세종의 정치리더십-외천본민(畏天本民) <63> 경제개혁이 시급하다 I. 토지제도를 개혁해야 한다<下> > News Insight

I.4 정전제(井田制)를 검토하겠다.

고려시대와 크게 다를 바 없이 조선에 들어와서도 토지 겸병화는 지속되었다. 대토지 소유자는 더욱 토지를 늘려간 반면 중소 토지소유자는 토지를 잃어 갔다. 규모에서나 자금 인력에서 경쟁력을 갖추지 못한 땅 소유주들은 차츰 갖고 있던 땅을 뺏겼다. 중산 농민층이 남의 땅을 소작하는 처지로 몰락하는 것은 경제 안정성에 심각한 손상을 가져오는 것이다. 땅에서 분리된 소작농들은 여기저기 옮겨 다니게 되고 농민이 유랑하게 되면 농민들로부터 나오는 조세(租)와 부역(庸)과 공물(調)의 공급이 끊어져 국가 재정에도 심각한 타격을 줄 수 있기 때문이다.

[과거책문 : 토지제도 개혁의 방법을 묻다]

중소 농민들이 안정적으로 토지를 소유하며 경작하게 하는 토지제도가 무엇인가, 이것이 세종의 고민이었다. 자주 그랬듯이 이번에도 과거책문을 그것으로 내었다(세종 9년 3월 16일). 세종의 조세제도에 대한 지식은 대단히 넓고 또 깊었다. “옛날 하은주 삼대 시대에는 각각 공법(貢法), 조법(助法), 철법(徹法)이 있어서 백성들이 태평성세 했다는데 과연 이런 법들을 지금 활용할 수 있는가, 우리도 공법과 조법을 써야할 텐데 그러기 위해서는 토지제도가 정전제여야 하는데 우리나라 같이 꼬불꼬불한 지세와 산악고원이 많은 경우에 정전법을 시행하기 어렵지 않겠는가, 또 토산물을 바친다고는 하지만 실제로는 전혀 고을에서 나지 않는 물건을 바쳐야하므로 민폐를 초래하는 경우가 많은데 어떻게 하면 되겠는가.” 하는 질문을 책문으로 출제하였다. 

이 책문을 보면 세종이 생각하는 조세제도의 근본적인 개편 방향은 공법(貢法)과 조법(助法)에 있음을 알 수 있다. 원래 하나라 공법은 농민에게 50무의 땅을 지급하고 그 중 5무의 소출을 국가에 바치는 제도이고 은나라 조법은 정전법에 의거하여 여덟 가구에 70무의 땅을 주되 가운데 국가 땅을 공동 경작하여 그 소출을 국가가 가져가는 제도이다. 철법은 농민의 생산량의 1/10을 가져가는 제도이다. 따라서 이 세 법이 형태는 조금씩 달라도 생산량의 1/10을 조세로 취한다는 점은 같다. 세종은 정전법을 도입하고 싶어 했다. 책문 끝머리에서 이렇게 말했다.

   “내가 비록 덕은 적으나 이에 절실한 뜻이 있다. 그대들은 경술에 통달

    하고 잘 다스리는 방법을 알아 평일에 강의하는 데 익숙할 터이니 

    숨김없이 다 진술하라. 내가 장차 채택하여 쓰겠다.   

    (予雖涼德 竊有志於斯言 子大夫通經術 識治體 講之於平日熟矣 

     其悉陳無隱 予將採擇而施用焉 : 세종 9년 3월 16일)”

세종이 염두에 두었던 정전제(井田制)란 토지를 우물 정(井)자 같이 9구역으로 나눈 뒤 여덟 가구가 각각 한 구역을 가지되 가운데 한 구역은 공동 경작하여 국가에 세금으로 내는 제도이다. 이 제도는 영의정 유정현이 세종 즉위 초기에 도입을 권고한 제도이다. 이 제도의 장점은 균전제와 같이 모든 농민이 거의 같은 크기의 땅을 가지므로 형평성이 높아진다는 점이다. 또 대지주의 땅을 이 제도로 편입한다면 농민의 토지는 그만큼 늘어날 수도 있다. 게다가 세금을 거두는 면에서도 국유분에 대한 소출만 가져가면 되므로 답험과 같은 수확에 대한 실측문제로 논란을 벌일 필요가 없다는 장점이 있다.

