연금개혁의 방향 및 고려사항 > News Insight

 

공적연금 개혁의 분위기가 무르익고 있다. 지난 대선 과정에서 세 명의 대통령후보 모두 국민연 금을 포함한 공적연금 개혁의 필요성에 동의하였고, 현 정부는 공적 연금개혁을 가장 시급한 국정과 제의 하나로 채택하였다. 때마침 5년마다 법적으로 의무화된 국민연금 재정추계(제5차)가 2023년 현재 진행 중이고 동 재정추계에 기반하여 정부의 공적 연금개혁안이 올해 10월까지 제시될 예정이 다. 정부와는 별개로 국회 차원의 ‘연금개혁특위’가 이미 구성되었고 정부안이 발표되기 이전에 국 회 연금개혁특위의 공적연금 개혁안이 제시될 것으로 예상된다. 이후 공청회 등 다양한 국민적 의견 수렴 과정을 거쳐 관련 법안 개정이 추진될 것으로 예상된다. 본 고에서는 공적연금 개혁이 불가피하게 된 기저원인, 개혁 방향, 주요 제약사항 및 고려요인 등을 점검하고 해외 사례 등을 감안하여 우리에게 바람직한 공적연금 개혁 방안은 어떠한 모습인가를 가늠해보고자 한다 

주지하다시피 현행 공적연금 제도의 가장 큰 문제점으로서 장기 재정 불안정으로 인한 지속 불가능성이 지적된다. 이는 국민연금 및  특수직역연금(공무원연금, 사학연금, 군인연금)에 공히 해당되는 사안이다. 예를 들어 2018년 시행된 제4차 국민연금 재정추계는 지출이 수입을 초과하는 수지 적자연도는 2042년, 적립금 소진연도는 2057년도로 추정하고 있다. 그러나 4차 추계에서 사용된 출산율, 평균수명 등 인구관련 파라메터보다 실제치는 훨씬 더 악화되었으므로 현재 진행 중인 5차 추계의 결과는 4차 추계보다 적립금 소진 연도가 더 앞당겨지고 재정상황도 더욱 악화될 것으로 추정된다. 

재정 전망의 주요 기점(milestone)으로 수지 적자 연도, 적립금 소진 연도 등이 제시되면 서 주로 적립금이 남아있는 기간을 중심으로 재정 전망이 설명되지만, 문제의 심각성은 적립금 소진 이후 밑단의 재정 상황이 얼마나 급속하게 악화되는지에 있다. 공적연금의 지속가능성을 가늠하기 위해서 외국의 공적연금 재정 전망보고서는 일반적으로 전망 시점으로부터 80~100년 이후의 장기 재정 목표를 제시하고 있다. 말하자면 우리나라도 5차 재정추계에서는 현행 제도하에서 2103~2123년도 시점에 예상되는 국민연금의 누적 재정적자 규모 및 이를 충당할 방안 등에 대해서 논의해야 할 것이다. 이와 같은 우리나라 공적연금 재정 불안정성의 기저 원인으로는 출산율이 떨어지고 평균수명이 늘어나면서 고령화가 급속히 진행되는 측면도 있지만, 제도 자체가 수급 차원에서 워낙 후한 급여 산식으로 시작되었기 때문인 측면도 크게 작용하고 있다.

국민연금의 경우 1998년과 2007년 두 번의 모수적(parametric) 개혁에도 불구하고, 현행 제도의 수익비는 모든 소득계층에서 1.0배를 크게 초과1)하고 있다. 이는 모든 소득계층에서 납부하는 보험료 대비 너무 많은 연금을 받아가도록 애초 부터 후하게 제도가 설계되었다는 것을 의미한다. 모든 소득계층에서 수익비가 1.0배를 초과하는 확정급여(Defined Benefit: DB)형2) 공적 연금제도는 경제가 높은 성장세를 보이고 연금제도를 지탱할 수 있는 미래세대 인구가 꾸준히 증가하는 국가에서는 지속 가능할지 모르지만, 우리나라는 이와는 정 반대의 상황에 놓여있다. 이러한 구조의 공적연금 제도는 장기적으로 지속되지 못할 수밖에 없으며 미래세대는 현행 제도 보다 불리한 수익비를 감수하는 것이 불가피하다. 극단적으로는 국민연금 제도가 붕괴되면서 보험료로 납부한 금액도 돌려받지 못하는 상황에 처할 수도 있다는 공적연금에 대한 불신이 국민들에게 팽배해있다. 국민연금에 대한 정부의 지급보증 방안을 법안에 명문화하자는 주장은 이러한 맥락에 서 이해될 수 있다. 

