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전자금융거래법 개정이 금융소비자에게 미치는 영향과 보완과제 본문듣기

작성시간

  • 기사입력 2022년04월18일 17시10분
  • 최종수정 2022년04월15일 13시49분

작성자

  • 황순주
  • 한국개발연구원(KDI) 연구위원

메타정보

  • 3

본문

 < 주요내용 요약 >

◇ 디지털 금융의 기본법인 「전자금융거래법」(이하 전금법)의 전면적인 개정안이 2020년 11월에 발의되었으나 현재까지 국회에 계류 중임.

◇ 개정안은 다양한 내용을 포괄하고 있는데, 이 중 핵심사항은 지급서비스 부문을 빅테크 등 기술기업과 카드사 등 비은행 금융회사에 개방하는 것임.

◇ 지급서비스 시장을 개방하면 은행의 예대마진이 축소되어 금융소비자의 후생에 기여할 것으로 예상

◇ 그러나 혁신에는 그늘이 있기 마련인데, 지급서비스를 개방하면 이용자의 자금이 충분히 보호되지 않는 문제가 발생할 수도 있음.

◇ 지급서비스를 개방하되, 전술한 부정적인 영향을 해결하기 위해 이용자 자금을 예금으로 인정하고 예금자 보호를 적용할 필요​


1. 배경: 디지털 지급서비스 시장 개방

 

► 디지털 금융의 기본법인 「전자금융거래법」(이하 전금법)의 전면적인 개정안이 2020년 11월에 발의되었으나 현재까지 국회에 계류 중임.

 - 최근 금융서비스의 온라인ㆍ비대면화가 가속화되고 있고 디지털 금융이 전자상거래 등 다른 산업과 융합하면서 디지털 경제를 견인

 - 전금법은 디지털 금융의 기본법으로서 중요성이 크지만, 2006년에 제정된 이래 특별한 변화 없이 유지되고 있어 최근의 핀테크ㆍ빅테크 출현 등 중대한 변화를 제도적으로 수용하지 못하고 있는 상태임.

 

► 전금법 개정안은 많은 내용을 포괄하지만, 핵심적인 사항은 지급서비스를 빅테크 등 기술기업과 카드사 등 비은행 금융회사에 개방하는 것임.

 - 지급서비스는 일상생활을 영위하기 위한 필수 서비스로서, 현금입출금, 급여이체, 국내외송금, 대금결제, 공과금 납부 등을 포괄. 예컨대 지급서비스는 은행의 수시입출식 월급통장을 통해 누리는 모든 서비스임.

 - 빅테크 등이 ‘종합지급결제사업자’(이하 종지사) 인가를 받으면 은행처럼 수시입출식 계좌를 발급해 모든 지급서비스를 제공할 수 있음.

 - 전금법 개정안이 통과되면 종지사 외에도 자금이체업자, 대금결제업자 등 다양한 디지털 지급서비스 사업자가 출현할 것으로 예상

 

►지급서비스는 그 자체로 중요할 뿐 아니라 중장기적으로 은행, 보험, 금융투자 등 여타 금융업으로 진출하는 토대가 될 수 있다는 점에서도 중요

 - 모든 경제활동의 이면에는 자금이체, 대금결제 등 지급행위가 존재하므로 지급서비스 사업자는 방대한 고객정보를 축적할 수 있음.

 - 또한 지급행위를 위해 고객들이 결제성 자금을 맡기게 되므로 지급서비스 사업자는 상당한 자금을 유치할 수 있음.

 - 알리페이, 레볼루트 등 해외의 주요 테크기업은 고객정보를 활용해 맞춤형 투자상품을 출시하거나 결제성 자금으로 대출을 공급하면서, 지급서비스에서 출발해 은행, 금융투자 등 금융업 전반으로 진출

 

► 따라서 디지털 지급서비스가 개방되면 중장기적으로 금융과 기술이 융합하고 금융업권을 넘나드는 경쟁이 이루어지면서 금융산업의 발전을 기대할 수 있을 것으로 예상

 - 중장기적으로 하나의 앱이나 메타버스 공간에서 지급서비스뿐 아니라 대출, 보험, 증권 등 여타 금융서비스 전반과 전자상거래 업무까지 모두 누릴 수 있을 것으로 보임.