세종은 이 제도를 새로 개척되는 땅에 실시해 보았다. 전라도 고부 눌제 아래 1만결을 정전법에 따라 경작해 보았다(세종 1년 2월 20일). 그러나 정전제를 실시하기에는 엄청난 현실적인 문제점을 안고 있었다. 대토지 소유자들의 토지소유를 제한해야 하는데 그것은 토지사유(私有)의 원칙에 정면으로 위배되는 조치였다. 조선의 핵심 지배계층이며 동시에 대토지 소유계층인 사대부 유림들이 정전제에 찬동할 까닭이 없었다. 또 다른 이유는 지형적인 장애였다. 계곡과 산이 많고 평지가 적은 지형 특성상 정전제를 실시하기가 어려웠다. 결국 전제(田制)는 그냥 놔두고 조세제도(稅制)만 개혁함으로써 농민들의 폐해를 줄여가는 수밖에 없었다.

I.5 손실답험제도(損失踏驗制度)를 폐지하라.

농민들은 농사 수확의 1/10을 내는 철법에 따라 국가에 세금을 내고 있었다. ‘수확의 1/10’이라는 제도는 겉으로 보기에는 매우 간단했다. 그러나 현실에 적용함에 있어서는 대단한 불편함이 따랐다. 수확이 얼마인지를 누가 어떻게 결정하느냐가 문제의 핵심이었다. 지방의 수령이나 혹은 중앙에서 파견한 경차관이 농촌 현장에서 실제로 수확을 측정하는 제도가 바로 태조가 건국하며 도입한 손실답험(損失踏驗)제도였다(태조 1년 9월 24일). 

수확의 여부에 따라 공전은 물론 민간 전지의 세금이 결정되므로 수확의 측정은 손실답험제도의 가장 중요한 부분이었다. 통상적으로 손실답험은 지방 수령(군수 혹은 현령)이 하게 되어있지만 실제로는 아전이나 향원읍리들이 이 업무를 담당하였다. 그러다 보니 손실을 과대로 평가하여 세금을 줄이기도 하고 또 편파적으로 수확을 과장하여 세금을 더 걷기도 하였다. 동일한 땅인데도 누가 수확을 측정하느냐에 따라 세금을 달리 낸다면 그것은 대단히 불합리한 제도임에 틀림없었다. 이러한 폐단을 시정하기 위해 태종은 경차관을 따로 보내어 답험하게 하였다(태종 2년 8월 18일). 그렇지만 경차관이 온다고 해서 손실답험의 폐단이 해소될 것은 아니었다. 실제 업무는 여전히 아전과 향리와 읍리들이 장악하고 있었고 또 경차관이 아무리 유능하다해도 농촌현실에 대해서는 문외한인 경우가 많았다. 세종은 이 부분을 획기적으로 개혁하고 싶었다. 즉, 땅의 수확성 또는 생산성을 확정함으로써 수확을 일일이 측정하는 데 따른 비합리성과 번거로움을 제거하자는 생각이었다.

    “내 이미 애석히 생각하고 연평균 수확을 참작하여 답험의 오랜 폐단을  

    영원히 없앨 생각으로 대소신료들과 일반 서민에까지 물어 보았더니

    싫어하는 자가 적고 찬성하는 자가 많아 백성들의 뜻을 보니 시행할 수   

   있겠다. 그러나 조정의견이 분분하여 내가 몇 년째 미뤄두고 시행하지    

   않았다. 지금 생각해보니 이 법은 성인들의 법으로 하후씨가 그 법을 시   

   행하여 백성을 다스렸다.(중략) 너희 호조는 전대의 폐단이 없었던 법을   

   깊이 생각하고 미래에 오래 쓸 수 있는 제도와 시행 할 조치항목들을

    참작하여 면밀히 검토한 뒤 보고하라. (予嘗慨念 欲行貢法 酌定數歲之中  

   永除踏驗之弊流 訪諸大小臣僚 以至庶民 不願者小 願行者多 民之趨向 亦   

   可之矣 然朝庭紛紜 姑寢不行者有年 以今思之 此法 元是聖人之制 夏候氏    

'  行之而治(中略) 惟爾戶曹稽前代無弊之法 酌後來可久之道合行事目 備細磨   

  勘以聞 : 세종 18년 10월 5일)”

