에 머물면서 막대한 예산의 지출에 비한 정책적인 효과에 대한 회의가 제기되고 있다. 사실 인구정책은 난임 부부 체외수정시술비와 같은 임신출산 지원비 이외 딱히 미시적인 인과성을 기대할 수 있는 정책은 극히 제한적이다. 따라서 출산과 관련된 인구정책은 직장에서의 양성평등, 맞벌이지원 및 보육지원정책과 같은 출산친화정책과 함께 인권과 생명존중의 사회적 분위기를 만들어나가는 것이 중요하다. 보육지원의 경우 시설이용 아동만을 대상으로 지원하던 초기 제도에서 가정에서 아이를 돌보는 경우 보육수당을 지급하고 아이돌보미파견(육아도우미)을 지원하고 있다. 하지만 이는 지난 정부에서 제공하던 정책적 기저에서 약간의 추가적인 변경을 한 것일 뿐 그 이 정부 단독의 성과로 보기는 어려움이 있다.
사회보장 제도의 사각지대를 해소하기 위해 이 정부에서는 그간 기초노령연금제도의 도입과 국민연금의 제도적인 개선과 보장성의 확대를 모색하였다. 이 같은 노력의 정책적 성과는 결국 저소득 계층과 은퇴 후 노인의 소득보장과 생활안정과 같은 성과와 직결되어야만 한다. 하지만 현재 노인빈곤만 하더라고 절반 수준에서 이르는 노인빈곤인구를 획기적인 수준으로 줄이는 정책적인 대안은 찾아보기 어렵다. 부연하자면, 우리나라는 전체 인구의 13%을 넘어선 65세 이상 노인인구 중 가처분소득을 기준으로 중위소득의 50% 미만에 해당하는 빈곤층은 48%를 차지하고 있다. 아래 Figure 2.에서 우리나라 노인 빈곤률이 OECD국가와 비교해서 절대적으로 높다는 것을 알 수 있다.
2-3. 저출산·고령화정책기본적으로 인구학적 계산의 관련성을 제외하고는 저출산과 고령화 문제는 별개의 사안이다. 그럼에도 우리나라는 저출산과 고령화문제가 동시에 부각됨으로 인하여 2006년부터 저출산·고령화 Task Force를 청와대 산하 직속기구로 제정하고 정책적인 대안을 위한 심도 있는 논의를 진행하였다. 출산률이 지속적으로 하락하고 2004년에는 1.4(FTR)수준으로 급락하면서 정부는 그간의 출산억제 인구정책을 포기하고 2006년부터 출산장려정책(Pro-Natalistic Approach)으로 정책적인 방향을 전환하였다. 특히 “새로 태어나는 아이부터 노후의 마지막 생애까지 희망차고 행복하게”라는 캐치프레이즈를 내걸은 새로마지플랜은 2006년부터 전개된 새로마지플랜2010을 계승·확대하여 2011년부터 새로마지플랜 2015을 전개하였다. 이 프로그램의 기본적인 정책적 목표는 우선, 기존의 저소득층 위주의 출산장려 보육지원에서 맞벌이부부와 중산층을 포함한 전체 소득집단으로 확대하였으며 정부 주도의 예산지원 위주의 정책에서 사회서비스 기반으로 기업과 국민이 참여할 수 있는 정책을 마련하는 것이 주요 골자이다. 그 내용은 맞벌이 가정의 보육지원, 결혼·출산지원, 다자녀가정 지원, 베이비붐 세대 은퇴지원, 현재의 노인에 대한 지원을 포함하고 있다. 이 중 보육의 지원에 있어서 획기적으로 0세부터 5세의 아동이 있는 가구에 대해 소득수준에 상관없이 보편복지에 입각한 보육지원을 전개하였다. 하지만 최근 잠시 상승하던 출산률이 다시 하락하여 1.20(2014)대에 머물면서 막대한 예산의 지출에 비한 정책적인 효과에 대한 회의가 제기되고 있다. 사실 인구정책은 난임 부부 체외수정시술비와 같은 임신출산 지원비 이외 딱히 미시적인 인과성을 기대할 수 있는 정책은 극히 제한적이다. 따라서 출산과 관련된 인구정책은 직장에서의 양성평등, 맞벌이지원 및 보육지원정책과 같은 출산친화정책과 함께 인권과 생명존중의 사회적 분위기를 만들어나가는 것이 중요하다. 보육지원의 경우 시설이용 아동만을 대상으로 지원하던 초기 제도에서 가정에서 아이를 돌보는 경우 보육수당을 지급하고 아이돌보미파견(육아도우미)을 지원하고 있다. 하지만 이는 지난 정부에서 제공하던 정책적 기저에서 약간의 추가적인 변경을 한 것일 뿐 그 이 정부 단독의 성과로 보기는 어려움이 있다.
