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초등보육교실 운영사례 분석을 통한 공공분야 일자리 창출개선 방안

기사입력 2015년05월02일 15시39분
최종수정 2015년05월02일 15시39분

국가미래연구원

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본문

[정책보고서]

공공분야 보육일자리 정책의 개선이 필요하다

-초등보육교실 운영사례 분석을 통한 공공분야 일자리 창출개선 방안

[팀명]

김 솔

[정책 제언배경 및 필요성]

1. 정책 제언배경 및 필요성

최근 중앙정부와 지방정부, 지방정부와 시도교육청간에 예산을 둘러 싼 갈등이 표면화되고 있다. 사상 유래없는 세수(稅收)부족에 시달리고 있는 중앙정부는 지방정부에 대한 예산지원을 대폭 축소하고 있는 실정이며 지방정부는 악화된 재정상황으로 인해 교육 및 복지에 대한 예산을 줄이고 있는 실정이다. 이미 이러한 문제는 지난 몇 년간 우리 사회의 화두(話頭)가 되어왔고 최근의 정치적 상황과 맞물려 나날이 증폭되고 있다. 일각에서는 지난 몇 년간 확대된 무상보육 정책이 문제를 심화시켰다는 주장을 전개하는가 하면 또 다른 일각에서는 우리 사회의 열악한 복지 수준을 탓하기도 하는 등 문제에 대한 해법(解法)에 있어서도 각기 상이한 접근을 하고 있는 실정이다.

본 제안자는 일선 초등학교에서 돌봄교실을 담당하는 교사이다. 초등 돌봄교실은 정부의 보육정책과 일자리 정책이 서로 만나는 교차점에 있으며 미시적인 관점에서 정부의 보육과 일자리 정책이 과연 실효성(實效性) 있게 구현되고 있는지 확인할 수 있는 최전선이라고 할 수 있다. 지난 2014년 초등학교 1,2학년을 대상으로 한 돌봄교실 확대를 추진한 이후, 3,4학년까지 확대예정이던 초등보육교실이 올해는 확대가 전면 보류되는 등 심한 진통을 앓고 있다. 더불어, 보육 일자리 또한 함께 줄어드는 악순환도 초래하고 있는 실정이다. 결국, 정부와 지자체의 열악한 재정상황으로 인해 일자리와 복지가 된서리를 맞게 된 것이다. 이러한 사례는 정부와 지자체가 일자리 정책을 추구할 때 복지와 일자리를 동일선상에 놓고 세심하고 면밀한 정책을 내놓지 못하면 결국, 그 피해가 국민에게 돌아갈 수 있음을 경고하는 사례로 제시할 수 있을 것이다.

이와 관련하여 최근 취업을 포기하는 니트족(NEET族)이 증가하고 있다는 보도가 나왔다. 일을 안 하며 일할 준비도 안 된 15~34세 가량의 청년층인 니트족은 일자리에 관한 우리 사회의 불편한 단면을 보여주는 것 같아 매우 씁쓸하기까지 하다. 니트족과 더불어 20~30대의 경력단절 여성의 일자리 창출 문제도 매우 심각한 실정이다. 정규직은 커녕 비정규직 자리도 찾기 힘든 현실에서 경력이 단절된 여성 일자리를 창출하는 문제는 매우 어려운 과제임에는 틀림없다. 하지만, 보육문제의 본질적인 해결 없이 일자리 창출과 우리 사회의 활력을 끌어올린다는 것은 매우 무모한 시도로 여겨진다.

이에 본 제안자는 재직하고 있는 학교의 보육 일자리 분석을 통해 청년층의 일자리 창출을 위한 정책의 방향에 대해 제안하고자 한다.

2. 현 실태분석

가. 초등학교 보육 일자리의 실태

현재 일선 초등학교에서는 우리 사회의 부족한 보육 인프라를 감당하기 위하여 초등 돌봄교실을 운영하고 있다. 전국의 거의 모든 학교에서 1실(室) 이상의 보육교실을 방과후 교육의 일환으로 운영하고 있는 실정에서 상당히 많은 청년 및 여성 일자리를 창출하고 있다고 볼 수 있다. 2014년 전면 확대된 초등 보육 일자리는 여성 특히, 경력단절 여성에게 매우 적합한 일자리라는 면에서 보육교사 자격증 취득 붐이 이는 등 한때 많은 호응을 받은 바 있다. 하지만, 그 운영과정에서 과연 이 일자리가 지속가능한 일자리인지는 장담할 수 없는 상황에 처해있는 것이 사실이다.

