[EU Watch] 영국, 조기 총선 이후 탄력받는 Brexit 추진: 합의 없는 탈퇴의 위험성은 없나? > global Watch

지난 12월 12일에 실시된 영국의 조기 총선에서 존슨 총리가 이끄는 보수당이 안정적인 단독 과반의석(과반수 326석) 확보에 성공하였다. 새로 구성된 영국의 의회는 12월 20일 존슨 총리가 지난 10월 EU와 합의한 수정된 탈퇴협정안을 발 빠르게 승인(찬성 358표, 반대 234표)하였고, 이어 내년 1월 초 탈퇴조약안의 의회 비준 절차에 들어가게 된다. 이로써 영국은 2016년 6월 국민 투표를 통해 브렉시트를 결정한 이후 3년 반 가까이 겪어 왔던 혼란과 불확실성을 털어내고, 내년 1월 31일 합의 있는 EU 탈퇴를 실현할 수 있는 절차에 돌입하고 있다. 

 

영국은 내년 1월 31일 브렉시트가 실현되면, 12월 말까지의 "이행기간(transition period)" 안에 우선 EU와 새로운 무역협정을 체결해야 한다. 과연 영국은 짧은 이행기간 동안에 EU와 세로운 통상질서를 형성할 무역협정을 성공적으로 체결할 수 있을 것인가? 벌써 이행기간의 연장 가능성과 합의 있는 탈퇴를 이끌 무역협정체결의 어려움이 새로운 불확실성을 가져올 것이라는 우려가 일고 있다. 영국의 이행기간 연장 여부와 노 딜(no deal) 위험성 등 브렉시트를 둘러싼 정치적 불확실성은 여전히 불씨로 남을 수 있다. 브렉시트가 완전히 매듭지어진다고 쉽게 결론짓기 어려운 부분이다. 

 

집권 보수당이 안정적 과반의석 확보로 브렉시트 점차 현실로 다가와

 

지난 12월 12일에 실시된 영국 조기 총선에서 존슨 총리가 이끄는 보수당은, 여론 조사의 예상대로, 안정적인 단독 과반의석(과반수 326석) 확보에 성공하였다. 이번 총선에서 존슨 총리가 이끄는 보수당이 하원의 전체 650석 가운데 365석을 얻었고, 노동당이 203석, 스코틀랜드국민당이 48석, 자유민주당이 11석을 차지하였다(<표 1> 참조). 

 

보수당은 1987년 총선 이래의 압승을 거두었고, 반면 야당인 노동당은 1935년 이래의 참패를 기록했다. 이번 총선에서 집권 보수당은 야당과의 의석 차이가 꽤 나는 과반수 획득으로 1980년대의 대처 정권 이래의 큰 승리를 거두었다. 반면, 야당인 노동당은 크게 의석이 줄어들었다. 이와 같은 노동당의 대패는 전후 최악의 결과이며, 코빈 당수는 인책성 사임을 시사할 정도이다. 선거전 중반부터 밀린 자유민주당은 당초 예상과는 달리 의석이 줄어드는 결과가 되었다. 이번 선거에서 주목해야 할 것은, 스코틀랜드국민당(SNP)의 대폭적인 의석 증가이다. SNP가 스코틀랜드 선거구 의석 대부분을 차지함으로써 독립을 요구하는 2차 주민투표실시의 목소리가 앞으로 더욱 커질 것으로 예상해 볼 수도 있다.

