저축은행 규제체계 재정립 필요성 및 발전방안 > News Insight

저축은행은 지역·서민금융기관으로서 은행의 역할이 미치지 못하는 지역에서 개인 및 중소기업에 대한 금융공급을 목적으로 설립되었다. 하지만 건전성 관리 미흡으로 인해 부실화된 저축은행을 구조조정하는 과정에서 복수의 영업구역을 소유한 저축은행이 등장하는 등 지역금융기관으로서의 정체성에 변화를 겪어왔다. 최근에는 수도권 경제 집중화 현상 등 경제환경 변화와 함께 복수 영업구역 소유여부에 따른 영업상의 유불리로 인해 저축은행업권 내에서 양극화가 심화되고 있다. 이에 따라 정부는 지난 2025년 3월 “지역 · 서민금융기관으로서 저축은행 역할 제고 방안”을 발표하여 저축은행이 당면한 어려움을 극복하고 본연의 역할을 회복하는 것을 지원하고자 하였다. 향후에는 저축은행업권 내에 존재하는 양극화 현상을 고려하여 규제체계를 차등화하고 금융산업 내 저축은행의 바람직한 역할에 대한 논의를 바탕으로 보다 근본적인 저축은행의 발전방안을 수립할 수 있기를 기대한다.

지역 · 서민금융기관으로서 저축은행의 정체성

1960년대부터 정부 주도의 경제성장 전략이 본격화되는 과정에서 은행은 수출주도형 성장정책에 필요한 자금을 공급하는 역할을 수행하였다. 성장 중심 금융정책은 자본시장의 발달이 미비했던 당시 국내 상황에서 자본의 집중을 통해 경제성장을 견인하였다. 하지만 동시에 서민, 중소기업, 영세 상공인 등은 제도권 금융의 사각지대에 놓이게 되었다.

1970년대에 들어 경제가 불황국면으로 전환되는 과정에서 고도성장의 문제가 드러나자 정부는 1972년 8월 ‘경제의 안정과 성장에 관한 긴급명령’(이하 8·3조치)을 발표하였다. 조치에는 고금리, 무리한 채권추심, 탈세 등 사금융의 폐해 해소를 목표로 하는 사금융양성화 3법(단기금융업법, 상호신용금고법, 신용협동조합법)이 포함되었다. 이에 따라, 사설 무진회사와 서민금고 등을 제도권 금융으로 양성화하는 과정에서 저축은행의 전신이라 할 수 있는 상호신용금고가 탄생하였다. 

설립 당시 정부는 상호신용금고의 지점, 지사, 출장소 설치를 제한하는 등 업무구역을 한정함으로써 은행의 역할이 미치지 못하는 지역에서 서민에 대한 금융공급을 유도하였다. 상호신용금고의 역할이 확대됨에 따라 단일점포 업무 제한은 점차 완화되었는데, 1983년 ‘상호신용금고 활성화 시책’을 통해 총여신의 80% 이상을 소규모 기업 및 개인에게 제공할 것을 의무화하여 주업무 대상을 명시함과 동시에 동일행정 구역 내에서 제한적인 지점설치를 허용하였다. 또한 2002년에는 상호신용금고의 명칭을 상호저축은행으로 개정하고 2003년부터 우량 저축은행1)에 한해 지점 등 점포설치 제한을 폐지하였다. 하지만 이러한 완화조치에도 불구하고 여전히 저축은행의 지점설치는 업무구역 내로 한정되면서 지역 · 서민금융기관으로서의 정체성을 유지하였다.

하지만 부실이 발생한 저축은행에 대한 구조조정을 반복하는 과정에서 지역금융기관으로서 저축은행의 정체성은 변화를 맞이하게 되었다. 2000년대 초반 소액신용대출의 건전성 악화로 부실이 발생한 저축은행의 시장 자율적 구조조정이 일어나는 과정에서 계열화 저축은행이 등장하였다. 이에 정부는 2010년 9월 「상호저축은행법」 개정을 통해 저축은행의 영업구역을 현재의 6개2)로 구분하고 지점설치를 영업구역 내로 제한하여 계열화 저축은행의 외형확장 경쟁을 제한하고자 하였다. 하지만 글로벌 금융위기 이후 부동산 PF 여신을 중심으로 부산저축은행 등 계열화 저축은행의 동반 부실이 발생하자 저축은행에 대한 지역주의 원칙은 다시 변화하게 되었다. 시장에서의 구조조정을 유도하기 위해 정부는 부실 저축은행을 인수하는 저축은행에 한하여 예외적으로 복수의 영업구역을 소유할 수 있도록 한시적으로 허용하였다.