 - 사업자들이 은행, 보험, 금융투자 부문까지 진출하면서 업권별 칸막이가 허물어지고 전 금융권에서 경쟁이 일어날 것으로 예상

 

►주요국에서도 디지털 지급서비스는 일찌감치 개방된 상태

 - 거의 모든 G20 선진국과 OECD 선진국은 종지사 제도와 같이 비은행 기업에 지급 서비스의 전 영역을 개방하는 제도를 이미 도입했음. 중국, 인도, 브라질, 인도네시아 등 주요 신흥국도 해당 제도를 이미 도입

 

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► 일각에서는 지급서비스의 개방을 은행업 개방으로 인식하여 금융안정이 우려된다는 의견도 제기됨.

 - 종지사 등을 은행으로 볼 경우 은행 수준의 규제가 요구될 것이나, 비은행 사업자로 볼 경우 규제의 수준이 경감될 수 있을 것임.

 - 은행의 3대 기능을 단순히 나열하자면 ‘지급서비스’, ‘예금수취’, ‘대출공급’을 들 수 있음.1)

 - 그런데 금융시스템에서 은행의 중추적인 역할은 지급서비스와 예금수취를 통해 조달한 자금으로 대출을 공급하는 자금중개에 있고, 이 과정에서 신용위험에 노출되므로 강도 높은 건전성 규제가 필요

 

► 다만, 본고에서는 종지사 등을 비은행 지급서비스 회사로 보고, 금융안정보다는 금융소비자에게 미치는 영향에 논의의 초점을 두고자 함.

 - 전금법 개정안에 따르면, 종지사 등은 이용자 자금을 수취하기만 할 뿐, 이를 재원으로 대출하는 것은 금지되므로 은행으로 보기 어려움.

 - 은행과 달리 종지사 등은 대출과 관련된 신용위험이 사실상 없으므로 은행 수준의 건전성 규제가 필요하지 않다고 판단됨. 

   ⁕ 다만, 디지털 지급서비스 사업자는 은행에 비해 해킹 등 보안위험에 더 많이 노출될 수도 있어 이에 특화된 규제와 감독은 필요함. 

   ⁕ 또한 당장은 종지사 등이 은행이 아니더라도 중장기적으로 규모가 확대되면 은행업에 진출할 수도 있으므로 발전단계에 맞게 규제를 강화할 필요는 있음. 

 

2. 긍정적 영향: 금융소비자의 후생 증가

 

► 빅테크 등 지급서비스 사업자와 은행이 결제성 자금 시장에서 경쟁하면 은행의 예금금리가 상승하여 예금자의 후생이 증가할 것으로 예상

 - 최근 예대마진이 확대되면서 소비자의 부담이 커지고 있음.

 - 빅테크 등 종지사의 지급서비스 계좌와 은행의 수시입출식 예금이 경쟁하면 은행의 예금금리가 상승할 것으로 예상

   ⁕ 종지사의 지급서비스 계좌는 소비자가 느끼는 기능적인 측면에서 은행의 수시입출식 예금과 동일하고 빅테크는 고객과의 접점이 매우 크므로, 많은 소비자들이 점차적으로 결제성 자금을 은행 대신 빅테크 종지사 등에 맡길 것으로 보임.

   ⁕ 4대 빅테크의 선불충전금 잔액은 2021년 중 단 9개월 만에 28% 증가하여 2021년 말 1조원을 상회했고, 동일 기간 중 네이버파이낸셜의 증가율은 63%를 기록 2)

 - 저자가 국내은행의 2010~20년 분기자료를 분석한 결과, 결제성 예금이 1% 감소하면 예금금리는 2분기 동안 0.29%p 상승하는 것으로 나타남.

   ⁕ 상기 실증분석은 아직 출범하지 않은 종지사 자료가 아닌 은행 자료를 활용한 것이므로

종지사 출현의 효과를 직접적으로 분석한 것은 아니나, 그 효과를 간접적으로 예상하는 데 도움을 줄 수 있을 것으로 판단됨.

   ⁕ 종지사가 출범한 후 은행의 결제성 예금이 얼마나 줄어드는지 확인하면 상기 분석결과와 결합하여 금리변동에 대한 보다 정확한 시사점 도출이 가능할 것임.

 

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► 물론 예금금리가 인상되면 대출금리도 인상될 것이나, 은행은 대출시장에서 별도의 치열한

경쟁에 직면하므로 대출금리를 크게 올릴 수 없어 예대마진이 하락하고, 따라서 소비자의 후생이 증가할 것으로 보임.