초등보육전담사는 크게 무기 계약직과 초단시간 계약인 주 15시간 미만 계약직으로 나누어 볼 수 있다. 무기계약직은 상대적으로 신분보장이 잘 되어 있는 데 비해 초단시간 계약직은 매년 재계약을 해야하는 고충이 있으며 사실상 신분보장이나 4대 보험 혜택이 없는 그야말로 비정규직에 해당하는 직책이라고 평가할 수 있다. 문제는 지난 2014년 정부의 보육교실 확대정책 이후 초단시간 계약직이 급속도로 증가하고 있다는 사실이다. 이들은 주 15시간 미만으로 근무하며 부족한 시간은 현직교사인 보육 담당교사가 메꾸는 등 운영 면에서 여러 가지 파행이 초래되고 있는 실정이다. 다음은 일선 학교 보육일자리의 근무여건 및 운영형태에 대해 비교 분석한 것이다.

가. 초등학교 보육 일자리의 문제점

지난 2014년 10월을 기준으로 전국에는 8,590명의 초등학교 보육전담사가 근무하고 있는 것으로 나타났다. 이들 중 무기계약자는 57.2%인 4,920명에 그치고 있으며 나머지인 42.8%(3,970명)에 해당하는 인원은 주 15시간 미만 초단시간 근로자인으로 나타났다. 하지만, 이러한 근로계약형태는 최근 교육계 도처에서 심한 파열음을 내고 있는 실정이다. 예컨대, 최근 경북교육청 산하 일선 초등학교에 근무하고 있는 초단시간 초등보육전담사들은 주 15시간 미만의 근무시간을 개선하고 실질적인 처우개선을 요구하는 등 비정규직 보육 일자리가 가진 본질적인 문제점에 대해 개선을 요구하고 있는 실정이다. 오마이뉴스, “"무기계약 전환하라"... 경북 돌봄전담사 철야농성 ”, 2015. 2. 12일자 기사.

실제로 본 제안자가 초등학교 현장에서 보육일자리가 가진 문제점을 분석한 결과는 다음과 같았다.

첫째, 대표적인 공공분야에서 초단기계약은 정부의 일자리 창출정책과 모순되는 측면이 많다. 박근혜 정부는 일자리 창출을 위해 상당한 정책적 노력을 기울이고 있다. 이는 지난 이명박 정부와도 크게 다르지 않는 정책 기조인데 반해 실질적으로 공공부문에서는 지난 몇 년간 비정규직이 급속도로 증가하고 있으며 그 대표적인 직종의 하나가 초등학교 돌봄교실의 보육일자리라고 할 수 있다. 하지만, 이러한 움직임은 쉽게 개선될 기미를 보이지 않고 있다. 예컨대, 중앙정부, 지자체, 시도교육청등 공공부문의 관리주체는 여전히 예산의 부족, 근로계약상의 편의성 등 다양한 이유로 인해 초단시간 계약을 선호하고 있으며 무기 계약직 전환을 사실상 불허하고 있는 측면이 강하다. 이는 공공영역의 관리 주체들이 정부정책의 기조와는 달리 실제로는 부족한 예산을 이유로 괜찮은 일자리인 정규직을 선호하지 않음을 여실히 보여주는 사례로 볼 수 있다.

