[Washington Watch]美 SEC, 기후변화 공시규칙안 공표, 거센 논란 예상 > global Watch

미국 증권거래위원회(SEC; Securities and Exchange Commission)는 지난 21일, 상장기업들에게 온실가스 배출 상황을 포함한 기후변화 리스크 대응과 관련한 공시를 의무화하는 역사적인 새 규칙안을 표결한 결과 3 대 1, 찬성 다수로 승인했다. SEC 겐슬러(Gary Gensler) 위원장은 성명에서 “이번 규제안이 정식으로 채택되면, 투자자들의 의사결정에, 일관되고, 비교 가능하며, 유용한 정보들을 제공함과 동시에, 주식 발행 상장기업들에 명확한 보고 의무를 제시할 것” 이라고 설명했다. 

이날 승인된 새 규칙안은, 작년 3월, 기후변화와 관련한 기업 정보에 대한 투자자들의 수요가 높아진 것을 감안해서, 당시까지 적용하던 기후변화 정보 공시 제도를 개선 또는 보완하기 위해서 당시 SEC 위원장 서리를 맡고 있던 리(Allison Helen Lee) 위원(Commissioner; SEC 정원 5명; 이번 규칙안 승인과 동시에 사임) 명의로 25개 항목에 걸친 청문 사항들을 공개적으로 제시하고, 투자자, 상장기업 등 모든 시장 참가자들로부터 의견을 수집해서 검토한 뒤 마련한 규칙안이다.      

한편, 이번에 승인된 규칙안은 대제로 투자자들이 기업들이 공시하는 관련 정보를 바탕으로 투자 대상을 선별할 수 있게 도움을 주고, 해당 기업들이 지구 온난화 가스 배출을 삭감하도록 유도할 것으로 전망된다. 그러나, 이렇게 증권거래 규제 당국이 기업들에 적용될 기후변화 관련 규칙을 제정하는 데는 공화당 소속 피어스(Hester M. Peirce) 위원이 공개적으로 반대하고 나섰고, 공화당 의원들을 중심으로 의회 반대도 만만치 않아 규칙으로 제정되기까지는 많은 난관이 예상된다. 

* SEC의 기후변화 관련 공시 의무화 규칙(안) 요지

<주요 내용> 모든 상장 기업들(‘publicly traded companies’)은 SEC에 제출하는 보고서에 자사의 기후변화 관련 리스크를 공시해야 하고, 이들 리스크가 자사의 경영 및 장기 전략에 어떻게 영향을 미칠 것인가, 하는 전망을 포함해서 설명한다.

<대부분 기업들에 미치는 영향> 많은 기업들은 이미 자사의 연차 지속가능 보고서에 배기 가스 배출 관련 내용들을 포함하고 있다. 그러나, 기업에 따라 차이가 큰 점을 감안해서, 이번 규칙안은 2015년 블룸버그 당시 뉴욕시장 주도로 구성된 ‘기후관련금융공시(CRFD)’ 그룹이 마련한, 해당 기업들에게 투자자 및 보험자들에게 ‘보다 광범한’ 공시를 제공하도록 요구하는 표준을 정한 제안을 따르고 있다.

<공시 자료 활용 주체들> 공개 기업 주주들은 자신들이 투자한 기업들이 기후변화로 인해 자신들의 투자 자산이 영향을 받을 가능성에 관심이 크고, 기후변화에 따른 재해가 증가에 대비한 환경 규제 강화로 투자 기업들의 성장을 저해할 가능성에 큰 관심을 가진다. 따라서, 기후변화 관련 공시 강화를 지지하는 것이다. 

규칙안이 최종적으로 제정되면 SEC는 기후변화 관련 공시 감시의 선도(先導) 기구가 될 것이고, SEC는 보고 대상 기업들의 ‘주요 리스크(material risks)’에 대한 보고가 적절하지 않을 경우, 추가 설명을 요구할 것

<새 규칙의 적용 개시 시점> SEC 규칙안이 웹사이트에 게시된 뒤 60일 간 의견 제출 기간을 설정. SEC는 그 동안 제출된 의견을 감안해서 최종안을 마련하고, 4명 위원들이 투표로 최종 결정. 이 절차는 수개월이 걸릴 것으로 전망되고, 새 공시 규칙이 정식으로 제정되고 난 뒤, 몇 년 동안 단계적으로 도입될 예정. 따라서, 우선 대기업들이 2023 회계연도부터 공시를 시작하게 될 것으로 전망되고. 다른 기업들은 2024 회계연도까지 적용이 유예될 것. 또한, 공시 자료에 공급자 및 소비자 관련 데이터를 포함하는 내용은 이보다 몇 년은 더 걸릴 것으로 예상됨. 

