한국의 FDI 옴부즈만 제도, 국제적 모범사례 > News Insight

   필자는 2016년 5월 미주개발은행 (Inter-American Development Bank)의 초청으로 브라질과 칠레를 방문한 적이 있다. 브라질과 칠레는 상호 투자협정을 맺는 과정에서 외국인직접투자의 활성화를 위하여 고충처리 제도를 도입하기로 하였으나 이에 대한 경험이 없어 우리나라의 제도를 벤치마킹하길 희망하고 있었다. 미주개발은행은 한국의 외국인투자 옴부즈만(Foregin Investment Ombudsman) 제도가 우수사례로 세계적으로 잘 알려져 있으므로, 우리의 제도를 소개할 기회를 주선하였으며, 이후 브라질은 금년 초에 한국의 모델을 벤치마킹하여 실제 옴부즈만 제도를 도입하였고 칠레 역시 도입을 추진 중에 있다.

옴부즈만사무소는 2007년 전 세계 130개국 170개 투자촉진기구들이 가입하여 있는 WAIPA(World Association of Investment Promotion Agencies) 로부터  외국인투자기업 사후관리 최우수 기관상을 받은 바 있다. 

   FDI(Foregin Direct Investment) 옴부즈만 제도는 외국인투자가들이 투자유치국에서 영업활동을 하는 동안 예상치 않게 일어나는 문제와 억울한 사항들을 접수하여 이를 해소 및 해결하여주는 제도이다. 외국기업들은 낯선 이국땅에서 사업을 하면서 언어, 문화, 관습이 따르기 때문에 겪는 문제들이 원래 그들이 생각한 것 보다는 심각하기 때문에 속을 끓이는 경우가 많다. 심지어는 당장 사업을 접고 떠나야 하는 경우도 발생한다. 

   때로는 투자와 관련하여 다국적기업과 투자유치국 간에 심각한 문제가 발생하기도 한다. 제도와 법률이 개정되고 이를 다국적기업에 소급적용함으로써 해당기업이 졸지에 엄청난 세금과 과징금을 내야하는 경우도 발생한다. 다국적 투자기업의 입장에서 보면 너무나 억울해서 문제해결을 중앙정부에 요청하나 금액이 천문학적으로 너무 클 뿐 아니라 관련 사안을 보는 시각의 차이가 해당기업과 정부 간에  너무 크기 때문에 문제해결의 실마리가 보이지 않을 때 다국적기업이 이를 국제사법재판소에 제소함으로써 이른바 외투기업 對 투자유치국 간 국제소송문제 (Investor-State Dispute) 로 확대되고 이것이 양국 간 외교문제로 비화되기도 한다. 이런 경우 외국인투자옴부즈만의 역할이 절대로 필요한 것이다. 옴부즈만은 이 문제가 심각하게 발전되기 전에 관련 당사자들을 설득하고 중재하여 원만한 합의를 볼 수 있게 하는 것이다. 

   세계은행 (World Bank)과 유엔무역개발회의 (UNCTAD) 등의 국제기구는 국경 간 투자  자유화, 활성화 등을 위하여 증가하는 ISD를 예방할 수 있는 유효한 수단으로 FDI 사후관리의 중요성을 인식하고 한국의 외국인투자 옴부즈만 제도가 국제적 모범사례라고 회원국가에게 홍보하고 있다. 그래서 많은 나라에서 정부대표단을 보내어 우리의 옴부즈만 제도를 도입하고자 하고 있다. 지금까지 한국을 찾은 나라들은 베트남, 러시아, 우즈베키스탄, 말레시아, 태국, 몽골, 필리핀, 파라과이, 탄자니아, 모잠비크, 터키 등이며 이미 우리와 유사한 옴부즈만 제도를 만들어 가동시키고 있는 나라들도 여럿이 된다.