공적연금 제도의 개혁 방향 및 제약사항 공적연금 제도의 현실을 감안할 때 개혁 이후의 바람직한 공적연금 제도는 어떠한 모습일까? 이를 통해 연금개혁의 방향성 및 목표를 가늠해 볼 수 있다.

첫째, 이상에서 강조하였듯이 국민연금 및 특수직역연금 모두 궁극적인 지속가능성이 담보될 수 있을 정도로 장기적 재정 안정성이 제고되는 것이 필요하다. 공적연금의 본질에 대해서는 공공부조 적 성격을 가진 사회적 보험,3) 공권력에 의한 강제적 개인저축,4) 특수 직역 종사자에 대한 정부의 사후적 임금 및 재정적 보조 등 다양한 의견이 존재할 수 있다. 어떠한 이유에서든지 해당 연금제도의 본질에 대한 사회적 동의하에 연금제도가 이미 도입되었기 때문에 동 제도가 장기 지속되기 위해 서는 향후 예상되는 인구구조 및 국가 경제 상황을 감안하여 연금 재정의 장기적 현금 흐름(cash flow)을 추산하고 어떻게 재정 안정성을 확보할 것인가에 대한 청사진이 제시되어야 한다. 공적연금의 장기적 현금 흐름에는 필요시 공적연금에 대한 정부의 재정지원 금액도 포함될 수 있으며, 정부는 동 재정지원을 어떻게 장기적으로 조달할 것인지에 대해서도 명확히 할 필요가 있다. 현행 공적연금 제도는 이러한 장기재정 청사진이 불분명하다.  

둘째, 우리나라 노령인구의 연금 수급액은 적정 노후 소득을 보장할 만큼 충분하지 못하다. 일반적으로 은퇴 전 소득 대비 연금소득의 비율을 나타내는 연금의 소득대체율은 우리나라의 경우 공적연금 및 사적연금을 모두를 포함하여 선진국 대비 절대적으로 낮은 수준이다. 국민연금의 실질 소득대체율 도 길지 않은 근로 년 수 등을 감안할 때 20% 내외로 높지 않은 수준이다.5) 이는 우리나라의 연금체 계 도입 시기가 국민연금 1988년, 개인연금 1994년, 퇴직연금 2005년 등 선진국에 비해 상대적으로 역사가 일천하여 연금자산의 축적이 미미하기 때문이다. 따라서 연금개혁의 논의에서는 개혁 이후의 공사연금을 포함한 전체 연금 급여의 적정성을 어떻게 확보할 수 있는지 여부를 고민할 필요가 있다. 

셋째, 국민연금의 경우 자영업자 등을 중심으로 미가입자 또는 납입금액이 미미한 계층이 상당하게 존재하는 사각지대의 문제가 심각하다. 우리나라의 자영업 직군 비중이 선진국에 비해 상대적으로 크기 때문에 연금의 사각지대 문제는 2007년 국민연금법 개정 과정에서 기초노령연금이 도입되는 계기로 작용하였다. 한편 기초노령연금 금액이 제도 도입 이후 지속적으로 증가하면서 국민연금과의 이해상충 문제가 발생할 소지가 있으므로 국민연금의 개혁은 사각지대 해소 및 기초노령연금 제도와 연계되어 논의되는 것이 바람직할 것이다. 

넷째, 국민연금과 특수직역연금 간의 형평성 문제가 제기되고 있는데 장기적으로 미래세대를 위한 공적연금 제도의 재설계 관점에서 이에 대한 논의가 필요하다. 공무원 · 사학 · 군인연금은 수 차례의 모수적 개혁에도 불구하고 국민연금과 유사하게 재정 불안정성 문제를 노정하여 매년 수조 원의 국가 재정부담금이 지출되고 있다. 또한 시대변화에 따른 특수직역연금과 관련된 고용환경 및 임금 수준 등이 변화하였음을 감안할 필요도 있다. 공무원연금은 과거 개발연대에 공무원의 소득수준과 사회보장이 미비하였던 시절 공무원 직군에 우수 인재 채용을 위한 특별한 배려차원에서 연금을 포함한 종합적 사회보장제도로 도입되었다. 