구조조정이 마무리된 이후에는 계열 저축은행의 동반 부실을 방지하기 위해 저축은행 주식을 ‘투자 제한을 받지 않는 유가증권’ 범위에서 제외하여 원칙적으로 저축은행 간 인수를 제한하였다. 또한 2017년 발표된 “상호저축은행 대주주변경, 합병 등 인가기준 마련”3)에서는 동일 대주주가 다수의 저축은행을 인수할 경우 사실상 전국 단위 영업이 가능해져 지역주의 원칙에 위배됨을 지적하였다. 이에 따라, 동일 대주주의 3개 이상 저축은행 소유 및 지배를 불허하고 영업구역이 확대되는 합병을 원칙적으로 금지하였고, 대규모 구조조정 이후 지난 10여년 간 저축은행의 영업구역은 큰 변화 없이 유지되고 있다.

저축은행 양극화와 구조적 문제점

최근 국내 경제의 수도권 집중화가 심화되면서 저축은행업권에서도 수도권 영업 저축은행과 비수도권 영업 저축은행 간에 자산규모, 영업역량 등에서 격차가 벌어지는 양극화 현상이 발생하고 있다. 국내 경제구조의 변화와 같은 거시적인 요인 외에도 복수 영업구역 저축은행과 단수 영업구역 저축은행간에 영업상의 유불리가 존재한다는 점은 저축은행업권의 양극화를 가속화시키는 원인 중 하나이다.

저축은행은 총여신 중 일정 비율 이상4)을 영업구역 내의 개인 및 중소기업에 공급해야 하는데, 영업구역 내 신용공여비율은 영업구역을 통합하여 산정하고 있다. 예컨대, 서울을 포함하여 복수의 영업구역을 소유하고 있는 저축은행은 서울에 총여신의 100%를 공급한다 하더라도 규제비율을 준수한 것으로 인정되고 있다. 즉, 복수의 영업구역을 소유하고 있는 경우는 단수인 경우보다 규제비율을 준수하기 유리한 상황이다. 이에 더해, 단수의 영업구역을 소유하고 있는 저축은행은 지방 경제의 축소 등으로 영업구역 내 여신이 감소하는 경우, 영업구역 외의 지역에서 사업을 확장할 기회가 있더라도 규제비율 준수를 위해 총여신을 비례적으로 축소해야하는 애로사항이 존재한다.

2024년말 기준 복수의 영업구역을 소유한 저축은행은 총 16개사인데, 이 중 수도권을 제외한 지방만을 영업구역으로 보유하고 있는 저축은행은 존재하지 않는다는 점도 수도권을 포함한 복수 영업구역 소유 여부가 영업에 유불리를 가져다 준다는 점을 간접적으로 시사한다. 2023년 7월 정부는 “대주주변경 · 합병 등 인가기준” 개정안을 발표하여 비수도권 저축은행에 대해서는 영업구역이 확대되는 인수, 합병을 허용하고 최대 4개까지 영업구역을 소유할 수 있도록 기준을 완화하였다. 하지만 지방 저축은행의 영업기반 축소에 대한 지속적인 우려가 제기되었음에도 불구하고, 개정안 발표 이후 저축은행 간 M&A는 이루어지지 않고 있는 실정이다.

그 결과 비수도권의 경제규모와 인구 비중에 비해 저축은행의 비수도권 여신 비중은 낮아 과도한 수도권 쏠림 현상이 나타나고 있다. 연중 지역 내에서 생산된 부가가치로 정의되는 GRDP를 비교해보면,2023년 수도권과 비수도권이 차지하는 비중은 각각 52.3%, 47.7% 수준이다. 또한 2024년 기준 수도권과 비수도권의 인구 비중은 각각 50.9%와 49.1%를 기록하였다.5)

 하지만 차주의 소재지 기준으로 보았을 때 2024년말 저축은행의 여신은 수도권에 65.7%, 비수도권에 34.3%가 공급되고 있어 경제규모에 비해 과도한 수도권 쏠림 현상을 보이고 있다.