이미 외국인투자 사후관리는 국제간의 협약에서도 필요한 역할을 하고 있는 바, 한-중 FTA 협정문에는 양국 투자기업 애로해소 접수기관을 지정하고, 그 기관명을 협정문에 명시 하였다. (Article 12.19 : Contact Points for Improving Investment Environment)

   이 글을 통하여 필자는 무엇 때문에 많은 나라들이 한국의 외국인투자 옴부즈만 제도를  국제적 모범사례로 생각하고 이를 자기 나라에 도입하고자 하는지 설명하고자 한다.

<외국인투자 옴부즈만의 개념>  

   한국의 외국인투자옴부즈만 제도가 잘 알려져 있으나 막상 우리나라 사람들에겐 잘 알려져 있지 않다. 왜냐하면 ‘옴부즈만’ 단어자체가 생소하기 때문이다. 그리고 옴부즈만이 하는 일이 전적으로 우리나라에서 영업하고 있는 외국기업만의 고충을 덜어주고 해결해주는 일이라 뉴스미디아의 주된 관심에서 벗어나기 때문이다. 일반 독자들에게 “FDI”는 외국인직접투자를 가리킨다는 단어로 잘 알려져 있다. 그래서 이글의 표제를 처음에는 “외국인투자옴부즈만 제도”로 표기하였다가 독자의 시선을 빨리 끌기 위하여 “FDI 옴부즈만 제도”로 바꾸어 표기하였다. 그러나 우리나라 공식 명칭은 “외국인투자옴부즈만”이다.

   “옴부즈만 (Ombudsman)” 단어는 원래 스웨덴어에서 유래하였다. “Ombuds”는 다른 사람을 대신하여 행동하도록 허가 받은자, 즉 대리인을 뜻하는 단어이다. 스웨덴은 시민들의 권리를 보호하기 위해 1809년 의회가 임명동의 하는 옴부즈만 제도를 둔 적이 있다. 고대 로마시대에도 이와 비슷한 제도가 있었다. 기원전 494년 원로원이나 정무관들로부터 평민들의 권익을 보호하기 위해 도입한 “호민관”이 바로 그러한 제도이다. 오늘날의 옴부즈만은 국내 경제 및 사회 분야에서 일어나는 민원을 공개 또는 비공개적으로 조사하고 분쟁 시 공정한 합의를 이끌어내는 중재 권한을 가지며 그의 임명은 국가에 따라 다른데 정부, 또는 의회, 또는 대통령이 임명한다. 우리나라도 국민권익위원장이 이와 같은 옴부즈만에 해당한다. 

   우리나라에서도 근년에 들어 “옴부즈만” 용어를 많이 쓰기 시작하였다. 외국처럼 일반 시민이 국내에서 경제, 사회, 법 분야에서 억울한 일을 당한 경우 이를 해결하여 주려는 기구와 시민단체들이 많이 생겨나고 있다. 중소기업기본법에 의하여 “중소기업옴부즈만”이 몇 년 전에 도입되어 국내 약소기업의 애로와 고충사항을 풀어주는 임무를 수행하고 있다.

   그러나 한국의 외국인투자 옴부즈만 제도는 매우 특이하다. 이 제도에 따르면 옴즈만은 외국인투자가 및 국내에서 영업활동하고 있는 외국인투자기업만을 상대로 하며 그들이 당면하는 억울하고 부당한 고충을 해소하거나 해결하는 임무를 수행한다. 우리나라 외국인투자옴부즈만 제도는 당시 외환위기 (1997-1998)를 극복하는 데 외국인 직접투자 (FDI) 유치가 첩경으로써 이를 성공적으로 활성화하고 지원하기 위한 제도로써 1999년 10월에 외국인투자촉진법에 의하여 도입되었다. 