I.6 양전(量田)제도의 개혁 : 결부제에서 경무제로

양전제도란 토지의 크기와 토지의 등급을 결정하는 측량을 말한다. 과세를 위한 양전에 면적과 함께 토지등급이 필요한 이유는 토지의 등급에 따라 수확이 다르기 때문이다. 예전부터 사용하던 양전제도는 결부제를 이용한 양전이었다. 결부제(結負制)란 토지 단위를 결(結), 부(負),속(束) 및 파(巴) 로 나누는데 이 제도의 특징은 토지단위의 물리적 면적이 항상 일정한 것이 아니라 토지의 품질 혹은 생산성에 따라 다르다는 점이다. 같은 1결이라도 토지의 생산성이 높으면 땅의 면적은 작고 생산성이 떨어지면 1결의 면적이 더 넓다. 그런데 생산성이라는 것도 측정하기 어렵고 또 토지에 따라 생산성은 매우 다를 것이므로 3등급으로 할 것인가 5등급으로 할 것인가 6등급으로 할 것인가가 시대마다 달랐다. 태조 건국 시부터 세종 초기까지는 3등급 제도를 택했고 생산성의 차이를 반영하는 것으로써 손가락의 크기(지척,指斥)를 기준으로 삼았다. 즉, 1등급의 땅은 20cm를 1지척으로 삼고 2등급은 25cm를 1지척으로 했으며 3등급 땅은 30cm를 1지척으로 했다. 그리고 6지척을 1보라고 하고 33평방보를 1결로 정하였다. 이것이 종래 사용되던 결부양전제다.

결부양전제도는 토지의 등급을 3단계로 나누었기 때문에 토지의 질을 세분화하여 차별화하는데 미흡하였고 또 토질 등급(생산성)의 차이를 손가락 길이에 따라 2 : 2.5 : 3.0의 비율로 기계적으로 차등하는 것이 비합리적이었다. 따라서 세종은 주척(周尺)을 기초로 토지의 단위를 경무(頃畝)로 변경하는 것을 시도했다. 토지의 넓이도 지척이 아닌 주척(周尺)을 사용하여 5주척을 1길이보로 하고 5 평방주척(=1 평방 길이보)은 1 넓이보였다. 240 넓이 보를 1무로하고 100무를 1경이라고 했다. 1주척을 약 20cm로 잡으면 1경은 약 2만 4천보가 되며 약 7262평이 된다. 그리고 토지의 등급을 3등급이 아닌 5등급으로 세분화하였다. 가장 비탈 경사진 땅은 면적의 1/20을 감해주고 그 다음으로 경사진 땅은 1/30, 그리고 가장 덜 경사진 곳은 1/40을 감해주도록 하였다. 모든 이익이 발생하는 곳을 측량하도록 하되 공처나 사원 혹은 국방상의 기지는 측량하지 않도록 했다. 이것이 경무양전제도이다(세종 25년 11월 14일).

경무법 자체는 아무런 문제가 없었다. 단위를 결부로 하든 경무로 하든 토지의 단위에 불과하다. 문제는 토지를 생산성에 따라 5등급으로 구분하는 데에서 발생했다. 과거 3등분일 때 중등지가 5등급으로 변환되면서 많은 토지가 중등지에서 상등지로 혹은 하등지에서 중등지로 바뀌었기 때문에 심하게 반발하였다. 일단 몇 개 지역을 선정하여 시범 실시하였다.  

   “토지 결부제 개정과 전품등제 연분고하 제도에 의한 과세제도를 먼저

    충청도 청안과 비인, 경상도 함안과 고령 그리고 전라도 고산과 광양

    6개 지역에 금년부터 시범 실시하려고 하니 시행 조건을 의논하여

    보고하라. (土田結卜改正及田品等第年分高下分揀收稅之法 欲先於忠淸道   

    淸安 庇仁 慶尙道咸安高靈 全羅道 高山光陽等六官 自今年試驗 可行條   

    件議聞以啓 : 세종 26년 11월 13일)”

전제상정소는 결부제와 경무제를 혼합하는 절충형 양전제를 채택하였다(세종 26년 11월 13일).

   (i) 전국 토지의 등급(田品)을 5등급에서 6등급으로 하였다. 길이 단위는    

    주척을 쓰되 1등지의 길이는 4.775척으로 하고 6등급 토지의 길이는   

    두 배인(9.55척)으로 하여 한 등급마다 0.955척씩 길어지도록 하였다   

    (隨等異尺). 1등급 토지의 1결의 면적은 38무(약 2760평)로 정하고 

     6등급 토지 1결은 네 배인 152무(약 11040평)가 되었다.

   (ii) 1결의 생산량은 백미 기준으로 1등급지가 40석(600두), 2등급지   

    는 15%가 적은 34석(510두) 그렇게 순차적으로 낮아졌다. 1등급지    

    생산량 백미 40석은 조미(벼) 80석과 동일한 데 이 수치의 근거는 과    

    거 57무가 하등지 1결일 때의 소출이었기 때문에 이를 기준으로 삼은    

    것이다. 세율이 5%였으므로 1등급지 1결에서는 백미 30두를 세로     

    냈고 6등급지 1결의 세는 7.5두였다.  