사회보장 제도의 사각지대를 해소하기 위해 이 정부에서는 그간 기초노령연금제도의 도입과 국민연금의 제도적인 개선과 보장성의 확대를 모색하였다. 이 같은 노력의 정책적 성과는 결국 저소득 계층과 은퇴 후 노인의 소득보장과 생활안정과 같은 성과와 직결되어야만 한다. 하지만 현재 노인빈곤만 하더라고 절반 수준에서 이르는 노인빈곤인구를 획기적인 수준으로 줄이는 정책적인 대안은 찾아보기 어렵다. 부연하자면, 우리나라는 전체 인구의 13%을 넘어선 65세 이상 노인인구 중 가처분소득을 기준으로 중위소득의 50% 미만에 해당하는 빈곤층은 48%를 차지하고 있다. 아래 Figure 2.에서 우리나라 노인 빈곤률이 OECD국가와 비교해서 절대적으로 높다는아울러 노인 빈곤층 중 독거노인의 빈곤상황이 특별히 심각한데 2013년을 기준으로 1인 가구 노인의 빈곤률은 74%에 달한다. 인구의 고령화 속도가 이스라엘, 미국과 함께 가장 빠른 상황에서 전체 인구의 14%에 이르는 베이비붐 세대가 고령화되면 노인 빈곤문제는 앞으로 더욱 악화될 수밖에 없다. 하지만 현재의 국민연금의 소득대체율은 45% 수준에 머물러 있어서 국제권고 수준(70~80-%)나 OECD 평균(65.9%)이 한참 미치지 못하고 있는 실정이어서 노인의 빈곤에 대한 연금의 역할이 대폭 강화되고 연금혜택을 받지 못하는 공적 부조로서의 기초노령연금이 보다 확대되어야 한다.
2-4. 복지재원의 확보와 재정지출의 균형적 확대
증세문제가 이번 정부에서는 늘 쟁점이 되고 있다. 복지서비스와 수혜계층은 확대해야 하고 경기 성장이나 고용 여건은 악화되고 있는 상황에서 재정지출은 현실적으로 쉽지 않은 결정이다. 공공복지지출 수준을 현재의 10.4%(2014년 기준, OECD 평균 21.6%)에서 대폭 증액하여 저부담-조복지의 기조를 바꾸는 것이 시급하다. 안종범 외(2010)의 연구에서는 현재의 복지증가 추세가 지속되면 정부의 재정적자 폭이나 국가채무 비중이 통제가 불가능할 정도로 악화될 수 있다는 우려를 나타냈다. 즉, 현재의 복지예산 증가률이 유지되는 상황에서 복지국가로 이행하기 위해서는 조세부담률을 현재의 20% 수준에서 2050년까지 42.64%로 상향하는 것을 피할 수 없다는 의미이다. 지금과 같이 증세를 고려하지 않은 정책적 기저에서는 국가 채무 수준을 높이거나 복지예산을 늘리지 못한다는 한계를 발견한 연구이다. 하지만 이 연구에서는 재정의 총량을 정해놓고 몇 가지 관측된 거시 변수를 통해 시뮬레이션을 한 결과는 장기적인 추계의 경우 예측성이 매우 떨어질 수 있는 우려가 있고 실제 외부적인 상황의 변화에 따라 가변적일 수밖에 없다. 무엇보다도 복지국가의 이념과 지향을 기반으로 정책의 목적을 설정한 상태에서 이를 고정한 상태에서 추계를 하는 것이 결과의 의미가 더 크다고 볼 수 있다.