<외국인투자옴부즈만의 위촉과 기능>

   외국인투자옴부즈만의 위촉과 조직, 운영, 기능 등은 외국인투자촉진법과 시행령에 의거한다. 외국인 투자촉진법 제 15조 2의 제⓵항은 “외국인투자옴부즈만은 외국인투자업무에 관하여 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 선별하여 위촉하며,  동법의 제⓶항은 ”외국인투자옴부즈만은 산업통상자원부장관의 제청과 외국인투자위원회의 심의를 거쳐 대통령이 위촉한다.” 이다. 동법의 제 ⓷항에 따르면 외국인투자옴부즈만은 외국투자가 및 외국인투자기업의 애로사항 처리결과에 따라 필요하면 해당관계 행정기관 및 공공기관의 장에게 관련사항의 개선을 권고할 수 있으며 동법의 제 ⓸항에 따라 개선권고를 받은 기관장은 대통령령으로 정하는 기간 내에 그 처리 결과를 외국인투자옴부즈만에게 문서로 통보하여야 한다. 동법의 제 ⓾항은 “외국인투자옴부즈만의 업무를 지원하기위하여 대한무역투자진흥공사에 고충처리기구를 둔다.”이다. 외국인투자촉진법 시행령 제 21조의 4의 ⓶항에 따르면 “고충처리기구의 장은 외국인투자옴부즈만으로 한다.” 로 규정하고 있다.

   우리나라의 외국인투자옴부즈만임기는 3년이며 그동안 역임자는 다음과 같다. 1999년 10월 김완순 박사가 초대 외국인투자옴부즈만으로 취임하였으며 연임하였다. 그는 옴부즈만으로 부임하기 전, 고려대학교 교수와 무역위원장을 역임하였다. 그 후 안충영 박사가 부임하여 (2006. 5 – 2014. 7) 기간 동안 제3대, 4대, 5대 옴부즈만으로 활동하였다. 안 박사는 중앙대학교 교수와 대외경제정책연구원 (KIEP) 원장을 역임하였다. 그 후 필자인 김인철 박사가 2015년 4월, 제 6대 외국인투자옴부즈만으로 부임하여 오늘에 이르고 있다. 이 자리에 부임하기 전, 본인은 성균관대학교 교수와 인천발전연구원 원장을 역임하였다. 모두 오랫동안 대학교에서 경제학교수로서 재직하고 경제학회 활동과 더불어 정부 업무와 관련된 경험을 가지고 있는 공통점이 있다.

 <외국인투자옴부즈만 기구의 조직>

  2017년 6원 현재 우리나라에서 영업활동하고 있는 외투기업은 17,016 개다. 외국인투자옴부즈만이 지원하는 대상은 외국인투자가 및 외국인투자기업 모두이나, 전략적 투자유치 지원의 개념에서 이 들 중 옴부즈만 기구가 집중적으로 지원하고 있는 외투기업 수는 4,000 여개이다. 물론 이들을 외국인투자옴부즈만 혼자서 지원할 수 없다. 따라서 외국인투자촉진법 제 15조 2의 제 10항에 의거하여 외국인투자 고충처리기구를 KOTRA (대한무역투자진흥공사)내에 두고 KOTRA는 외국기업고충처리단을 두어, 고충처리기구의 장인 외국인투자옴부즈만을 지원하기로 되어 있다. 

   외국기업고충처리기구 안에는 약간 명의 행정직원과 일정 수의 전문위원들이 있다. 여기서 전문위원들의 역할이 매우 중요하다. 이들은 세무, 법무, 건설, 금융, 외환, 비자, 노무 등 제반 분야의 전문성을 가진 자로서 다양한 외투기업의 고충을 분담하여 처리해준다. 이 전문위원들은 외투기업들에겐 “홈닥터 (Home doctor)”로 불리기도 한다. 홈닥터는 예방치료와 건강교육을 제공하기 위하여 환자의 만성 질환을 가족처럼 잘 알고 있는 ‘가정의’ 또는 ‘주치의’와 같다고 할 수 있다. 우리의 홈닥터 시스템은 세계에서도 유일하다고 할 수 있다. 홈닥터에 관한 자세한 설명은 다음 절에서 다시 다루기로 한다.

