[Washington Watch] 바이든, ‘Buy American’ 강화 천명, 자국 제조업 보호 노골화 > global Watch

미국 바이든 대통령이 현지시간 25일, 백악관에서 가진 기자회견을 통해 자국의 제조업을 활성화하기 위해 향후 강력한 ‘Buy American’ 정책을 펼쳐 나갈 방침을 천명했다. 이날 바이든 대통령이 서명한 행정명령은 향후 연방 정부가 조달하는 물자는 미국산 제품을 우선한다는 기존 정책을 더욱 강화하는 내용이 포함되어 있다. 이는 미국 제조업에 대한 정부 차원의 지원을 확대해서 바이든 대통령의 주요 지지 기반인 노동자들을 중시하는 자세를 더욱 어필하려는 것으로 보인다. ‘Buy American’ 정책​의 골자는 '미국 정부'가 '미국 납세자'의 돈으로 '미국 노동자와 기업'이 만든 제품을 써야 한다는 것이다. 특정 법률 이나 정책을 지칭하는 것이  아닌, 과거부터 미국 정부가 행해온 관련 정책, 법률, 행정명령 등을 통칭한다.

 바이든 대통령은 백악관 집무실에서 ‘Buy American’ 정책을 강력하게 시행하려는 의지가 담긴 행정 명령에 서명한 다음, “국민들의 세금을 미국의 재건에 활용함으로써 미국 제조업과 노동조합의 일자리를 지원할 것”을 밝혔다. Covid-19 팬데믹 사태로 심각한 타격을 받고 있는 제조업을 지원하고, 경기 및 고용을 조속히 회복시키기 위해 최우선적으로 노력할 방침임을 언명한 것이다. 

미 정부의 한 관리는 “(바이든 대통령은) 미국 제조업에 활력을 불어넣어 경쟁력을 향상시킬 것이고, 그런 목표를 향한 노력의 커다란 부분은 납세자들이 납부한 세금으로 미국을 재건하고 미국 제품을 구입한다는 아이디어로 모아진다고 믿고 있다“고 밝혔다. 

<이번 ‘Buy American’ 강화 정책 발표문의 핵심 부분; “[Mr. Biden] believes that we can rebuild the vitality of American manufacturing and our industrial strength, and a big piece of that is centered around the idea that when we use taxpayer money to rebuild America we buy American. We support American jobs, union jobs.”>

바이든 대통령은 취임 직후부터 수많은 행정 명령에 서명함으로써 전임 트럼프 정권의 정책 노선을 ‘정상으로 되돌리는’ 작업에 박차를 가하고 있다. 그러나, 유독 이번에 서명한 ‘Buy American 강화’ 정책만은, 트럼프 대통령도 강력한 추진을 약속하고도 실제로는 추진된 것이 거의 없어 공약(空約)으로 끝났던 사안을, 오히려, 임기 초반부터 강화해서 자국 기업 우선 기치를 내건 보호주의 색채를 노골적으로 드러내는 방향으로 발진하고 있어 국내외의 비상한 주목을 받고 있다.

CNN은 바이든 대통령이 이번에 강력한 ‘Buy American’ 정책 구현을 선언한 것은 자신의 선거 공약을 실천하는 의미를 가지는 것이라며, 아울러, 이번에 180일 시한을 정해서 제조업 강화를 위한 근본적인 변화를 지시한 것은 전임 트럼프 대통령이 시간을 기다리다 실질적인 변화를 이루지 못한 것과 대조된다고 평했다. 

한편, 캐나다, 영국을 비롯한 동맹국들은 바이든 정권이 들어서자 마자 강력한 보호주의 노선을 표명하고 나선 것에 대해, 자유무역 정신을 저해하고 전통적인 교역 파트너 및 전략적 동맹 관계를 저해할 수 있다며 우려하고 있다. 전통적으로 미국과 깊은 교역 관계를 유지해 온 세계 각국은 각자 자국 경제에 미칠 파장을 면밀히 칭량하며 대응해야 할 형편이다. 우리 나라도, 중국에 이어 2위의 수출 상대국인 미국의 교역 정책 노선 변화를 예의 주시하지 않을 수 없는 처지다. 아래에, 바이든 정권의 ‘보호주의 노선 강화’ 천명과 관련한 반응 등을 살펴본다.   