 

이번 조기 총선에서는 영국의 EU 탈퇴가 쟁점이 되었다. 보수당은 현재의 정부 합의안으로 2020년 1월 말까지 기한 내 탈퇴 실현을 내걸고, 노동당은 EU와의 재협상과 제2의 국민 투표 등 다소 모호한 공약으로 내걸었다. 결국 보수당이 승리함으로써 영국은 EU탈퇴 쪽으로 한 발 더 다가가게 되었다. 영국의 새 의회는 12월 20일 존슨 총리가 지난 10월 EU와 협상한 새 탈퇴협정안을 승인(찬성 358표, 반대 234표)하였다. 이와 같은 절차는 영국이 내년 1월 31일 EU를 탈퇴하기 위해 1월 중 탈퇴조약의 의회 승인에 앞선 필요한 조치이다. 이는 브렉시트에 대한 수년간의 정치적 투쟁의 끝을 상징하는 것으로 평가된다. 국민 투표에서부터 3년 반이 되는 2020년 1월 31일, 영국은 결국 EU를 탈퇴하게 되는 과정을 걷고 있다.  

 

<표 1> 2019년 12월 12일 조기 총선의 정당별 하원 의석수(전체 650석) 

자료: BBC 제공

안전장치조항 삭제 등 남·북아일랜드 국경 관리 부분이 수정된 탈퇴협정안으로 브렉시트 추진

 

그동안 영국은 왜 브렉시트를 주어진 법정기한 내에 이루지 못하고 연장에 연장을 거듭하면서 혼란을 거듭하여왔을까? 2016년 6월 국민 투표로 영국이 EU탈퇴를 결정한 이후 브렉시트 일정을 수차례 연기한 그 핵심에는 남·북아일랜드 국경문제가 있다. 전임 메이 총리가 EU와 합의한 탈퇴협정안은 남·북아일랜드 국경문제에 대한 최종 해결책을 당초 영국이 EU탈퇴부터 2020년 12월 말까지의 이행기간 사이에 합의를 목표로 하는 새로운 (무역)관계에서 찾으려 하였다. 다만 이행기간 동안 최종 해결책을 찾을 수 없는, 혹은 합의하더라도 기술적인 이유 등으로 최종 해결책의 시작에 시간이 걸리는 경우를 대비하여 안전장치(backstop)가 마련된 것이다. 영국이 EU를 탈퇴한 상황에서는 어떤 식으로라도 국경을 관리가 필요하기 때문이다. 

 

즉, 메이 총리의 탈퇴협정(Withdrawal Agreement: WA)안에는 영국이 사실상 EU의 관세동맹과 단일시장에 잔류하되 안전장치를 마련하고, 이행기간 동안 새로운 무역협정을 체결하며, 잔류기간동안 영국이 EU규범을 준수하는 한편, 예산분담금을 수용한다는 것이었다. 그러나 당시 현 존슨 총리 등 보수당내 강경 탈퇴파를 비롯한 유럽회의론자들(Eurosceptics)은 영국을 영원한 EU의 “속국(vassal state)”으로 만들 것이며, 북아일랜드는 떨어져 나가 영국의 주권을 완전히 회복시킬수 없다는 우려로 거듭 의회의 승인을 받지 못하였다.

 

이로 인하여 메이 총리는 사임하고 강경파인 존슨 총리가 취임하였다. 존슨 총리는 노딜 브렉시트도 감수하겠다는 강경한 자세를 보였고, 결국 존슨 총리는 2019년 10월 17일 EU와의 수정된 탈퇴협정에 합의하였다. 수정된 탈퇴협정안의 가장 큰 특징은 그동안 크게 문제가 되어 왔던 남·북아일랜드 국경 관리 부분을 대폭 수정하고 미래 관계의 정치 선언에 대해서도 검토한 것이다. 즉, 그동안 강경 탈퇴파들이 반대하였던 남·북아일랜드 사이의 무역원활화를 위해 합의하였던 안전장치조항이 삭제되었다. 즉, 영국은 EU의 관세동맹을 떠날 수 있게 되었고, 북아일랜드는 영국의 관세 영역에 남아 있게 되는 대신에 EU의 관세규칙을 적용한다.