둘째, 현재의 이러한 정부 및 지자체의 비정규직 양산 정책은 여러 가지 심각한 문제점을 초래할 가능성이 많다. 가장 대표적인 것은 비정규직 보육 일자리에 종사자들의 집단행동이다. 근로계약 종료가 임박한 돌봄전담사들은 계약연장을 주장하며 최근 시위를 벌이고 있으며 그들의 주장은 정부가 각종 수당을 지급하지 않기 위해 편법을 보이고 있다는 지적이다. 비정규직 초등 보육전담사들은 무기계약직 보육전담사에 비해 다양한 차별적 조건들이 존재하고 있다. 예컨대, 근로시간 계약면에서 주 15시간 미만의 초단시간 계약, 1년 단위 재계약, 최대 2년간의 근무기간(계약종료), 4대보험 등 근로자로서의 권리, 신분 보장 미흡, 퇴직급여의 미지급 등 다양하다.

물론, 이에 대해서는 사실상 최근 몇 년간 정부의 세수 부족과 이로인한 지자체의 예산 부족, 시도교육청으로의 지방교육재정교부금 부족 등 여러 가지 사유로 사실상 실행이 불가능한 측면이 많다고 할 수 있다. 더불어 최근 무상보육의 확대와 더불어 상당한 수준의 보육예산이 소요되고 있는 현실을 볼 때 단 시간내에 이러한 문제점이 해소될 기미는 보이지 않고 있는 것이 큰 문제이다.

셋째, 공공분야의 비정규직 일자리의 증가는 사적 부분인 기업의 정규직 일자리 창출을 후퇴시키는 결과를 가져올 수 있다. 민간 부문의 일자리 창출이 미흡한 상황에서 정부를 비롯한 공공분야가 정규직 일자리 창출을 위해 노력하는 모습을 보일 때 비로소 민간부문에 일자리 창출을 위한 도덕적 정당성을 갖출 수 있다. 하지만, 현재는 정부를 비롯한 공공부문의 일자리 창출이 신통치 않은 점을 감안할 때 민간분야의 일자리 창출을 강제하기 위한 정당성이 상당히 부족한 측면이 많으며 결국, 이는 민간분야의 비정규직 양산이라는 악순환을 불러올 것으로 보인다.

넷째, 공공분야의 비정규직 증가는 이와 관련한 복지 서비스의 약화를 불러올 가능성이 크다. 예컨대, 초등학교에 근무하는 초단시간 보육전담사의 경우, 신분, 급여 면에서 많은 불리함을 안고 근무하고 있으며 이는 결코 질 높은 보육서비스를 제공하는데 있어 좋지 못한 영향을 줄 것으로 보인다. 퇴직급여, 4대보험, 시간 쪼개기 근로 등 다양한 불이익적 요소는 정부가 추구하는 질 높은 복지서비스와는 정면으로 배치되는 위협요소임에 틀림없다.

다섯째, 윤리적인 측면을 거론할 수 있다. 정부와 공공부문이 정규직 보다는 비정규직 일자리 창출에 앞장서고 있다는 오해를 살 수 있는 가능성이 높다. 정규직 일자리 내지는 괜찮은 일자리를 마련하기 위해 정부가 노력하고 있지만, 정작 국민들이 접하는 것은 이와는 반대로 비정규직 일자리 증가로 이어지고 있다. 초등학교 보육전담사의 경우에도 이러한 사례에 속한다고 할 것이다.

[정책 아이디어 설명]

제안1. 지속가능한 공공분야 일자리 창출이 필요하다.

정부의 일자리 창출 정책은 그동안 민간분야에 대해 요구하는 면과 정부 및 지자체 등 공공부문에서 실행하는 면이 서로 상이한 측면이 있어왔다. 가장 대표적인 부분이 초등 돌봄교실의 일자리 창출사례이다. 현재의 초등 돌봄 일자리는 부족한 예산과 재정을 비정규직화를 통해 해결하려는 임시방편적인 측면이 강한 실정이다. 예컨대, 주 15시간 미만의 초단시간 계약으로 인해 고용불안을 느낀 초등 보육전담사들은 매년 근로계약 갱신의 문제점을 안고 있으며 최근 계약해지를 당한 일부 지역 초등학교의 보육 일자리 종사자들의 집단행동은 바로 이러한 연유에서 출발한 것으로 볼 수 있다.