▷ 백악관 “우리 미래는 모든 미국 노동자들에 의해 만들어지는 것”  

백악관 공보실은 바이든 대통령의 기자회견에 앞서 보도문을 발표하고, 바이든 대통령은 Buy American 규정을 강화하는 행정 명령에 서명할 것이라고 전했다. 이 보도문은 ‘바이든 대통령이 이 명령에 서명함으로서 미국의 장래는 미국 내에서 모든 미국 노동자들에 의해 이루어진다는 확신을 보여주는 것(President Biden to Sign Executive Order Strengthening Buy American Provisions, Ensuring Future of America is Made in all of America by All of America’s Workers)’ 이라고 밝혔다.

따라서, 이날 서명된 행정 명령은, 연방 정부가 납세자 세금을 사용할 때 미국 노동자들이 미국산 부품을 사용해서 만든 미국산 제품 조달에 쓰일 것이라는 점을 확인하는 것이 된 셈이다. 그렇게 함으로써, 양질의 조합의 고소득 일자리를 창출하고, 나라 경제를 강력하게 재건할 것이고, 모든 기업들의 기술 발전 및 경쟁력을 향상시켜 향후 수 십년 간 국가 안보를 튼튼하게 할 것이라고 강조했다. 

백악관은 이번 행정 명령은 바이든 대통령이 미국을 ‘더 좋은 나라로 만들겠다는(Build Back Better)’ 목표로 미국 제조업 및 근로자들에 대한 투자를 증대하려는 계획의 일환이라고 밝혔다. 동시에, 바이든 대통령은 앞으로 의회 등에서 초당파적으로 일을 추진해 나가겠다는 각오도 전했다. 미국의 연방법은 정부 기관들이 미국 기업들을 우대하도록 정해 놓았으나, 실제적으로는 제대로 준수되지 않아 왔고, 실제로 정부 기관들이 조달 과정에서 국내 제품 및 서비스를 어떻게 우대할 것인지와 관련된 법률 자체도 1954년 이후 실질적으로 수정되지 않았다. 

따라서, 바이든 대통령은 미국 정부의 종전의 ‘국내 우대(domestic preferences)’에 대한 접근법을 재정립해서 장래에 지속 가능하게 하고, 양질의 일자리를 창출하려는 의도로 보인다. 이를 위해, 이번 행정 명령은 정부 구매 및 다른 형태의 정부 지원에 적용할 ‘국내 우대’의 목표와 기준을 설정하고 미국 산업에 선제적으로 투자해서 글로벌 시장에서 선도 역할을 수행하도록 하는 것이라고 명확히 했다. 

▷ “연 6,000억 달러 정부 조달에 국산품 사용 비중 증대 전략”  

이번 행정 명령에 포함된 주요 내용들은, ① 국내 제품(domestic contents)의 기준 명확화, ② 정부 내에 ‘Made-in-America’ 정책을 총괄할 고위직 신설, ③ ‘국내 우대’ 적용 면제 대상 엄격화, ④ 새로운 국내 조달 공급자 발굴, ⑤ 미국내 항구 간 운송에 국내 건조의 국적선 사용을 원칙으로 하는 ‘존스법(Jones Act)’ 적용의 강화, ⑥ 정부 내 각 부처 간  ‘국내 우대’ 실시 상황 상호 견제 강화 등, 정부 조달 구매를 통한 미국 노동자 보호를 위한 구체적인 실행 항목들이다. 

따라서, 이번 행정 명령은 미국 연방 정부 조달 시장에서 ‘미국 제품(domestic contents)’의 비중을 대폭 증대할 것을 지향하는 정책이다. 특히, 미국 국내 항구 간에 이동되는 물자의 해상 운송은 미국 국적선에 국한하도록 제한하는 내용의 ‘존스법(Jones Act)’의 적용을 강화하도록 지지한 것은, 비록 해상에서 재생 에너지 개발을 촉진할 것이라는 의도를 표방하고 있다. 그러나, 동맹국들, 특히 유럽 국가들은 해상 운송 분야의 경쟁 개방을 주장하며 철폐를 요구해 온 법률이다.  