여하튼, 복지지출의 확대에 대해 찬반의 의견이 첨예한 Catch22가 될 수밖에 없는 이유는 두 가지의 상반된 공익이 충돌하기 때문이다. 즉, 사회복지 정책의 확대를 통해 빈곤이나 질병과 같은 사회적 위험으로부터의 국민의 기초생활을 보장하는 것과 재정건전성 확보를 통한 노동과 생산과(노동이나 생산과 ??) 같은 국가 경제 발전을 지원하는 두 가지의 공공의 이익은 서로 상충된다는 의미이다. 굳이 행간을 읽자면, “한국형 복지”가 출현한 시대적인 배경에는 이 같이 상충되는 두 개의 가치의 충돌을 완화시키고 중간의 타협점을 찾겠다는 의미이다. 부연하자면, 저부담-저혜택에서 고부담을 목표로 하기에는 조세부담과 같은 현실적인 한계가 있기 때문에 중간인 중부담-중혜택의 수준으로 올리는 것이 실천 가능한 대안으로 보았다. 이 점이 바로 박근혜 정부가 복지 패러다임이 부재하다는 비판에서 자유롭지 못한 이유이다. 국민들을 사회적 위험으로부터 효과적으로 보호하기 위해서는 일차적으로 복지수준을 향상시키기 위한 최소 수준의 지출 수준이 전제되어야 한다. 다만, 그 속도를 급격한 조세부담의 증가를 피하면서 장기적이고 합리적 수준에서 조정할 필요가 있다. 이를 위해 우선적으로 현재의 제한된 정부세입 수준에서 지출구조를 복지국가의 이념에 맞게 합리적으로 조정하여야 한다. 이와 함께 청년층을 비롯한 국민들이 추가적인 조세부담에 저항하거나 근로의욕이 상실되지 않도록 장기적인 플랜을 제시하여야 한다. 이 같은 문제는 복지정책에 국한된 것이 아니라 정부와 국민간의 신뢰를 높이기 위한 제반 정책이 통합적이고 전략적인 유기적인 관계 속에서 가능한 것이다.
3. 결론
복지국가란 사회전체의 복지를 증진시키기 위한 정책적인 어젠다 설정에 있어서 최우선으로 두는 국가의 체계이자 이념을 의미한다. 우리 사회는 논의의 여지는 있지만 80년대 초반부터 복지 관련 제도를 정비하면서 복지가 정책의 주요 어젠더로 설정되었다. 그런 맥락에서 우리나라는 남은 예산을 마지못해 처리하는 잔여적인 복지에서 예산과 정책적인 자원의 안배에 있어서 취약계층을 우선 배려하는 제도적인 복지패러다임에 대한 합의는 이미 마친 것으로 본다. 왜냐면 복지를 통한 국가의 정책적인 목표가 경제성장, 소득증진, 고용과 같은 경제적인 정책이 우선시 되는 사회에서 궁극적인 정책적 지향을 국민 개개인의 복지증진을 목표로 설정하는 것이 복지국가의 기본이기 때문이다. 하지만 과거에는 법령이나 전달체계와 같은 제도적 기반을 구축하는데 급급했을 뿐 실제 국가가 국민에게 최소 수준의 생활수준과 인권을 보장하는 선진국 형태의 복지국가의 출현에 접근하는 데는 많은 노력과 시간이 소요된다. 복지국가라는 목표를 달성하기 위해서는 자본의 축적수준이 높아야 하며, 경제성장과 함께 평등, 사회통합과 같은 기본 여건이 충족되어야 한다. 