  (iii) 이와 함께 풍년의 정도에 따라 연분을 상상과 하하 사이의 9등분   

    하여 세를 10%씩 감축해 주었다. 예를 들어 1등급지의 경우 상상년    

    에는 30두의 세를 내야 하지만 그다음 단계인 상중년에는 27두, 상     

   하년에는 24두, 이런 방식으로 낮추어 과세했다.  

전품을 전라도에 먼저 확정하기 위해 전라도 전 지역의 축성과 채금과 염초를 면제해 주어 세종 30년 10월 12일 전라도 전 지역 전품을 확정되었다. 그리고 충청도, 경상도 및 전라도의 극히 일부 지역에서 시험적으로 이 방법을 적용하였으며 세조 7년에 경기도, 세조 8년에 전라도와 충청도, 그리고 세조 9년에야 경상도로 확대되었다. 나머지 도는 계속 예전대로 답험제도를 계속하다가 성종 2년에 황해도, 7년에 강원도, 17년에 평안도 그리고 19-20년에 함길도에 적용되었다. 

I.7 사원전을 혁파하라.

불교국가 고려를 멸망시킨 태조는 불교의 억제가 국가의 흥업과 비례한다고 보았다. 즉, 불교가 억제될수록 국가는 튼튼하다고 믿었다. 태조는 사원의 영향력을 축소시켰다. 먼저 사원재산과 노비의 수를 파악하고 사원전에 대해 세금을 매겼다. 태조의 이 조치가 사원개혁의 제1라운드라면 제2라운드는 태종이 맡았다. 사원전의 규모와 노비의 수를 엄격하게 제한했었다. 마지막 사원전 개혁의 제3 마지막 라운드는 세종의 몫이었다.

세종이 즉위하고 얼마 되지 않아 의정부와 육조와 대간이 동시에 사원의 비리를 들추어내었다. 사원이 부처님 도를 닦기를 등한시하고 각종 비리와 음란함에 빠지는 것은 사원 노비 때문이라는 것이었다. 사원의 노비를 없애야만 석가의 본래의 도인 수행과 청정도량에 매진할 수 있을 것이라고 말했다. 정부, 육조, 대간이 하나같이 강력히 주장하니 세종은 어쩔 수 없었다.

   “서울과 지방의 사원의 노비를 폐지해야겠다. 개경과 연경과 대자암 

    노비도 당연히 없앤다. 오직 정업원은 과부들만 있고 또 종들이

    가까이 있는 곳이 아니므로 당연히 예외로 할 것이다.   

    (可革京外寺社奴婢 其開慶 衍慶 大慈庵 奴婢 亦當革之 唯淨業院 

    寡婦所聚 又非奴子所昵近也 宜免之 : 세종 1년 11월 28일)”   

혁파된 사원의 노비는 모두 관공서의 노비로 만들었다. 사원의 폐해가 있고 없고를 떠나 불교에 대한 반감을 가지고 있었던 유교사림, 그 중에서도 집현전은 불교의 비행을 집중적으로 부각하여 지적하려고 했다. 집현전 제학 윤회는 사원의 비행과 사치와 또 신자들의 가산탕진 등을 지적하며 근본적인 혁파를 강조했다. 세종은 그런 비판을 다 듣고 있었다.  

    “경들의 상소는 진실로 당연하다. 그렇지만 불법은 유래가 매우 오래

     되어서 완전하게 혁파하는 것이 어렵다. 

     (卿等上訴 實當於理 

     但佛氏之法 其來己久 難遽盡革 : 세종 6년 3월 8일)”

 사원의 노비를 없앤 다음 단계는 사원에 대한 엄격한 통폐합이었다. 조계, 천태, 총남의 3선종을 하나의 선종으로 통합하고 화엄, 자은, 중신, 시흥의 교종 4종을 하나의 교종으로 통합하여 양종 체제를 구축한 뒤, 각 종에는 18개 사원만 허용하도록 하였다. 그 대신 선종 18개 및 교종 18개 각 사원의 속전은 파격적으로 늘려 주었다(세종 6년 4월 5일). 이렇게 함으로써 선종은 총 18개 사원에 속전 4250결과 승려 1970명으로 한정되었고 교종 18개 사원은 속전 3700결과 1800명의 승려로 제한되었다. 태종 때 242개 이던 사원은 36개로 축소된 것이다.

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