그러나 현재에는 공무원 직종의 직업 안정성 및 여가시간을 중요시하는 젊은 세대의 선호 증가 등으로 인해 과도한 공무원 시험 준비 인구 양산 및 국가적 인적자원 배분의 부조화 등 사회적 부작용을 유발하고 있다. 따라서 미래를 위한 인적자원의 효율적 배분 차원의 국가대계적 관점에서 공적연금을 바라볼 필요성이 제기되고 있다. 국민연금과 특수직역연금 간의 연금 불평등 문제는 전체 공적연금 개혁에 걸림돌로 작용할 가능성이 높으며, 연금 형평성 문제는 공적연금 개혁과정에서 일괄적으로 연계되어 논의되는 것이 바람직하다. 

이상의 네 가지 공적 연금개혁의 목표는 1) ‘공적연금 재정의 안정성 제고’(장기 지속가능성 확보), 2) ‘연금 급여의 적정성 확보’, 3) ‘공적연금 수급의 사각지대 해소’, 4) ‘국민연금과 특수직역연금간 의 형평성 제고’로 요약된다.

네 가지 연금개혁 목표의 중요성 차원의 우선순위를 정한다면 어떠할까? 연금개혁 목표 간에 상호 이해상충이 발생할 여지는 없는가? 이러한 물음은 공적연금의 개혁과 정에서 논의되어야 할 중요한 어젠다이며 사회적 공론화 과정을 거치면서 국민적 합의가 도출되는 것이 바람직하다. 필자 개인적 의견으로는 네 가지 목표 중에서 1)번 ‘공적연금 재정의 안정성 제고’가 가장 중요한 연금개혁의 목표이자 당면과제로 설정되는 것이 바람직하다고 판단된다. 나머지 2)~4)번 목표는 1) 번 목표보다는 중요성 차원에서 후 순위에 있는 것으로 판단되며, 해당 목표를 달성하기 위한 접근 방법도 차별화하는 방법을 고민해 볼 필요가 있을 것이다. 특히 2)번, 3)번 목표는 공적연금 급부금 의 인상 요인으로 작용하여 연금 재정 안정화에 부정적으로 작용할 수 있으므로 1)번 목표와 상충관 계에 있을 수도 있다.

 따라서 2), 3)번 목표를 달성하기 위해서는 목표별로 차별화된 다양한 개혁 대안을 검토해볼 필요가 있을 것이다. 예를 들어 2)번 ‘연금 급여의 적정성 확보’ 목표 달성을 위해 서는 미진한 공적연금을 보충할 수 있도록 퇴직연금 및 개인연금 등 사적연금의 보강 효과가 극대화 되도록 정부의 인센티브를 확충하는 방안도 검토될 수 있다. 또한 3)번 ‘공적연금 수급의 사각지대 해소’ 목표를 위해서는 기초연금을 포함하여 정부 재정을 통한 촘촘한 복지정책의 강화가 더 효율적 인 대안이 될 수도 있다. 

 이상의 다양한 공적연금 개혁목표 중 ‘공적연금의 안정성 제고’를 염두에 두고 어떠한 구체적 개혁안을 논의할 수 있을 것인가? 가장 중요한 논의의 근거는 산출 예정인 국민연금 5차 재정추계의 구체적 결과이며 동 내용을 논의의 기초 자료로 삼아야 할 것이다. 즉 80년~100년 이후 시점에서 현행제도 및 다양한 개혁방안을 시행했을때의 연금재정 상태를 시뮬레이션하면서 구체적인 개혁 대안을 논의하는 것이 바람직하다. 

첫째, 가장 과감한 개혁방안으로서, 현행 국민연금 제도의 모수적 개혁으로는 궁극적인 재정안정 성을 확보하는 것이 어렵다고 판단되는 경우에는 모수적 개혁이 아닌 구조적 개혁(structural reform) 방안이 논의될 수도 있다. 예를 들어 현행 국민연금의 급부금산식은 균등부분(A값)과 소득비례부분(B값)의 합으로 되어 있는데, 이를 분리하여 균등부분은 기초연금과 통합하고 국민연금은 완전히 소득비례 연금으로 구조적인 전환을 하는 방법을 상정할 수 있다. 이러한 구조적 개혁방 안은 확정급여형(DB형) 구조에서 탈피하여 확정기여형(Defined Contribution: DC형)6)으로 전환 하거나 DC적 요소를 가미한 명목확정기여형(Notional DC)7)으로 전환한 다양한 해외의 공적연금 구조적 개혁과 유사한 방법이다. 확정기여형 공적연금으로 전환될 경우 완전한 재정안정성이 확보되는 측면에서 큰 장점이 있다. 