이러한 점을 방지하고 지속가능한 공공분야 일자리 창출을 위해서는 정부가 지금까지의 일자리 창출 마인드를 상당부분 수정하는 것이 필요하리라고 생각된다. 우선 공공분야의 일자리 특히, 여성 근로인력의 증가 및 경제활동 인구의 확대와 직접적인 관련을 맺고 있는 학교 돌봄 일자리에 있어 초단시간 근로와 같은 비정규직 일자리는 최소화함으로써 공공분야의 괜찮은 일자리를 확대하는 정책을 수립하기를 제안한다. 이를 통해 돌봄 일자리 종사자들의 고용안정을 꾀할 수 있으며 민간분야에 정규직 일자리 확대를 요구하고 있는 정부 정책의 도덕성과 명분이 높아질 수 있을 것으로 보인다. 만일, 정부가 현재와 같이 겉으로는 정규직 일자리 확대를 주장하면서 실질적으로는 공공분야 비정규직 일자리 양산에 주력한다면 단기적인 차원의 재정이나 예산절감 효과는 있겠지만 장기적으로는 불안정안 보육 일자리를 고착화함으로써 공공분야의 돌봄 일자리를 비정규직화된 일자리의 형태로 고착화시키는 악순환을 가져올 것으로 여겨진다.

제안2. 보편적 복지 보다는 선택적 복지를 통해 재원부족을 해결하려는 지혜가 필요하다.

현재 초등학교 돌봄교실은 별도의 보육료를 받지 않고 있으며 간식비나 급식비는 소외․배려 계층을 제외한 맞벌이 가정에 대해서만 받고 있다. 더불어, 각 학교마다 돌봄교실의 구축을 위해 상당히 많은 예산이 소요되고 있는 실정이다. 더불어, 무상 보육을 위한 특기적성 프로그램 운영비 등이 현재 지원되고 있다. 물론, 현 정부가 무상보육을 주장한 이후 초등학교 돌봄 서비스를 2014년 1~2학년, 2015학년 3~4학년에 까지 확대하려는 전략을 추구하고 있으나, 정부 재정의 부족으로 인해 올해의 경우, 3~4학년 이상 돌봄교실을 확대하는 것은 사실상 불가능하게 되었다. 이러한 사례를 통해서 볼 때 과연 무상보육이 우리의 현실에 적합한 지에 대해 고민할 필요가 있다고 생각된다. 물론, 현재의 초등 돌봄교실 보육서비스 제공 형태는 완전한 무상보육 형태는 아니지만, 급․간식비를 제외한 보육료, 특기적성 프로그램비 등이 사실상 무상으로 지원되고 있는 실정이다. 더불어, 매년 상당한 정부재정이 신설학교의 돌봄교실 시설 구축비용으로 소요되고 있음을 감안할 때, 지금까지의 무상보육 기조는 더 이상 설득력을 잃고 있는 것이 아닌가 하는 생각이 든다.

이에 본 제안자는 보편적 복지의 형태로서 무상보육보다는 서비스를 원하는 수요자가 일정 부분 비용을 부담하는 선택적 복지의 관점에서 부족한 재정 문제를 해결하려는 노력이 필요하다고 여겨진다. 예컨대, 현재 돌봄 서비스 이용자 중 직접적인 정부나 지자체의 도움이 필요한 통합지원비 대상자(기초생활수급자 및 차상위계층)에 대해서는 기존과 같이 모든 비용을 무상으로 제공하는 정책이 필요하다고 본다. 그와 동시에 맞벌이 가정 중 일정 수준의 경제적 능력을 충족하는 경우, 보육료를 비롯한 특기적성 프로그램비, 급․간식비 등을 부담하는 방안을 재정부족에 대한 해결방안으로 제안하고자 한다.

이를 통해 정부는 질 높은 보육 서비스 유지에 필요한 일정부분의 비용을 마련함으로써 지자체, 교육청, 학교의 재정부족에서 오는 문제점을 해소할 수 있을 것으로 기대된다. 더불어, 본질적으로 시장경제체제하에서 서비스를 제공받는 것에서 오는 반대 급부인 비용의 발생에 대한 부족한 재원을 마련하고 나아가 초등보육전담사의 급여를 일정수준이상 보장함으로써 정규직화 할 수 있는 기반을 마련할 수 있을 것으로 기대된다.