 

<그림 1>에서 보는 바와 같이, 남·북아일랜드 국경문제와 관련한 수정된 탈퇴협정안은 재화 이동의 경우, 북아일랜드와 아일랜드의 국경에서 관세를 부과하는 대신 재화가 영국 본토로부터 북아일랜드에 도착하면 같은 영국임에도 일단 북아일랜드에서 관세를 부과하고 그 상품이 북아일랜드에 그대로 남아 있다면 관세를 환급하는 방안을 포함하고 있다. 그리고 수정된 탈퇴협정안에 따르면 북아일랜드는 상품 생산 시 일부 EU의 상품 생산 관련 규칙을 따라야 한다. 이는 북아일랜드에서 생산된 상품이 아일랜드로 이동하는 데 있어 추가적인 검사 절차를 생략하기 위함이다. 

 

북아일랜드가 영국 본토와 다른 취급을 받는 내용은 (브렉시트 이후 영국과 EU 간 관계를 전환하기 위한) 이행기간인 2020년 12월 31일 이후 4년 동안 유지되고, 이후에는 북아일랜드 의회의 선택에 따라 EU의 관세동맹에 잔류 여부를 결정하게 된다. 영국과 EU가 아닌 북아일랜드가 영국 본토와 다른 취급 또는 아일랜드와의 관계 문제를 결정될 수 있도록 조치하였다. 

 

<그림 1> 영국과 EU가 새로 합의한 재화의 이동 규율 ​

자료: BBC제공

브렉시트 이후 EU와 무역협정 협상에서의 노 딜 위험성 등이 새로운 불확실성 요인

 

존슨 총리가 EU와 합의한 수정된(revised) 탈퇴협정안은 순조롭게 영국의회의 비준을 거쳐 예정된 내년 1월 31일 브렉시트를 실현할 수 있을까? 그리고 내년 12월 말까지의 이행기간 동안에 영국은 EU와 새로운 무역협정을 체결할 수 있을까?

 

우선, 보수당이 의회에서 과반 의석수 확보로, 영국의회는 수정된 탈퇴협정안의 의회 비준(12월 20일)에 이어 내년 1월 초반에 탈퇴조약안의 비준이 순조롭게 진행되어 영국이 내년 1월 31일 브렉시트를 실현할 개연성이 높다. 영국의 EU 탈퇴 저지를 위한 야당의 마지막 저항도 예상되지만, 조기 총선 이후의 의회 의석 분포를 감안할 때 추가적인 탈퇴 기한의 연기나 탈퇴 저지 노력이 성공하기는 쉽지 않아 보인다는 것이 전문가들의 평가다. 

 

하지만 영국은 내년 1월 말에 EU탈퇴를 하더라도, 12월 말까지의 이행기간 안에 EU와 새로운 무역협정의 체결이 이루어져야 한다. 이 점을 고려한다면, 이행기간의 연장 가능성, 단기간 안에 새로운 무역협정 체결의 어려움에 따른 노 딜의 위험성 등 브렉시트를 둘러싼 정치적 불확실성은 여전히 불씨로 남을 수 있다. 영국의 EU탈퇴 문제가 완전히 매듭지어진다고 결론짓기도 쉽지 않은 부분이다. 

 

이를 부연하여 설명하면 다음과 같다.

 

첫째, 이행기간 연장 여부에 따른 정치적 불확실이다. 존슨 총리가 지난 10월 EU와 협상한 수정된 탈퇴협정안에 따르면, 영국은 EU를 탈퇴한 후에도 2020년 12월 말까지 이행기간을 두고 EU의 규칙을 받아들이고, EU 시장에 대한 자유로운 접근이 허용된다. 영국은 EU의 합의안에 따라 이행기간을 1회, 1년 또는 2년 연장할 수 있다. 하지만 이행기간 동안 이미 탈퇴를 하고 있음에도 불구하고, 영국은 EU의 규칙을 받아들이고, 추가로 EU 예산을 분담하고, 유럽사법재판소의 관할 아래에 남아 있게 된다. 이는 강경 탈퇴파가 반발하였던 테레사 메이 전임 총리의 탈퇴 방안(이행 기간 종료 후에도 잠정적으로 EU의 관세 영역에 체재)과 전혀 다르지 않다(News Insight, "원점으로 돌아온 브렉시트: 무엇이 문제인가? ⓷EU탈퇴협정(Withdrawal Agreement)합의 이후의 혼란", IFS, 2019년 5월 8일자 참조) .