하지만 구조적 개혁방안은 백지에서 연금제도를 새로이 시행하는 것이 아니라 기존 DB형 제도를 새로운 구조로 탈바꿈하는 것이기 때문에 다양한 난관이 존재한다. 국민연금의 기 적립된 막대한 적립금을 균등부분과 소득비례부분으로 분리하는 것도 쉽지 않고, 기존 제도하에서 수급 계층이 상당한 현 상황에서 기 발생한 연금부채를 어떻게 처리하고 새로운 구조의 연금을 적용할지도 지난(至難)한 과제이다. 따라서 구조적 개혁방안에 대해서는 기 수급권자를 중심으로 매우 강한 반발이 예상되고 이러한 난관으로 인해서 이때까지의 연금개혁의 주요 방안은 모수적 개혁방안을 중심으로 논의된 것으로 판단된다. 

한편 구조적 개혁의 전제 조건으로는 기 발생한 잠재적 연금부채(pension liability)의 규모를 추산하고 이를 어떻게 처리할 것인지에 대한 정부의 약속이 선행될 필요가 있다. 예를 들어 기 발생한 잠재적 연금부채를 장기간에 걸쳐서 기존 적립금 중 일부 및 정부 재정 등을 이용하여 상각하는 방 안 등을 구체적으로 제시하여 구조적 개혁방안을 실행하기 전까지 발생한 연금부채 문제를 처리하는 방안이 확정되어야만 새로운 구조적 개혁방안을 논의할 수 있다. 

둘째, 국민연금의 모수적 개혁 방안으로 논의를 좁힌다면, 재정안정화를 위해서는 ‘더 내고 덜 받는’ 방향으로의 개혁방안이 불가피하다. 여기에서 더 내는 것은 보험료율을 인상하는 것이고, 덜 받는 것은 수급 금액을 직접적으로 축소하거나 수급 개시 연령을 늦추는 등 수급 관련 파라메타를 조정해서 국민연금의 실질적인 소득대체율을 낮추는 방안이다. 현행 국민연금 제도는 (소득대체율, 보 험료율)=(40%,8) 9%)로 요약되는데 ‘더 내고 덜 받는’ 방식의 모수적 개혁은 (소득대체율, 보험료율)= (40%-α, 9%+β)으로의 전환을 의미한다. 즉 모수적 개혁은 ‘장기적 재정안정화’를 통해 제도의 지 속가능성을 담보할 수 있는 제약조건 하에서 (α, β) 조합을 선택하는 문제로 귀결된다. 

현실적으로 보험료율을 증가(β)시키는 데에는 일정한 한계가 있다. 일반적으로 공적연금 보험료율의 심리적 마지노선 또는 상한선은 20% 미만일 것으로 알려져 있다. 이는 연금개혁을 실행한 해외 사례9) 등에서도 확인되고 있다. 현행 제도가 개혁 없이 그대로 지속되어 부과방식으로 전환될 경우 장기적으로는 미래세대의 보험료율이 40%를 초과할 것으로 전망되므로 이러한 제도는 지속 가능하지 못하다. 즉 장기 재정추계를 시뮬레이션하여 다양한 (α, β) 조합 중에서 이 정도면 장기적 재정안정화를 확보하면서 국민들이 감내할 수 있는 (α, β) 조합을 선택하고 이에 대한 국민적 합의를 도모하는 것이 모수적 개혁의 요체이다. 

셋째, 공적연금 개혁의 가장 큰 목표인 ‘장기적 재정안정화’의 개념에 대해서 정확한 정의를 내리 는 것이 필요하며 관련하여 장기 재정목표도 구체적으로 설정할 필요가 있다. 국민연금의 경우 제도 도입 이래 아직도 장기 재정목표가 설정되지 못했다. 장기 재정 목표가 명확히 설정되어야만 이를 근거로 자산부채종합관리(ALM)에 기반한 적립금 자산운용도 가능하다.   

공적연금의 장기 재정목표에서 ‘장기’라는 개념은 얼마나 긴 기간일까? 