지금까지 미국 정부는 ‘Buy American’ 정책에 따라 연간 6,000억 달러에 달하는 정부 조달 구매 물자에서 미국 제품의 사용 비율을 정해 놓고 있으나, 바이든 대통령은 이번 조치를 통해 이 비율을 상향 조정함과 동시에, 각 정부 부처로 하여금 상향된 국산품 조달 비율의 적용을 엄격히 시행하도록 지시한 것이다. 아울러, “국내에서 싼값에 조달하기가 어려운 경우” 라고 되어 있는 특정의 조건을 충족한다면 외국 제품을 사용할 수도 있다는 예외 규정 적용에 대해서도, 미국 기업들에 대해 공정하게 적용되는지를 엄격하게 감시할 방침임을 분명히 했다. 

연방 정부 기관들이 외국 제품을 구매하는 경우에는, 백악관에 설명할 책임도 명확하게 규정했다. 웹사이트에 예외 적용 사례를 공시해서 미국 기업들에 대항 입찰을 할 기회를 제공하는 등, 예외를 이용하는 것을 어렵게 해서 억제할 방침이다. 이와 함께, 백악관 행정관리예산국(OMB)에 이를 총괄할 고위 관료직을 신설하고 미국 제품을 우대하는 정책을 각 행정 부서를 통해 추진해 나갈 방침을 정하고, 이를 시행할 구체적인 절차를 추가적으로 검토하도록 각 부처에 시달했다. 

▷ “이례적으로 트럼프 정권의 노선을 승계, 오히려 강화하는 조치”

전임 트럼프 대통령도 취임 1년째인 2017년부터 국내 노동자 계층으로부터 지지를 확보하기 위해, 수시로 대통령 행정 명령을 발동하며 ‘Buy American’ 정책의 강력한 실행을 추진해 왔다. 그러나, 바이든 대통령은 이번에 더욱 강화된 ‘Buy American’ 정책을 공표하면서 전임 트럼프 대통령 시절에는 ‘Buy American’ 정책이 실제로 정부 구매에서 미국 제품 비중 확대로 연결되지 않았다고 비판했다.

그런 비판을 가하고 있으나, 이번에 바이든 대통령이 발동한 ‘Buy American’ 실행 강화를 위한 행정 명령의 내용들도 많은 부분에서 전임 트럼프 대통령의 정책과 공통되고 있다. 기본적으로, 바이든 대통령도 트럼프 대통령의 “America First” 슬로건과 별반 다름없이, 글로벌 사회와의 자유무역보다는 국내 제조업 생산을 중시하는 이른바 ‘보호주의’ 색채가 짙은 무역 정책 노선을 드러내고 있는 것이다. 

이는 민주당 지지 기반인 노동조합 및 ‘황폐 지대(Rust Belt)’ 라고 불리는 중서부 지역 제조업 종사 백인 노동자들의 지지를 확대하려는 의도가 있는 것으로 보인다. 그러나, ‘Buy American’ 정책은 운용 방법 여하에 따라서는 세계무역기구(WTO)의 정부 조달 관련 조항에 저촉될 우려가 큰 것이다. 한편, 미국 제조업계에는 대체로 기대를 보이고 있으나, 일부에서 ‘Buy American’ 시행 강화로 조달 비용 부담이 증가할 가능성이 있어, 오히려 정부 조달 시장에서 경쟁에 불리하게 될 우려가 있다는 시각을 보이며 신중한 운용을 요구하는 목소리도 크다. 한편, 미국 제품 사용을 확대해도 국내 고용 창출로 직결되지 않을 것이라는 지적도 있다.

▷ “미국의 제조업 활성화 추진은 동맹국 관계에 압박 요인” 우려도  

영국 파이낸셜 타임스(The Financial Times)지는 이번에 바이든 미국 대통령이 자국의 제조업을 활성화하기 위해 강력한 ‘Buy American’ 정책 노선을 천명한 것은 미국의 핵심 동맹국들과 가져온 종전의 동맹 관계를 저해할 것이라는 우려를 낳고 있다고 전했다. 동 지는 바이든 대통령이 발표한 연방 정부 조달 계약에서 국내 제품 비중을 늘리도록 규정을 강화하는 내용의 명령을 발동한 것은 핵심 경합(swing) 지역 주(州)에서 트럼프 전 대통령을 측면 공격하는 것이라고 평가했다. 