제안3. 일자리와 복지를 하나의 틀에서 볼 수 있는 시각의 변화가 필요하다.

현재까지 일자리 창출과 복지 문제는 정책적인 일관성을 가지고 다루어지지 못한 측면이 있다. 예컨대, 일자리 창출을 위해 정부는 많은 공공자원과 재원을 투자하지만, 실제로 이는 괜찮은 일자리 창출로 연결되지 못하는 경우가 많았다. 더불어, 복지 면에서도 OECD평균에 한참 미달되는 수준인데 비해 여기에 드는 재원은 매년 늘어나고 있는 실정이다. 이는 결국, 그동안 정부가 창출한 일자리들이 괜찮은 일자리 내지는 정규직 일자리가 아닌 비정규직, 임시 일자리에 그친 측면이 많았음에 그 원인이 있다고 본다. 퇴직금, 4대보험 등이 모두 제공되지 못하고 있는 현재의 초등학교 돌봄교실 일자리는 이러한 정부정책의 문제점이 잘 드러난 사례로 볼 수 있다.

여기서 한 가지 생각해 볼 점은 공공분야의 괜찮은 일자리, 정규직 일자리가 수준 높고 질 좋은 보육 서비스를 가져올 수 있으며 나아가, 이는 국민들의 가계경제의 안정으로 직결될 수 있다는 점이다. 정부는 앞으로 이러한 선순환적 고리를 조성하여 공공분야에서 만큼은 비정규직 일자리를 더 이상 양산하는 어리석음을 범하지 않도록 해야 할 것이다.

공공분야인 초등학교 돌봄교실 일자리 종사자의 신분 보장과 처우개선은 초등 보육서비스의 향상을 불러올 것이며 이를 통해 정부는 정책의 추진력을 확인하고 더욱 더 질 높은 복지정책과 일자리 정책을 추진하는 원동력을 얻게 될 것으로 본다.

제안4. 늘어나는 보육수요를 충당을 위한 돌봄교실 추가 설치 및 보육 일자리의 확대가 필요하다.

2015년의 경우, 초등 1~2학년만 초등 돌봄교실을 이용할 수 있으며 특히, 작년과 달리 일반 가정의 학생들은 입급 자격이 제한되는 등 여러 가지 제한요소가 발생하고 있다. 일선 초등학교의 경우, 3~6학년의 경우에도 보육수요가 상당부분 발생함에 비해 정부 재정의 부족으로 실질적으로 이를 수용하지 못하고 있다. 이러한 사례로 인해 많은 맞벌이 가정의 자녀들은 학원을 비롯한 사교육 기관으로 내몰리고 있으며 정부의 보육 복지 정책에 대한 만족도 역시 낮은 실정이다. 이상과 같은 문제를 해결하고 보육 복지 수요를 확대하며 나아가 공공분야 일자리 창출을 활성화하기 위해 3~6학년을 대상으로 한 돌봄교실 추가 설치 및 보육 일자리 확대를 제안한다.

이 경우에도 맞벌이 가정의 경우, 보육료, 급간식비, 특기적성비 등을 수요자가 부담하며 소외 및 관심계층에 대해서만 정부가 무상으로 지원하는 것이 필요하다. 이를 통해 공공분야인 학교에서 돌봄교실 확대 설치가 가능하며 이로 인한 일자리 창출 효과도 높을 것으로 생각된다. 결국, 이러한 방안은 보육을 비롯한 복지수요를 정부가 최대한 수용하는 대신 그에 대한 수요자의 서비스 소요 비용을 청구함으로써 증세를 통한 복지가 아닌 서비스 이용자들을 대상으로 한 선별적 복지 방안 마련을 통해 필요한 재정도 확보하며 일선 학교에서 보육관련 일자리를 확보할 수 있는 장점이 있을 것으로 기대된다.

제안5. 초등 보육 일자리 종사자의 신분 보장을 통해 잦은 이직(移職)을 최소화 함으로써 공공 분 야 일자리의 안정성을 확보할 것을 제안한다.