▷ “SEC, 공청회 의견 등을 수렴, 2024년부터 새로운 규칙 적용 방침”  

미 SEC가 21일 열린 위원회에서 3 대 1 찬성 다수로 채택한 이번 공시 규칙안은 향후 외부 의견을 청취하는 절차를 거쳐 최종적으로 규칙으로 제정할 방침으로 있다. 작년 바이든 대통령이 정권 출범 당시 임명한 겐슬러(Gensler) 위원장 및 리(Lee) 위원도 많은 투자자들이 바라고 있는 점을 들어 이번에 공표된 규칙안에 찬성하고 있다 (Investopia). SEC의 현재 상황으로는, 대기업의 경우는 2023년도 온난화 가스 배출량을 2024년에 공시하게 하는 것으로 시작하는 일정으로 있다. 

세계적으로도 자국 기업들에게 기후변동 리스크 공시를 의무화하는 움직임이 확산되는 추세다. 영국은 2022년 4월 이후 공시하는 것을 의무화하는 규칙이 발효되는 것으로 예정되어 있고, 일본도 도쿄증권거래소 최상위 ‘프라임’ 상장기업들을 대상으로 기후변화 대응 상황을 공시하도록 요구하고 있다. 따라서, 이번에 상장기업 시가 총액 세계 최대인 미국이 관련 공시를 의무화하는 규칙 도입을 추진하게 됨으로써, 지구 온난화 가스 삭감을 위한 국제적 노력에 탄력이 붙을 것은 물론이고, 기업들의 환경을 배려하는 ‘ESG’ 투자에도 순풍이 될 것으로 전망된다. 

이번에 공표된 SEC의 규칙안에서 해당 기업들에게 요구하는 주요 공시 내용은; ① 기후변화 리스크가 경영에 미치는 영향, ② 기업의 리스크 관리 체제 내용, ③ 자사 사업과 공급망(supply chain)에 있어서의 온난화 가스 배출량, ④ 기후변화에 관련한 목표 및 이행 계획, 등의 관련 사항을 공시할 것을 의무화하는 것이다.

SEC는 이미 2010년에 공시한 지침에서 연차보고서 및 기업 보고서에 기후변화 리스크 관련 사항을 공시하도록 권고해 왔으나 강제력은 없었다. 따라서, 기업들은 지금까지는 자발적으로 공시함으로써 통일된 기준이 마련되지 않았다. 그러나, 이번에 공시된 규칙안이 최종적으로 확정되어 적용되면, 기업들은 지구 온난화 가스 배출량 등을 표준화된 양식으로 공시하도록 강제되는 것이다. 따라서, 세계 최대 자산운용사 BlackRock는 SEC에 제출한 의견서에서, 관련 공시 기준을 세계적으로 통일된 양식과 기준으로 제정할 것을 촉구하고 있는 실정이다. (Nikkei) 

▷ “SEC, 기업들 부담 증가를 배려해서 ‘Safe-Harbor’ 원칙 적용” 

SEC는 이번 공표된 규칙안은 기업들의 부담이 커질 것에 대해서도 배려하고 있다. 배출량을 산정함에 있어서, 자사분(Scope I)과 매입하는 전력 및 에너지 관련 분(Scope II)의 공시를 의무화하는 한편, 공급망(supply chain) 등에서 거래하는 상대방의 배출량(Scope III)에 대해서는 기업이 “중요하다” 고 판단하는 경우에 공시할 것을 요구한다. 아울러, 소기업들에게는 공시 의무를 면제했다. 동시에, 이른바 ‘안전향(安全港) 원칙(Safe Harbor Rule)’을 적용해서, 기업들이 공시한 내용 가운데 장래 예측이 빗나가는 경우에도 소송 대상이 되지 않도록 배려한 것이다. 