오래 전부터 캐나다 및 유럽 국가들을 포함한 미국의 주요 교역 파트너들 및 전략적 동맹국들은 미국의 ‘Buy American’ 정책은 미국 경제의 글로벌화를 저지하려는 보호주의적 수단일 뿐이라고 지적하며 불만을 표시해 오고 있다. 이에 대해 바이든 행정부의 관리들은 미 연방 정부의 구매 규칙을 변경하는 것은 미국의 근간을 재구축하는(‘rebuild the backbone of America’) 작업이라고 응수하고 있다. 

서방 동맹국들은 대체로 바이든 대통령 집권을 환영했고 취임 초기에 단행한 ‘파리 협약’ 복귀 및 세계보건기구(WHO) 탈퇴 선언 철회, 이슬람 국가로부터 입국 금지 조치 철폐 등 일련의 조치들에 성원을 보내기도 했다. 그러나, 이번 ‘Buy American’ 보호주의 강화 조치에 대해서는, 트럼프 정권 4년에 이어 바이든 정권 하의 미국도 글로벌 자유무역 및 투자 확대에 역행하는 노선을 굳히는 것이라는 우려와 함께 주요 동맹국들의 비판과 대응이 거세질 조짐을 보이는 상황이다. 

바이든 대통령 및 정권 핵심 인사들은 경제 회생을 위해 연방 정부 차원의 새로운 투자를 지원할 자금을 염출하는 것이 무역 규칙을 설정하는 것보다 우선하는 과제라고 공공연히 언급하고 있다. 한 정부 관리는 정부 조달 시장에서 미국산 제품 비중을 늘리는 것은 Covid-19 팬데믹 사태로 붕괴된 미국 공급망(supply chain)을 회복하는 데도 도움이 될 것이라고 주장한다. 이들 관리들은 “미국은, 미국 이익을 공유하지 않는 국가들에 핵심 물자의 공급을 의존하는 상황으로 빠져들어가지 않을 것(we are never put in a position where we are reliant on countries who don’t share our interests to deliver critical materials)” 이라고 언급하고 있다.

이와 같은 맥락이라고 판단되기는 하나, 바이든 대통령은 취임 직후 가진 영국 존슨(Boris Johnson) 총리나 프랑스 마크롱(Emmanuel Macron) 대통령과의 통화에서도 기후 변화에 대한 대응 등 조치들에 대해서는 양국 간 협력을 약속하면서도 유독 ‘교역’ 문제에 대해서는 아무런 언급이 없었던 것으로 밝혀지고 있다. 

▷ “이번 조치, 새로운 것 아니고 실제 영향은 크지 않을 것” 분석도  

영국 이코노미스트(The Economist)지(誌)는 이번에 바이든 대통령이 강력한 실행을 위한 행정 명령에 서명한 ‘Buy American’ 정책은 1933년 후버(Herbert Hoover) 대통령 시절로 거슬러 올라가 100년 가까운 역사를 가진 것이라고 전했다. 당시 후버(Hoover) 대통령이 서명한 ‘국산제품구매법(BAA; Buy American Act)’은 미국 연방 정부 기관들은 1,000달러 이상의 구매에서 국내 기업들을 우대할 것을 의무화하고 있다. 트럼프 대통령도 임기 중 10건이 넘는 행정 명령을 발동했고, 대표적으로, 철강 제품의 정부 구매는 95% 이상이 국내 제품일 것을 규정하고 있다. 

새 정부 관리들은 바이든 대통령은 이번 ‘Buy American’ 강화 조치 등을 통해 미국 제조업이 활력을 되찾아 대외 경쟁력을 향상시킬 수 있을 것으로 확신하고 있다고 전했다. 아울러, 이를 위해 가장 중요한 것이 바로 납세자들이 납부한 세금을 사용할 경우에 미국을 재건한다는 아이디어를 가지는 것이 중요하다고 믿고 있다고 강조했다. 그러나, 이에 대해 해외 교역 상대국들은 바이든 대통령이 ‘Buy American’ 정책을 강력하게 추진할 것을 천명함에 따라, 전임 트럼프 대통령에 이어 미국이 강력한 보호주의 노선을 유지할 것이라고 우려하는 것은 당연하다. 