국민소득이 6천불의 수준에 이르렀을 때 복지국가의 기틀이 완비된 것으로 보는 서구의 시각은 바로 이 같은 사회적 여건의 성숙이 기본적인 바탕이 되기 때문이다. 한국형 복지국가가 지향하는 복지정책의 특징은 새로운 복지국가로의 패러다임의 전환을 위하여 우선 소득보장 중심에서 생활보장 중심으로 복지 목표를 수정하고 시장의 효율적인 체계를 도입하여 고용과 투자를 확대하는 사회서비스를 그 수단으로 정하면서 복지전달체계와 거버넌스에 있어서 중앙정부와 지방정부, 관과 민간, 공공의 영역과 기업과 지역의 역할 분담이 주요 내용이다(허용훈, 2013). 결국 복지의 주체와 수혜층의 다원화를 모색하는 것이 전략적인 기본 틀이다. 이처럼 복지국가를 완성하기 위해서는 기본적인 수준의 소득, 자본의 축적과 함께 사회이념적인 여건과 국민의 복지국가에 대한 성숙적인 자세와 합의가 필수 요소이다. 재정확대의 한계를 극복하기 위한 대안으로 복지예산의 효율적인 집행이 중요한데, 이를 위해서는 그간 전개하고 있는 선별적인 복지를 더욱 강조하여, 빈곤층 뿐 아니라 잠재적인 취약계층이 빈곤층으로 떨어지지 않게 하기 위해 노력해야 한다. 이러한 맥락에서 보자면 한국형복지국가가 지향하는 이념이 국가의 책임을 경제적 자유방임주의나 야경국가의 한계를 탈피하여 적극적으로 포괄적이며 총체적인 복지를 구현하기 위한 의지의 천명이라는 점에서 일면 시의적절하고 타당한 전략적 지향으로 볼 수 있다.
3-1. 향후 과제
우리나라는 비록의 정부의 사회복지지출 비율이 낮기는 하지만 제도적인 측면의 복지체계가 대부분의 복지 선진국으로 구성된 OECD 회원국에 비해 크게 뒤떨어지지 않다고 보는 시각은 어느 정도 일리 있는 주장이다. 중앙정부나 국가 주도의 사회복지를 시작한 선진국의 경우 복지제도가 성숙하고 복지 여건이 사회전반에 뿌리 깊은 복지선진국의 경우와 비교해도 우리나라의 국민연금, 건강보험과 같은 사회보험이나 기초생활지원과 같은 공적부조와 같은 정책프로그램이 시대와 복지욕구에 뒤떨어지거나 효율성이 결여되어있지는 않다는 의미이다. 박근혜 정부의 복지정책 역시 제도적인 부족함을 메우고 개선하는데 어느 정도 노력을 하였고 입법이나 복지시스템을 정비하여 성과를 이룬 것은 사실이다. 하지만 제도적인 기반으로서의 복지는 반드시 국민이 체감할 수 있는 수준에서의 생활보장이 전제되어야만 한다. 정부의 경제정책이나 고용정책은 해당 정부의 정책적인 어젠더에 상관없이 거시적인 경제지표인 GDP, GNI, 물가상승률이나 고용·실업률로 평가된다. 복지의 경우 궁극적으로 정책적인 지향이 개개의 국민이 스스로의 행복을 증진시키고 삶의 질을 보장하는 목적 지표와 인과적인 연결이 있어야 의미가 있다. 이 같은 시각에서 살펴보면, 현재의 상황에서 한국형 복지국가가(?) 이를 달성했다거나 점진적으로 이를 달성하는 방향으로 진화되고 있다는 근거는 아직 명확하지 않다.