본 제안자가 재직하고 있는 초등학교의 돌봄교실 보육 종사자들의 경우, 2014년 연간 총 5명의 초단기 계약자가 돌봄 교실에서 보육 일자리에 종사하는 등 평소 잦은 이직(移職)으로 돌봄 교실 운영에 상당한 어려운 경험을 한 바 있다. 이직의 사유로는 적은 급여, 불안한 신분보장(1년 단위 계약), 결근 사유 발생시 대체인력 확보의 불능, 4대 보험 및 퇴직급여의 미제공, 보육경력의 미산입 등 다양한 사유인 것으로 나타났다. 특히, 결근 사유 발생시 대체인력을 제때 확보할 수 있는 방안이 미흡하여 여러 가지 운영상의 어려움이 있으며 지속적인 일자리로서의 취약성을 보이고 있었다. 이러한 점을 해결하기 위해서는 일선 학교 단위가 아닌 교육지원청 단위에서 대체인력 풀을 미리 조성하여 초등 보육전담사의 결근 사유가 발생시 일선 학교에 제때 파견할 수 있도록 함으로써 초등 보육 일자리의 안정성을 확보할 것을 제안한다.

더불어, 보육경력의 미산입 문제도 개선되어야 할 요인으로 생각된다. 현재, 민간 및 국공립 보육시설은 여성가족부가 정한 규정에 따라 운영되며 여기에서 정한 보육경력에는 다음과 같은 건이 해당된다.

<보육업무 경력>

가. 어린이집에서 어린이집의 원장, 보육교사, 특수교사 또는 치료사로 근무하거나 육아종합지원센터에서 육아종합지원센터의 장, 보육전문요원 또는 특수교사로 근무한 경력

나.『유아교육법』에 따른 교육과정과 방과후 과정을 운영하는 유치원에서 원장, 원감, 수석교사 또는 교사로 근무한 경력

* 『유아교육법』 제20조 규정에 따라 교원(원장,원감,수석교사,교사)으로 근무한 경력만 해당되며 같은 법 제23조에 의한 강사, 명예교사 등으로 근무한 경력은 해당하지 않음.

* 자격취득 및 승급을 위한 경력으로, 호봉인정 근무경력과는 다른 개념임

* 『남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률』에 따른 육아휴직 기간, 『근로기준법』및『산업재해보상보험법』에 따른업무상 재해로 인한 병가기간(1개월 이상)은 보육교사 승급을 위한 경력기간에 산입하지 않음.

위의 보육업무경력에는 초등학교 돌봄교실에서 근무한 경력은 사실상 해당되지 않음을 알 수 있는데 이러한 점은 보육교사의 자기계발, 보육 일자리의 적극적인 창출 및 확대에 걸림돌로 작용하는 일종의 규제로 생각되며 초등 돌봄교실이 실질적으로 보육업무를 담당하는 이상, 보육업무 경력에 포함시켜 초등 돌봄교실 보육전담사들이 상위 자격을 획득할 수 있는 기회로 활용할 수 있도록 하는 것도 필요하리라 생각된다.

이상과 같은 제안을 정리하면 다음과 같다.

[기대성과]

이상과 같은 제안을 통한 기대효과는 다음과 같다.

첫째, 초등 돌봄교실에서 보육업무를 담당하는 보육전담사의 근무 여건을 개선하고 공공분야의 괜찮은 일자리를 창출할 수 있을 것으로 기대된다.

둘째, 기존의 초단기계약 돌봄 보육형태에서 탈피하여 15시간 이상의 근무가 가능하도록 정규직화 함으로써 신분보장과 함께 소속감, 직업의 안정성, 돌봄 보육 서비스의 질(質) 향상에도 상당한 도움이 될 것으로 기대된다.

셋째, 일선 초등학교의 돌봄수요를 적극 수용하여 기존의 무상보육형 돌봄 서비스에서 탈피하여 보육료, 급간식비 등을 수요자가 부담하는 형태의 선택적 복지 정책을 통해 정부와 지자체의 부족한 재정 문제 해결과 함께 수요자의 만족도를 증진하며 돌봄 일자리도 늘리는 일석삼조(一石三鳥)의 효과를 거둘 수 있을 것으로 기대된다.