이는 수도권과 비수도권 영업 저축은행의 규모 및 영업역량에도 반영되고 있다. 2024년말 기준 비수도권 영업 저축은행 37개사 중 자산규모가 1조원 이상인 저축은행은 6개사(16.2%)에 불과한 반면, 수도권 영업 저축은행 42개사 중 59.5%(25개사)가 자산규모 1조원 이상을 기록하고 있다. 서민금융공급에 중요한 역할을 수행하는 신용대출은 신용평가시스템(Credit Scoring System, 이하 CSS) 구축 등 취급 노하우가 중요한데, 자산규모가 작은 저축은행들은 자체 CSS를 갖추지 못하는 등 신용대출 취급에 어려움을 겪고 있다. 이에 따라 2024년 중 가계신용대출의 57.1%가 자산규모 1조원 이상인 31개 저축은행을 통해 공급된 반면, 45개 저축은행은 가계신용대출을 취급하지 않는 등 영업역량에서도 격차가 발생하고 있다.

이와 같은 상황에서 비수도권 저축은행들은 고위험, 고수익 상품인 부동산 PF를 중심으로 기업대출을 늘려 영업기반 축소에 대응한 것으로 판단된다. 저축은행의 여신을 용도별로 분류하였을 때 2019년 기업대출 비중은 수도권 영업 저축에서 57.6%, 비수도권 영업 저축은행에서 55.7%를 기록하는 등 2020년 이전에는 수도권 영업 저축은행이 기업대출에 더 적극적인 모습을 보여왔다. 하지만 동비중은 2020년 이후 역전되었고, 그 현상은 지금까지도 지속되고 있다. 문제는 부동산대출 및 기업대출은 일반적으로 가계대출에 비해 경기변동에 민감한 특징이 있다는 점이다. 이에 따라 부동산 경기가 악화되기 시작한 2022년 하반기 이후 비수도권 영업 저축은행은 지방 경제의 축소와 더불어 더 큰 영업상의 어려움을 맞이하고 있다.

저축은행 규제체계 재정립 필요성 및 발전방안

저축은행이 당면한 어려움을 극복하고 저축은행 본연의 역할을 회복하는 것을 지원하기 위하여 지난 2025년 3월 정부는 “지역 · 서민금융기관으로서 저축은행 역할 제고 방안”을 발표하였다. 발표에는 사잇돌대출 공급 대상을 확대하고 햇살론 취급시 영업구역 내 여신비율 산정에 있어 가중치를 부여하는 방안이 포함되었다. 또한 민간 중금리대출 취급시 예대율 산정에 있어서 인센티브를 제공하여 서민금융공급이라는 저축은행 본연의 역할을 지원하고자 하였다.

영업역량이 열위에 있는 중소형 저축은행의 신용대출 취급을 지원하기 위하여 저축은행중앙회를 중심으로 민간 전문기관과 협업하여 저축은행 맞춤형 CSS를 고도화하는 방안도 포함되었다. 특히 인터넷, 모바일을 통한 여수신이 증가하는 등 변화하는 금융환경 속에서 가계신용대출의 비중이 낮은 중소형 저축은행의 여신 포트폴리오 다변화를 유도하기 위해 자산1조원 이하 중소형사의 영업구역 내 여신비율 산정시 비대면 개인신용대출을 일부 우대하는 방안을 포함하는 등 저축은행의 영업역량 및 기반을 확충하는 방안들도 포함되었다.

이뿐만 아니라 저축은행 여신의 수도권 쏠림 현상을 완화하기 위한 방안이 포함된 것이 눈에 띈다. 영업구역 내 의무여신비율 산식 개정안에는 복수 영업구역 저축은행의 경우 수도권과 비수도권 여신의 가중치를 차등화하는 방안을 도입함으로써 복수 영업구역 소유 여부에 따른 영업상의 유불리를 해소하고자 하였다. 또한 지역 내 취약차주 및 소상공인에 대한 대출확대 유인을 제고하기 위하여 지역재투자 평가 결과에 따른 인센티브를 강화하는 방안을 포함하여 지역 금융기관으로서의 역할 회복을 지원하고자 하였다.

위의 정책들은 지난 3년간 총자산이 축소되고 2년 연속 당기순손실을 기록한 저축은행업권의 영업기반 회복에 도움을 줄 수 있을 것으로 기대된다. 하지만 보다 근본적으로는 금융업권 내에서 저축은행의 포지셔닝에 대한 고민을 바탕으로 저축은행의 바람직한 역할에 대한 논의가 필요하다. 특히, 저축은행업권에서 대형사와 중소형사간의 양극화 문제를 받아들이고 이에 따른 규제체계를 차별화하는 방안에 대한 심도있는 연구가 수행될 필요가 있다.