 

보수당은 이번 선거전에서 이행기간을 연장하지 않는다는 것을 공약으로 내걸고 싸웠다. "탈퇴 실현"을 요구하는 유권자의 목소리를 생각하면, 이행기간의 연장은 어렵다. 이행기간의 연장은 내년 7월 1일까지 결정해야 한다. 이 시점까지 새로운 연장협정을 체결하지 않으면 이행기간을 연장하는 법적인 장치가 없게 된다. 이행기간이 연장되지 않고 내년 말까지 EU와 새로운 무역협정이 체결되지 않으면 영국은 EU 시장에 대한 자유로운 접근이 차단되어 "합의 없는 탈퇴"의 혼란에 빠지게 된다. 이 경우 탈퇴 이후에 맞이하는 새로운 형태의 혼돈을 피할 수 없는 상황이 된다.

 

둘째, 이행기간 동안 새로운 무역협정 체결의 불확실성이다. 앞에서 설명한 이행기간 안에 영국은 EU와의 원활한 통상관계를 위해서 현재의 관세동맹을 대체하는 새로운 형태의 포괄적인 자유무역협정(FTA)을 통해서, 2021년부터는 새로운 미래 관계를 시작하는 것을 목표로 하고 있다. 과거 EU가 체결한 자유무역협정의 경우, 협상개시부터 협정 발효까지 최소 4년의 기간이 걸렸던 점을 참고한다면, EU탈퇴 이후 이행기간의 일정이 촉박하다. 새로운 무역협정을 체결하기에는 주어진 기간이 매우 짧다는 의미이다. 내년 1월 말의 탈퇴에서 이행기간 종료까지 남은 기간은 불과 11개월이다. 유럽 의회와 EU 각국 의회의 비준 작업을 감안할 때, 실질적인 협의 기간은 8~9개월 남짓이다. 이 짧은 기간에 자유무역협정을 정리하는 것은 극히 어렵다고 할 수 있다(영국이 EU와의 체결 가능한 새로운 통상관계의 틀에 대해서는 News Insight, "원점으로 돌아온 Brexit : 무엇이 문제인가? ⓶ 1·2단계 협상과 주요쟁점들", IFS, 2019년 5월 1일자 참조).

 

금융 시장에서는 조기 총선에서 보수당 압승이라는 결과에 영국의 EU 탈퇴를 둘러싼 불확실성이 단기적으로 해소됨에 따라 파운드 강세가 진행되었다. 그러나 존슨 총리가 이행기간의 연장을 않겠다는 소식에 파운드화는 다시 약세로 돌아서는 등 이행기간 연장 여부와 단기간 내에 새로운 무역협정 체결 가능 여부는 영국의 EU탈퇴 과정에서 새로운 정치적 불확실성 요인으로 떠오르고 있다. 보수당은 지난 가을에 편성한 내년도 예산에서 재정 확장으로 방향을 돌렸고, 이번 선거에서도 노동당 정도는 아니지만, 새로운 재정 확장 계획을 약속했다. 탈퇴 확정으로 유보되었던 설비 투자가 재개될 가능성도 있다. 하지만 무역협정 체결을 둘러싼 불확실성이 남아 있는 가운데, 경기 부양을 크게 기대할 수 없다. 내년 1월 31일 영국이 EU를 탈퇴하더라도, 브렉시트를 둘러싼 정치적인 불확실성이 완전히 사라지기 전까지는 경제의 활력을 위한 경제 주체들의 움직임이 관망 자세를 지속할 공산이 크다. 아직도 브렉시트의 끝이 어디인지 확실하지가 않다. 다만 내년에는 브렉시트를 둘러싼 정치적 불확실성이 말끔히 사라져, 영국 경제도 세계 경제도 새로운 활력을 찾기를 기대해 본다. 

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