바이든 대통령은 직년 초 대통령에 취임하기 이전부터 선거 공약으로 기후변화 대책 강화를 강력하게 내걸고 있다. 이에 따라, 미 연준(FRB) 부의장 및 통화감독청(OCC) 위원장에도 기후변화 대책에 적극적인 인사를 기용하려고 했으나, 야당 공화당의 강력한 반대에 부딪혀 의회 승인이 좌절된 적도 있다. 그럼에도 불구하고, 이번에 SEC가 기후변화에 대응하는 강력한 규제안으로 상장기업들에 대한 공시 의무를 강제하는 규칙안을 냐놓은 것은, 오는 11월 중간선거를 앞두고 기후변화에 적극적인 민주당 지지자들을 향한 선거 전략의 일환이기도 한 것이다. 

한편, 에너지 업계를 지지 기반으로 하는 야당 공화당으로서는 SEC의 이러한 공시 강화 움직임을 강력 비판해 왔다. 공화당은 기후변화 정책을 결정하는 것은 연방 의회 책무이고, SEC의 전문성이나 권한 밖의 일이라고 주장하고 있다. 공화당 소속인 전임 트럼프(Donald Trump) 정권은 취임 직후 기후변화 대응 국제 협약인 ‘파리 협정’에서 탈퇴할 것을 선언하기도 했다. 그만큼, 미국 사회는 기후변화 대응을 둘러싸고 양분되어 있는 것이 현실이다. 따라서, 이번 SEC의 규칙안이 논의되는 과정에서 격렬한 논쟁이 일어날 가능성도 다분한 것으로 전망된다.        

▷ WP “기념비적 기후변화 규칙안, SEC 권한 관련한 쟁송도 예상”

미 워싱턴 포스트(The Washington Post)는 SEC가 이번에 승인한 기후변화 관련 상장 기업들의 공시 의무화 규칙안은 ‘기념비적(landmark)’ 공시 규칙이라면서, 이 규칙이 적용되면 수백개에 이르는 상장기업들이 처음으로 자사의 온실 가스 배출 및 기후변화에 따라 자사가 당면할 것으로 예상되는 리스크와 관련한 내용을 공시하게 될 것으로 전망했다. 동시에, SEC가 기후변화와 관련해서 기업들을 규제할 수 있는 권한이 존재하는지 여부를 다투는 법정 소송도 예상된다고 지적했다. 

WP는 SEC가 이번에 새로 제안한 규칙안은 기후변화가 금융 시스템 및 국가 경제의 안정에 미치는 위험에 대응하기 위한 바이든 행정부의 광범위한 정책 노선을 반영한 것으로 보인다고 평가했다. 이날 공개된 회의에서 민주당 성향의 위원 3명은 동 제안의 ‘찬성’에 투표하고, 나머지 공화당 소속 위원 한 명은 ‘반대’에 투표했다. 환경 보호자들은 지구 온난화로 인한 경제적 위험에 민간 부문이 대응하도록 강제할 수 있는 첫걸음이라고 지지했다. 일부는 SEC가 모든 기업들에게 배기 가스 공시를 의무화하는 방향으로 더욱 강화를 했어야 했다고 주장했다. 

반면, 보수 성향 인사들 및 기업 그룹들은 연방 정부가 어떤 형식이 됐던 간에 기업들에게 기후변화 관련 공시를 의무화하는 것에 반대한다고 표명했다. 따라서, 이들 집단들은 SEC의 새로운 규칙안 제안을 법원으로 가져가서 격렬한 쟁송을 벌일 것으로 보인다. 그러면, 쟁송 진행 경과 및 최종 결과에 따라서는 이번 규칙안의 내용이 당초 제시 안(案)대로 성립될지는 다소 불투명한 것으로 보인다.

▷ “투자 결정에 유용한 정보” vs “기후 관련 산업만 이득” 찬반 격돌  

SEC는 이번에 공표된 규칙안의 기본적인 목적은 주요 상장기업들로 하여금, 기후변화 리스크와 관련해서, 투자자들에 ‘유용하고, 확실하고, 비교가능한’ 정보를 지속적으로 공시할 것을 의무화하는 것이라고 밝히고 있다. 그러나, 피어스(Peirce) 위원은 반대 발언문에서, 현행 공시 제도에도 투자자들에게 기업들의 현재 및 장래 실적에 대한 정확한 정보를 제공하도록 되어있다고 주장했다. 따라서, 이번 규칙안은 기업들에 불필요한 부담을 주는 과잉 규제이고, SEC는 오히려 새로운 기후 산업들(climate-industrial complex)에만 이익을 안겨주는 것이라며 반대한다.