바이든 대통령이 이번 조치를 통해 정부 조달 적격 제품은 미국 고용을 지원하도록 할 것을 요구하고 있다고 전해진다. 그럼에도 불구하고, 실제로 미국 기업들은 아직 현장에서의 변화를 기다리며 신중한 자세를 유지하고 있다. 전미제조업연맹(Alliance of American Manufacturing)의 폴(Scott Paul) 회장은 전임 트럼프 대통령도 말로는 ‘Buy American’, ‘Hire American’을 수없이 강조했으나, 그가 발동한 행정 명령은 실제적으로 전혀 작동하지 않았다고 지적했다. 이제 바이든 대통령은 진실로 ‘Made in America 대통령’이 될 가능성을 엿보이게 한다며 기대할 뿐이다. 

▷ “트럼프 대통령과 달리 동맹국들에 대한 무차별 공격은 없을 것” 

전임 트럼프 대통령 정권 하에서 대부분의 미국 교역 상대국들은 높은 제재 관세 부과로 심각한 타격을 입었다. 이런 상황에서, 바이든 대통령은 대외 교역에서 불공정 관행의 타파 등 엄정한 자세를 유지할 것을 강조하면서도, 트럼프 대통령이 일방적으로 관세 부과를 강행했던 것과는 달리, 동맹국들과 파트너십을 강조하고 있다는 점에서 상당한 차이를 보이고 있어, 이런 점에는 유의할 필요가 있다. 

CNN은 지금 바이든 정부 내에서는 인프라 건설, 차량 및 장비 구입 등에서 일정 부분을 미국산 제품으로 제한하기 위해 필요한 연방 법령의 수정 작업이 이루어지고 있다고 보도했다. 그러나, 바이든 행정부의 한 관리는 ‘현 정부는 납세자들 세금을 미국에 투자하도록 촉진하는 방향으로 사용되도록 국제 교역 규칙을 개선하는 작업을 파트너 국가 및 동맹국들과 함께 진행하려는 것’이라고 언급했다. 

한편, 이번 ‘Buy American’ 규칙 강화 개정으로 실제로 대형 계약 안건에는 그리 큰 영향을 미치지 않을 것이라는 관측도 나오고 있다. 현재는 건당 18만2천달러를 상회하는 계약들은 호주, 유럽, 캐나다, EU, 일본, 한국을 포함한 19개 ‘정부구매협약(GPA; Government Procurement Agreement)’ 회원국들을 포함한 교역 상대국들에 여전히 개방되어 있다. 정부관리국(GAO; Government Accountability Office)이 집계한 통계를 보면, 2014-15년 기간 중 집계된 정부 구매액 2,910억 달러 중 약 50억 달러만이 6대 공급국으로 돌아갔을 뿐이다. 따라서, 관련 법률이나 GPA 규정을 변경하지 않는 한, 정부 구매에서 외국 공급 주체들을 배제하기는 현실적으로 상당히 어려울 것으로 보인다. 바이든 대통령은 교역 상대국들과 정부 구매 관련 사안을 포함하여 새로운 교역 규칙을 ‘현대화할(modernize)’ 것이라고 밝히고 있으나, 이 역시도 상대국들의 저항에 부딪혀 어려움을 겪을 것은 당연하다. 

따라서, 일부 교역 상대국들은 바이든 대통령이 연방 정부 조달 구매와 관련해서 외국 공급자들을 배제하는 것이 어려움에 봉착하면, 국내 기업 우대를 위해 주(州) 정부들이 지출하는 경기 대책 재정 자금들을 사용할 경우에 돌발적으로 조건을 부과할 것을 우려하고 있다. 그러나, 그런 방안도 종전의 사례들을 감안하면 쉽지 않을 것으로 보인다. 결국, 보호주의 슬로건은 선거 공약으로 내걸기는 쉬울지 모르나 실제로 정책 수단으로 집행하는 데에는 다른 문제들이 뒤따르기 마련이다. 