 - 예금금리가 상승하여 자금조달비용이 증가하면 대출금리도 인상되기 마련임.

 - 예금시장은 진입규제가 강하나, 대출시장은 전 금융권에 일정 부분 개방되어 있어 대출금리 상승폭이 제한적일 것임.

 - 분석 결과, 결제성 예금이 1% 감소한 후 1년간의 대출금리 상승폭(0.17%p)은 예금금리 상승폭에 비해 0.12%p 낮은 것으로 나타남.

 

 ► 경쟁이 확대되면 은행의 수익성이 하락하여 금융건전성이 악화될 것이라는 우려도 있으나, 분석 결과 건전성 지표에서 특별한 영향을 발견할 수 없었음.

 - 실증분석 결과, 결제성 예금의 감소에도 불구하고 자기자본비율과 유동성비율은 통계적으로 유의한 변화가 없었음. 


3. 부정적 영향: 이용자와 채권자의 피해

 

► 혁신에는 그늘이 있기 마련인데, 개정안에 따른 이용자 자금의 별도관리 의무에도 불구하고 이용자가 충분히 보호되지 않는 문제가 발생할 수 있음.

 - 전금법 개정안은 이용자 자금을 ‘예금’으로 보지 않기 때문에 예금자 보호가 적용되지 않음.

 - 대신 지급서비스 사업자는 이용자 자금의 50~100%를 고유재산과 분리해 제3자 은행 등에 별도 예치해야 하고 이를 유용하는 것이 금지됨.

 

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 - 지급서비스 시장이 발전된 영국에서는 이러한 별도관리 의무에도 불구하고 다수의 사업자가 파산 후에 이용자 자금을 상환하지 않았음.

   ⁕ 영국에서는 최근 최소 6개 지급서비스 사업자가 파산했음에도 이 중 1개 업체만 이용자 자금을 상환하는 데 그침에 따라, 영국정부는 특별정리체계를 도입하기에 이르렀음(Morrison & Foerster, 2021).

   ⁕ 파산업체는 대부분 별도관리 의무를 불이행했고, 이용자 자금을 운전자금으로 유용했으며, 신규 이용자의 자금으로 기존 이용자의 자금을 상환하는 ‘돌려막기’도 하였음(FCA, 2021).

   ⁕ 금융당국의 심층조사 결과, 정상적으로 운영되는 업체 중에서도 일부 업체가 이용자 자금을 자신의 운영자금과 섞어서 사용한 정황이 발견됨.3)

 - 이러한 사례는 사업자가 경영 위험에 직면하면 법적 의무에도 불구하고 이용자 자금을 유용할 가능성이 있음을 시사

 - 더욱이 사업자의 한 유형인 대금결제업자는 이용자 자금의 50%만 별도예치하면 되므로 나머지는 운전자금과 섞일 가능성이 있음. 

 

► 또한 별도관리 의무를 구성하는 보증보험 가입 의무나 안전자산 투자 의무 역시 이용자 보호를 위한 수단으로서 한계가 있음.

 -사업자는 이용자 자금을 별도 예치하는 대신 지급보증 보험에 가입하는 것으로 의무를 갈음하는 것이 허용될 것임(금융감독원,2020).

 -보증보험에 가입된 이용자 자금은 사업자가 직접 관리할 수 있어 자금 유용의 우려가 있고, 보험사에 대한 거래상대방 위험에 노출

   ⁕ 자금 유용으로 보험사의 대지급이 발생하면 위험이 보험사로 전이되는 셈

   ⁕ 특히 빅테크 등이 대규모 자금을 유치한 경우 거래상대방 위험이 심화됨.

 - 이용자 자금은 국공채, CP, MMF 등 안전자산으로만 운용해야 하는데, 경제위기 시에는 안전자산에서도 손실이 발생할 수 있음.

   ⁕ 2008년에 리먼 브라더스가 발행한 은행CP를 8억달러 보유하고 있던 MMF인 리저브 프라이머리 펀드에서 총자산 620억달러 중 400억달러가 유출되는 펀드런이 발생

 

► 개정안은 종지사의 결제성 계좌와 은행의 결제성 예금이 기능상 동일함에도 이를 엄격히 구분하여 이용자에게 혼란과 불이익을 야기할 가능성

 - 관련 제도가 발달한 영국에서도 대다수의 이용자는 자신의 계좌가 은행예금과 다르다는 사실을 모르고 있는 것으로 알려져 있음.