이번에 제안된 규칙안은 해당 상장 기업들에게 자사가 생산 활동 과정에서 직접 배출하는 온실가스(GHG) 관련 공시를 요구하는 것과 함께, 구입한 전력 및 다른 형태의 에너지로 인해 배출되는 GHG도 공시하도록 의무화하고 있다. 아울러, 자사의 ‘가치 사슬(value chain)’ 상 · 하 향 활동의 배출도 공시할 것을 요구한다. 따라서, 이러한 공시 의무화 범위를 둘러싸고도 거센 찬반 논쟁이 일어나고 있다.

우선, 찬성론으로는, 갠슬러(Gensler) 위원장은 1930년대부터 투자자들이 부담할 리스크에 대해 상장기업들이 완전하고, 공정하고, 신뢰할 수 있는 공시 제도를 유지하는 것이 SEC의 핵심적인 노력이었다고 전제했다. 그는 2019년에 ‘러셀 1000 지수’ 기업들의 약 2/3에 해당하며 S&P 500 대기업의 90%에 해당하는 기업들이 다양한 형태로 기후변화 정보를 포함하는 ‘지속가능성 보고서’를 공표했다고 밝혔다. 그리고, 2019, 2020년에 제출된 7,000건에 달하는 연차보고서를 검토한 결과, 1/3의 기업들이 어떤 형태로든 기후변화에 대한 공시 내용이 포함됐다고 밝혔다.

따라서, 갠슬러(Gensler) 위원장은 ‘SEC는 기업들의 재무 실적에 영향을 미칠 수 있는 일관되고, 비교가능한 정보를 제공하는 역할을 갖는다’ 고 강조하고, 이번에 제시한 규칙안은 상장기업들, 투자자들 모두의 필요성에 따라 마련된 것이라고 강조했다. 또한, 리(Herren Lee) 위원은 ‘과학적으로도 기후변화는 분명하게 경고하고 있고, 이러한 기후변화의 자본시장과 연관성은 직접적이고 증거가 확실(. . .  the links to capital markets are direct and evident’)한 것’ 이라고 주장하고 있다. 

한편, 반대론을 펴는 피어스(Peirce) 위원은 ‘우리는, 최소한 아직은, Securities and ‘Environment’ Commission이 아니다’ 라는 제목을 붙인 장문의 반대 설명문에서 기존 규칙들이 이미 중대한 기후변화 리스크를 커버하고 있다고 주장했다. 아울러, 새로운 규칙안은 어떤 부분에서는 중대성을 불필요하게 만들기도 하고, 다른 부분에서는 왜곡하기도 한다고 지적했다. 그리고, 새 규칙안은 비교 가능하고, 일관성 있고, 신뢰할 수 있는 공시로 만들어가지 못할 것이라고 주장했다. 그리고, SEC는 새로운 규칙안으로 부담하게 될 비용을 과소평가했다고 지적했다. 마지막으로, SEC는 이런 규칙안을 제안할 권한이 없다며 근본적인 문제도 제기했다.

결국, 동 위원은 제안된 규칙안은 투자자들, 국가 경제, 그리고 SEC에 폐해를 안겨줄 뿐이라고 경고했다. 동시에, 규제를 복잡하게 만드는 것은, 자본 배분을 정치적, 사회적으로 편향된 부문으로 몰아갈 것이고, 규제 구조를 디자인하는 당국자들이 자본 배분, 정치, 사회에 대한 식견이 결여된 경우, 특히, 이러한 편향된 결과를 정당화하는 과학적 식견이 부족한 경우에는 더욱 그렇다고 비난했다.     

이번 규칙안을 둘러싸고 외로운 반대 투쟁을 벌이고 있는 피어스(Peirce) 위원은 공화당 소속으로, 트럼프(Trump) 전 대통령 시절에 임기가 연장되어 오는 2025년 임기가 종료되게 되어있다. 피어스(Peirce) 위원은 이번에 SEC가 마련한 규칙안에 대해 ‘단지, 이해관계자들(stakeholders)을 보호하고, 기후변화 관련 산업을 촉진하고, 불공정하고, 反질서적이고, 비효율적인 시장으로 만들 것’ 이라고 경고했다. 결국, 이번에 구축되는 제도는 투자자들, 국가 경제, 그리고 SEC에 오랜 동안 그림자를 드리우게 될 것이고, 따라서, 자신은 결연하게 반대표를 던진다고 말했다.   