구체적으로 해외 주요국의 공적연금 재정추계 보고서는 재정 추계기간을 향후 75년(미국, 캐나다), 100년(일본) 등으로 설정하고, 추계주기도 매 1년(미국), 3년(캐나다), 5년(일본)으로 설정하고 있다. 국민연금의 경우 법정 재정 추계기간이 향후 70년, 추계주기가 매 5년으로 설정되어 있다. 우리나라의 경우 미국, 캐나다, 일본 등 주요국보다 출산율 저하, 고령화 및 경제둔화 속도 등 공적연금 재정 관련 파라메터가 상대적으로 더 급속히 악화되고 있는 상황이므로 해당 파라메터가 안정화될 때까지는 추계기간을 70년에서 100년 정도로 연장하고 추계주기도 매 5년에서 매 3년 이내로 단축시키는 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 또한 재정추계에서 제시하는 장기 재정목표를 구체화 할 필요가 있는데, 주요국의 재정 추계보고서는 현재 보험료율을 유지할 경우 추계기간 말에 예상되는 적립배율(당해 년도 연금급여 지출 대비 적립금의 비율)을 특정 배수 이상으로 일정하게 유지하는 것으로 목표로 제시하고 있다.10) 

우리나라의 경우에도 공적연금 제도의 지속가능성을 담보할 수 있을 정도의 장기 재정목표에 대해서 국민적 합의를 도출하고 이를 구체적으로 제시하는 것이 반드시 필요하다. 또한 제도 개혁 방안도 장기 재 정목표에 기반하여 도출되는 것이 바람직하다. 

넷째, 연금개혁 방안을 제시함과 동시에 국민연금의 미적립 연금부채 금액을 추산하여 공포하고 중장기적으로 정부가 이를 어떻게 처리할 지를 명확히 하여야 할 것이다. 이는 논란이 되고 있는 국민연금에 대한 정부의 지급보증 명문화 이슈와 연계되어 있다. 예를 들어 ‘더 내고 덜 받는’ 방향으 로 특정 모수적 연금개혁안이 실행된다고 가정할 경우 1) 보험료 인상에 따른 추가적 적립금 증가 부문, 2) 기존 제도 대비 낮은 급부금 지급으로 인한 급부금 감소 부분, 3) 추가적 적립금 증가분의 적절한 자산운용에 의한 추가적 수익금 창출 부문 등 세 가지 연금재정에의 긍정적 효과가 예상된다.

 이상의 세 가지 연금재정에의 긍정적 효과에도 불구하고 기 발생한 미적립 연금부채가 워낙 막대하다면, 제시되는 연금개혁안의 재정 안정화 효과가 제도의 장기적 지속성을 담보하기에는 불충분할 수도 있다. 이 경우에는 장기 재정목표를 달성하기 위해서 부족한 부분에 대해서 어떻게 궁극적으로 국가 재정이 보충해 줄것인지에 대한 정부의 청사진이 제시될 필요가 있다. 장기 재정목표 대비 부 족분을 국가가 재정으로 보충하겠다는 약속은 바로 국민연금에 대한 국가의 지급보장과 일맥상통하는 내용으로 국고 보조의 내용이 구체화되어야 연금개혁안이 국민적 합의를 얻을 수 있을 것으로 예상된다. 

다섯째, 기초연금/국민연금/특수직역연금을 포괄하는 통합적인 연금개혁안이 바람직할 것으로 판단된다. 국민연금과 특수직역연금 간의 형평성11) 문제는 이미 설명한 바가 있다. 또한 기초연금 수급에 따른 국민연금 연계 감액으로 인해 기초연금12)이 지속적으로 증액될 경우 국민연금 가입을 기피할 가능성이 높아지는 등 국민연금과 기초연금 간의 이해상충 가능성이 높아지고 있다. 따라서 이미 국가 재정 보조를 받는 특수직역연금, 국가재정으로 운영되고 있는 기초연금 등을 모두 포괄한 연계적 개편방안이 제시되는 것이 바람직할 것이다. 

공적연금 개혁은 국가의 백년대계이다. 우리나라는 연금개혁의 골든 타임을 이미 실기한 측면이 있다. 연금개혁은 빠를수록 좋지만 그렇다고 졸속으로 진행되어서는 안된다. 금번 연금개혁안에서 는 향후 100년간은 추가적인 개혁이 필요 없는 국가 백년대계가 도출되기를 기대한다. KIF

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