   ⁕ 일부 지급서비스 사업자는 결제성 계좌를 은행예금인 것처럼 홍보(FCA, 2021)

 - 종지사 계좌가 예금으로 인정되지 않아 예금자 보호가 적용되지 않을 뿐 아니라 예금처럼 이자를 받는 것도 금지되어 이용자에게 불리

 

► 한편, 이용자는 다른 채권자보다 우선적으로 변제받을 수 있는 권리를 갖는데, 이로 인해 일반 채권자가 불의의 피해를 입을 가능성도 있음.

 - 개정안에 따르면, 이용자는 사업자가 고유자산과 구별해 별도관리한 자금에 대해 다른 채권자보다 우선적으로 변제받을 권리가 있음.

 - 별도관리 의무가 이행된 경우 고유자산과 이용자 자금이 분리되므로, 우선변제권은 고유자산에 대한 채권자의 청구권에 영향을 주지 않음.

 - 반면, 최근 영국의 사례는 상기 의무가 이행되지 않아 고유자산과 이용자 자금이 섞여 있을 경우 지급서비스와 무관한 채권자가 불의의 피해를 입을 가능성을 제시

  ⁕ 전금법 개정안은 별도관리된 자산에 대해서만 우선변제권을 인정하고, 별도 관리되어야 하나 그렇지 않은 자산에 대해서는 언급이 없음.

  ⁕ 이러한 상황은 영국도 마찬가지인데, 2021년에 영국법원은 지급서비스 사업자인‘Ipagoo’의 파산사건에서 논란 끝에 이용자 보호의 취지를 고려해 별도관리되지 않고 고유자산과 섞여 있는 이용자 자금에 대해서도 우선변제권을 인정 4)

  ⁕ 이 경우, 고유자산에 대한 청구권이 있는 일반 채권자는 고유자산 배당 과정에서 이용자보다 후순위가 되어 피해를 입는 문제가 발생

   → 테크기업은 주로 지분투자 방식으로 자금을 조달해 일반 채권자가 적은 편일 것이므로, 선순위 배당 후 잔여 금액이 적어 채권자 1인당 손실이 클 것임.

   →카드사가 종지사인 경우, 대규모 여전채 발행으로 많은 기관투자자와 연계되어 있어 우선변제권이 고유자산에 적용되면 금융시스템에 혼란이 발생할 가능성

 

4. 정책제언: 지급서비스 개방 및 예금자 보호

 

► 지급서비스를 개방하되, 부정적인 영향을 해결하기 위해 이용자 자금을 예금으로 인정하고 예금자 보호를 적용할 필요

 - 이 경우 이용자 자금에 대한 이용자의 인식과 실제가 일치하게 되고, 가장 효과적인 보호수단이 적용됨에 따라 금융소비자를 충분히 보호할 수 있을 것으로 예상

 - 특히 사업자의 별도관리 의무 이행 여부와 상관없이 항상 예금자 보호가 적용되어야 함.

 - 예금자 보호가 적용될 경우 예외적인 수단인 우선변제권이 필요 없어 일반 채권자의 불의의 피해를 사실상 방지할 수 있음.

► 예금자 보호를 적용하더라도 이용자 자금의 별도예치는 여전히 필요하다고 판단됨.

 - 별도예치 의무가 없을 경우, 일부 사업자는 이용자가 예금자 보호를 믿고 맡긴 자금을 유용하거나 위험자산에 투자할 가능성이 있음.

 - 이에 따른 손실은 대부분 예금보험공사가 변제해야 하고, 이는 국민적 부담으로 귀결됨.

 - 별도예치 의무를 완화할 경우 비례적으로 건전성 규제를 강화할 필요

 

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► 별도예치에는 기존의 신탁 또는 은행예치 방식뿐 아니라 중개형 예금 방식 등 다양한 방식이 존재

 - 기존의 신탁 방식은 사업자가 수신의 주체로서 이용자로부터 자금을 수취하고 이를 은행에 위탁해 안전자산에만 투자하도록 하는 방식

 - 은행예치 방식은 사업자가 이용자로부터 자금을 수신한 후 이를 사업자 자신의 명의로 은행에 예금하는 것으로서, 사업자와 은행이 각각 1차, 2차 수신의 주체가 됨.