먼저 역량을 갖춘 저축은행들이 대형화를 통해 성장할 수 있는 인센티브를 적극적으로 부여할 필요가 있을 것으로 사료된다. 복수 영업구역을 통해 사실상 전국 단위의 업무를 수행하는 저축은행들이 존재하는 상황에서 해당 저축은행들의 역할을 지역 금융기관으로 한정하는 데에는 무리가 있다고 판단된다. 대형 저축은행들에 대해서는 영업구역 내 신용공여비율 산정 시 중견기업도 포함하여 영업기반이 확대될 수 있도록 유도하는 방안을 고려할 수 있다. 또한 중저신용 기업에 대한 여신을 확대하는 것도 대형 저축은행의 역할이 될 수 있다.

 현재 기업구조조정촉진법에서는 채권은행이 매년 거래기업에 대해 기업신용위험평가를 실시하여 기업을 4등급으로 분류하고, 동 평가결과를 감안하여 내부 신용등급 조정 및 사후관리 조치를 취하도록 규정하고 있다. 평가결과 C등급 이하의 기업들은 워크아웃 혹은 회생절차를 진행하게 되며, 신용위험 평가등급 B등급에 해당하는 중소기업 중 보증기관에서 정한 별도의 기준을 충족하는 기업은 보증지원의 대상이 될 수 있다. 건전성 관리 능력을 갖춘 대형 우량 저축은행들에 한해 보증, 온렌딩 등 정책자금을 활용할 수 있는 기회를 부여하여 중저신용 기업들중 경영정상화 가능성이 높은 기업들에 대한 대형 저축은행의 금융공급을 유도하는 방안을 검토할 수 있다.

이와 동시에 복수 영업구역 소유여부에 따라 영업 상의 유불리가 존재할 수 있는 점을 인지하고 대형화를 추진할 수 있는 동등한 기회를 부여하는 노력이 수반될 필요가 있다. “지역 · 서민금융기관으로서 저축은행 역할 제고방안”에서 신속한 시장자율 구조조정을 유도하기 위하여 구조조정 대상 저축은행의 범위를 확대하는 등 M&A 기준을 완화한 바 있다. 이와 같이, 현재 단수 영업구역을 보유한 저축은행이더라도 대형 저축은행에 부여되는 인센티브에 따라 대형화를 위한 전략을 수립할 수 있도록 기회가 주어졌을 때 시장 자율적인 구조조정이 더욱 활발해질 수 있을 것으로 기대된다.

결어

지역 · 서민금융기관으로 출범한 저축은행은 수차례의 부침을 거듭하는 과정에서 정체성의 변화를겪어왔다. 특히, 부실 발생 후 구조조정을 하는 과정에서 지역 금융기관으로서의 정체성의 변화를 겪는 한편, 업종별 신용공여한도, 해외투자 규제 등 강화된 영업 규제들을 적용받아 왔다. 그 결과 최근 코로나 여파, 부동산 경기 둔화 등에 따라 저축은행의 위기가 부각되고 있는 가운데, 과거 저축은행 사태와 비교하였을 때 개별 저축은행의 위기가 업권 전체의 위기로 확대되지는 않을 정도로 저축은행업권의 역량이 강화된 측면도 존재한다. 향후 금융업권 내에서 저축은행의 바람직한 포지셔닝에 대한 고민을 통해 역량을 갖춘 저축은행에 한하여 규제체계를 차별화함으로써 저축은행업권이 발전할 수 있기를 기대한다. <KIF>

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1) BIS 자기자본비율이 8% 이상이고, 고정이하여신비율이 8% 이하이며, 최근 2년간 정직 이상의 징계를 받은 임직원이 없을 것을 충족하는 저

축은행

2) 서울, 인천·경기, 부산·울산·경남, 대구·경북·강원, 광주·전남·전북, 대전·세종·충남·충북

3) 금융위원회(2017.4.19.), “상호저축은행 대주주변경·합병 등 인가기준 마련”, 보도자료

4) 서울, 인천·경기 지역에서는 50% 이상, 그 외의 지역에서는 40% 이상 

5) 금융위원회(2025.3.20.), “지역·서민금융기관으로서 저축은행 역할 제고방안”, 보도자료

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