▷ 한편, Covid-19 긴급 대응 예산 1.9조 달러 법안에도 유연한 자세  

한편, ‘Buy American’ 강화 행정 명령과는 별도로, 바이든 대통령은 취임과 함께 의회에 제출해 놓은 Covid-19 긴급 대응을 위한 추가 예산법안에 대해 야당 공화당의 합의를 이끌어내기 위해 유연한 자세를 보이고 있다. 바이든 대통령은 이날 기자회견에서 앞으로 여야 간 합의를 위해서는 약 2 주일은 걸릴 것이라는 견해를 시사했다. 경우에 따라서는 가구당 1,400달러씩 지급하겠다는 현금 지급 규모도 축소할 수 있다는 유연성을 보이기도 했다. 바이든 대통령은 공화당이 가장 극렬하게 반대하는 이런 일괄 지급 규모를 축소할 수도 있다는 유연한 자세를 보임에 따라 동 법안이 의회에서 신속히 성립될 가능성도 있는 것으로 관측된다. 

이날 기자회견에서도 바이든 대통령은 백신 접종 확대 및 고용회복 대책 등 포괄적인 대책 수립의 필요성을 강조하면서도 지금 가계에는 현금이 부족한 상황이고 가장 중요한 것은 ‘시간’이라며 예산법안의 신속한 성립이 필요함을 강조했다. 바이든 대통령은 이미 의회 지도부와 추가 예산 성립을 위한 협의에 들어갔다. 

현재 의회 상황으로는, 하원은 민주당이 안정적 다수를 확보하고 있어, 동 예산법안이 최종적으로 성립되기 위해서는 양당이 50 대 50으로 백중인 상원이 가장 큰 장벽이다. 상원에서 의장인 민주당 헤리스(Kamala Harris) 부통령이 캐스팅 보트를 쥐고는 있으나, 야당인 공화당이 법안 성립을 저지하기 위해 합법적인 의사 방해 수단인 ‘필리버스터’로 맞설 경우에는, 이를 중단시키기 위해서는 60표 이상의 다수가 찬성할 것이 필요해서 민주당 50석만으로는 사실상 성립이 어렵다. 

따라서, 바이든 대통령은 공화당 지도부가 추가 예산 1.9조 달러가 과다하다며 반대하는 상황을 감안해서 규모를 축소할 가능성도 시사했다. 가구당 1,400달러 일률 지급 규모를 축소하는 것과 함께, 지원 대상을 저소득층으로 압축하기 위해 급부 대상의 수정도 있을 수 있음을 시사한 것이다. 이외에도, 공화당은 연방 최저임금 인상 및 지방 정부에 대한 보조금 증액에도 반대하는 입장이다.

한편, 금융시장은 1.9조 달러 규모의 Covid-19 대책이 조기에 성립되기 어렵다는 전망으로 반응하고 있다. 바이든 대통령은 ‘단합’의 상징으로 초당파적 합의를 우선하는 자세를 보이고 있으나, 예산 규모가 대폭 감축되는 경우에는 정권 초기에 비틀거리는 모습으로 비춰질 것을 우려하는 것이다. 따라서, 바이든 대통령은 특단의 조치를 발동해 민주당 단독으로 처리할 가능성도 내비치며 압박하고 있다. 

또 다른 문제로, 이번 1.9조 달러 추가 예산 규모가 연간 GDP의 10%에 육박하는 점을 감안하면 정부 재정 악화를 감안하지 않을 수가 없다. 따라서, Goldman Sachs社는 예산 규모를 1조 달러로 감액해 성립할 가능성도 점치고 있다. 동 사는 이번 추가 예산 패키지로 2021년 미국 경제성장율이 6%까지 상승할 수 있을 것으로 추산한다. 무엇보다 시간적으로 화급한 것은, 실업보험 가급 등, 각종 특별 조치 기한이 오는 3월 말로 만료되기 때문에 의회 심의를 더 이상 지체할 수도 없는 긴급한 상황이다. 바이든 정권의 첫 시험 결과가 주목된다.