 - 미국에서 발달한 ‘중개형 예금(brokered deposits)’ 방식은 사업자가 수신의 주체가 아닌 대리인으로서 이용자로부터 자금을 모집한 후 이를 은행에 각 이용자의 명의로 예금하는 것

 

► 어느 하나의 방식이 우월하다고 할 수는 없으나, 중개형 예금 방식은 이자나 운용수익의 지급을 통해 이용자의 후생을 높이는 효과가 있음.

 - 기존 방식에서는 이용자가 자금 제공의 주체임에도 불구하고, 사업자가 별도예치된 계좌의 명목상 주인이므로 이자나 운용수익이 사업자에게 지급됨.

 - 반면, 중개형 예금 방식에서는 각 이용자가 별도예치된 계좌의 예금주이므로 예금이자 (지급서비스 수수료 제외)가 이용자에게 지급됨.

 

► 또한 중개형 예금 방식은 예금보험제도의 실행 가능성과 수용성도 높일 수 있을 것으로 보여 긍정적인 검토가 필요하다고 판단됨.

 - 중개형 예금 방식은 기존 예금보험료(이하 예보료) 부과체계를 바꿀 필요가 없어 제도의 실행 가능성이 높음.

  ⁕​중개형 예금의 수신 주체는 은행이므로 은행이 기존 방식대로 예보료를 납부하면 됨.

  ⁕​ 반면, 기존 방식에서는 사업자가 단독으로(신탁 방식) 또는 은행과 공동으로(은행예치 방식) 수신 주체가 되므로 사업자가 예보료의 전부 또는 일부를 내야 하는데, 이는 기존 부과체계의 개편을 필요로 함.

  ⁕​ 사업자가 별도예치 의무를 이행하지 않은 예외적인 상황에서는, 예금보험공사가 사업자에게 예보료와 과징금 등을 청구할 수 있음.

- 예보료 부과에 대한 지급서비스 사업자의 수용성도 높을 것으로 예상

   ⁕​ 사업자는 은행과 달리 이용자 자금을 재원으로 대출을 공급하는 것이 금지되므로 대출수익을 거둘 수 없어 예보료 납부능력이 근본적으로 낮음.

   ⁕​기존 방식에서는 사업자가 수신의 주체를 구성하므로 예보료의 전부 또는 일부를 납부해야 하나, 중개형 예금 방식에서는 은행이 수신 주체로서 예보료를 납부

    → 중개형 예금 방식에서 은행은 자신이 수신의 주체로서 대출재원이 될 수 있는 예금에 대해 예보료를 납부하는 것이므로 추가적인 부담이 없음.  <끝>

 

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1) ‌ 미국의 연방은행법(National Bank Act, 12 CFR 5.20(e)(1))에 따르면 은행의 3대 핵심

기능은 지급서비스(paying checks), 예금수취(receiving deposits), 대출공급(lending money)이다.

2)  『머니투데이』, 「전금업자 4곳 선불충전금 1조원 돌파… 카드사 지위 넘본다」, 2022.1. 14.

3) ‌ FCA, “Safeguarding Arrangements of Non-bank Payment Service Providers,”

2019. 4. 7.

4) ‌ UK High Court Judgement on the Ipagoo Case; Citation number: [2021]

EWHC 2163 (Ch); Case number: CR2019-005157).

 

 

<참고문헌>

● 금융감독원, 「전자금융업자의 이용자 자금 보호 가이드라인」, 보도자료, 2020.

● 『머니투데이』, 「전금업자 4곳 선불충전금 1조원 돌파… 카드사 지위 넘본다」,

2022. 1. 14.

● 황순주, 『지급서비스의 디지털 혁신: 기대효과, 우려요인 및 제도개선 방안』,

KDI, 2022(근간 예정).

● FCA, “Safeguarding Arrangements of Non-bank Payment Service

Providers,” 2019. 4. 7.

● FCA, “Final Notice to Premier FX Limited (in Liquidation),” 2021.

● Morrison & Foerster, “New UK Insolvency Regime for Payment and

Electronic Money Institution,” Legal Report, 2021.

● World Bank, “Global Financial Inclusion and Consumer Protection

Survey,” 2017.

● 금융감독원, 「금융통계정보시스템」.

 

 

 ※ 이 자료는 한국개발연구원(KDI)이 발간한 [KDI정책포럼 제286호(2022-01)](2022. 4. 12)에 실린 것으로 연구원의 동의를 얻어 게재합니다. <편집자>​

 

 

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  • 기사입력 2022년04월18일 17시10분
  • 최종수정 2022년04월15일 13시49분

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