▷ “SEC 탄생 이후 가장 획기적인 리스크, 어려운 논쟁 과정 예견“ 

SEC가 이번에 승인한 기후변화에 관한 광범위한 공시 의무화 규칙안에 대해서, 이에 찬성하는 겐슬러(Gensler) 위원장은 이번 규칙안이 기업들과 투자자들 모두에게 이익이 될 것이라고 말했고, 동 리(Lee) 위원은 ‘SEC 기구가 탄생한 이후 자본시장에 도입되는 가장 획기적인 리스크가 될 것’ 이라고 강조했다. 그러나, 복잡한 공시 규칙을 추가로 설정하는 것에 반대 의견도 만만치 않게 표출되고 있다. 

시장 전문 채널 MarketWatch는 SEC의 기념비적 결단은 기업들에게, 자신들이 직접 만들지 않는 환경 오염 책임을 부담시키게 될 것을 우려한다. 그리고, ‘3 단계’ 배출 공시 의무화는 비록 점진적으로(phase in) 도입하고, 소기업들에게는 면제할 것을 밝히고 있으나, 결국 법정으로 갈 것으로 예견했다. 핵심 쟁점은, 복잡한 ‘Scope 3’ 배출 공시 의무화 및 기업 본거지와 멀리 떨어진 창고 등을 포함한 공급망 전체에 걸친 기후변화 리스크를 공시하도록 의무화하는 것이라고 지적한다. 

기업들 입장에서는 SEC에 최소한 기후변화 관련 공시를 일상적인 수익 실적 및 다른 보고서와 분리해서 제출하도록 해달라는 것이다. 또한, 대기업, 소기업을 구분하지 않고 무차별적으로 적용하게 될 것을 우려하기도 한다. 그러나, 대부분의 기업 경영자들은 기후변화 관련 규제 강화 방향을 받아들이는 분위기가 대세다. 한편, 투자자들도 표준화된 기후변화 규칙 제정으로 자신들이 투자한 경우를 포함해서 주식 가치가 ‘공정하게 평가된(fairly price)’ 가격 형성을 기대하고 있다.  

이런 움직임 속에서, 우리나라도 최근의 환경 관련 규제가 강화되는 국제적 흐름을 비켜갈 수는 없을 것이다. 따라서, 언젠가는 기업들의 환경 오염 및 기후변화 대응 자세를 규제하는 새로운 공시 규칙을 마련해야 할 상황을 맞이할 지도 모른다. 이와 관련해서, 우리는 최근 주요 선거 과정에서 드러났듯이, 정치적 이해 관계에 따라 가벼이 기업들 활동을 규제하는 방안을 내놓는 경우를 자주 목도했다. 

특히, 기후변화에 대응하는 규제는, 근년 자연 재해가 극심해지는 것을 감안하면 절대로 필요해서 어느 나라, 어느 주체도 게을리할 수 없는 절체절명의 과제임에 틀림없으나, 개별 국가 입장에서는 인류 공통 과제에 대처하는 슬기로운 지혜가 절실하게 요구되는 것도 분명하다. 혹여, 다른 나라에 너무 앞서 나가면 우리 기업들에게 치명적인 멍에를 지울 경우도 있을 수 있다. 그렇다고 경쟁국들과 보조를 맞추지 못하면 오히려 대오에서 낙오하기 십상이다. 이럴 때일수록, 균형을 갖춘 현명함과 자중하는 덕목이 무겁게 요구되는 시기에 처해 있다는 생각이 든다.  

이번 미 SEC의 기후변화 공시 의무화 규칙안 승인 과정에서 나홀로 반대했던 피어스(Peirce) 위원은 장문의 반대 설명문에 다음과 같은 말을 남겼다. “우리는, 비록 복잡한 규제의 틀을 만들어 내서 고상(高尙)한 의도를 정당화하지만, 종국적으로는 저열(低劣)한 결과를 만들어낸다는 점을 항상 기억해야 할 것이다.” 우리가 앞으로 환경 관련 규제를 논의하는 과정에서 명심해도 좋을 경구라고 생각된다.      ​