급속한 인구의 고령화와 저출산의 문제, 그리고 청년실업과 베이비붐 세대의 은퇴와 이들에 대한 복지부담의 증가, 그로 인한 재정의 건전성 악화와 같은 문제는 기존의 사회적 문제와 구별되는 신사회적 위험으로 인식된다. 이 같은 복지현안에 대한 정부의 역할은 그 중요성을 아무리 강조해도 지나치다 할 수 있다. 하지만 현재와 같은 복지 패러다임 아래서는 기존의 전통적인 사회문제를 해결할 수 없을 뿐 아니라 신사회적인 위험에서 국민을 보호한다는 것은 기대하기 힘든 일이다. 하나의 예를 들자면, 급속한 인구고령화와 저출산 문제로 인한 빠른 인구구조의 변화 등을 감안하면, 향후 우리나라의 복지지출 수준은 크게 높아질 것으로 예상된다. 하지만 재정건전성을 유지하는 범위 내에서 복지서비스 효과를 극대화 할 수 있는 새로운 복지국가 모형은 제시되고 있지 않고 있다. 새로운 복지패러다임을 주창하며 내놓은 박근혜 정부의 한국형 복지는 그 이념과 가치에 있어서 반빈곤 우선 정책의 탈피, 복지 욕구와 서비스 유형의 다원화, 복지전달과 책임의 시장메커니즘 의존, 중산층 중심의 수혜확대를, 위주의 전환을 통해 기존 복지국가의 전통적인 모형에서 상당히 떨어져 나와 있다. 무엇보다도 전통적인 복지 표적 계층인 최저소득층에 대한 관심이 상대적으로 줄어들면서 복지국가의 이념과 복지정책의 중심을 잃어버렸다는 우려가 제기되고 있다.
국민의 선거를 통해 선출된 민주국가의 정부라면 선거에서 제시된 정책적 공약을 우선적으로 이행하는 것이 타당하다. 박근혜 정부의 한국형 복지는 각론에 있어서 적어도 표면적으로 약속한 바를 이행하였을는지 모르겠다. 하지만 총론에 입각해서 정책적 성과를 면밀하게 따져보면 그동안 제도만 열심히 만들었을 뿐 실제 도움이 되는 수준의 혜택이 보장되지 않고 있다는 인상을 떨쳐버릴 수 없다. 과연 지난 2년 반 동안 “저부담-저복지”의 후진적인 복지상황이 얼마나 개선되고 있는가?
남은 기간 동안의 과제는 우선적으로 그간 정책적으로 추진해온 복지에 대한 가시성과를 확보하면서 동시에 복지정책 전반의 방향성에 대한 획기적인 전환을 생각해 보아야 한다. 이를 위해, 국민 전체의 사회적 합의를 기초로 복지 분야뿐만 아니라 경제 산업 고용 교육 등 전 분야의 통합적인 복지국가의 모형이 제시되고 큰 틀에서의 가시적인 성과를 이루어야만 한다. 예산만 하더라도 소수의 정책전문가에 의해서 논의될 것이 아니라 보다 큰 틀에서 국민적인 쟁점과 논의의 장을 열고, 합의를 이룰 수 있는 여러 가지 정책 준거모형이 제시되어야만 한다. 다시 말해, 복지패러다임에 대한 전면적인 재검토와 함께 국민이 납득할 수 있는 수준의 기초적인 사회보장을 위해 재정지출과 복지전달체계를 정비, 이를 위한 재정운용과 복지지출의 균형을 맞춘 중·장기적인 복지전략과 함께 실천 가능한 예산 계획을 마련해야만 한다. 그러기 위해서 이 정부에게 주어진 남은 시간을 그리 많지 않다.
마지막으로 새로운 복지패러다임의 정립을 위해서 기존의 복지정책, 재정전문가들의 역할이 새삼 강조된다. 부디 각자 보수와 진보의 진영주의에 빠져 지난 30년 동안 한결 같이 주장하던 “선성장 후복지”와 “OECD수준의 복지예산증액”이라는 구태에서 한시바삐 벗어나길 바란다.것을 알 수 있다.