 <한국 외국인투자옴부즈만 제도의 우수성>

   세계은행 (World Bank)은 2016년 11월에 “외국인투자의 유치와 확대 (Enabling Investment Retention and Expansion”을 주제로 한 포럼을 개최하였다. FDI의 이익을 최대화하기 위해서, 세계은행은 투자대상국의 외국인투자 유지 및 투자규모의 확대가 필요하다고 주장하였다. 이어 FDI의 유치 및 확대 측면에서 한국의 외국인투자옴부즈만 제도의 우수한 효과를 높이 평가하였다. 

   세계은행의 조사에 따르면 개도국들이 외투기업의 유치에 성공한다 하더라도 이들 중 상당수 기업들이 영업을 철수하는 경우가 많은데 그 원인은  투자국에서 제공한 각종 인센티브가 폐기되거나 혹은 외투기업이 ㅇ예기치 않은 애로와 고충에 직면하는 경우, 상담을 받거나 호소할 곳이 마땅히 없고 값비싼 변호사 비용을  감내하면서 투자국의 사법시스템에 의존할 곳이 없기 때문이라고 지적하였다. 그런데 한국에는 외투기업이 꼭 필요한 서비스를 제공하는 옴부즈만 제도가 잘 정착되어 있다고 알려줌으로써 세계은행 회원국들이 한국의 외투기업옴부즈만 제도의 도입에 지대한 관심을 가지게 된 것이었다.

   필자의 견해로는, 외투기업의 시각에서 보면, 한국 옴부즈만제도의 우수성은 크게 4가지 특성에서 찾을 수 있겠다. 첫째, 외국인투자옴부즈만의 정치적 중립성. 둘째, 외국인투자기업이 신뢰하는 사후관리서비스의 제공,  그리고 셋째,  외투기업이 원하면 언제나 옴부즈만사무소에 접근할 수 있는 접근성. 마지막으로 사후관리서비스 제공과정의 시스템화를 들 수 있다. 

   외국인투자옴부즈만은 외국인투자촉진법에 의하여 어느 부처에 소속되지 않고 중립적 입장에서 외국인투자가를 지원할 수 있도록 법적 뒷받침을 받고 있다. 

   옴부즈만과 고충처리기구에 속한 전문위원들, 즉 홈닥터들은 경력 10년 이상의 민간 기업 출신들로써 기업의 후원자 입장에서  외투기업들의 고충을 들어주며, 그들의 억울한 사정을 진정으로 위로해준다. 고충처리 과정에서의 개별 외투기업에 관한 사항은 대외비를 원칙으로 하고 있어 기업에서는 안심하고 그들의 애로를 호소할 수 있다. 기업들은 애로를 제기 했을 때 관련부처의 보복과 경쟁기업에로의 기업 기밀 누출 등을 우려하여 그들의 애로가 외부에 알려지지 않기를 원하고 있어 애로처리의 대외비 유지는 매우 중요한 요건이다.

   또한 전문위원들은 담당기업을 배정하여 홈닥터로써 기업을 1:1 전담하여 지원하고 있어 평소 외투기업과 긴밀히 접촉하고 있다. 따라서 외투기업들은 언제든지 그들이 어려울 때 즉시 애로 해결 지원을 요청할 수 있으며, 기업을 잘 이해하고 있기 때문에 홈닥터들은 그들이 불편해하면서도 그것이 지원받을 수 있는 애로사항이라고 느끼지 못하는 애로에 대하여도 이를 진단하여 보다 편하고 안정적인 경영 활동을 할 수 있게 지원하고 있다. 

   업무처리의 절차의 시스템화가 기업의 애로를 체계적이며 신속하게 지원이 가능토록 하고 있다. 기업의 고충을 인지 또는 접수하게 되면 내부에서 만든 고충처리절차에 따라 <고충사항접수— 관련부처 접촉— 고충처리> 단계를 거치는 업무를 진행한다. 이러한 단계에서 사안에 따라 옴부즈만은 해결 방안에 대하여 의견을 제시하고 필요에 따라 옴부즈만과 전문분야별 다수의 홈닥터가 Task force를 구성하여 협동하여 지원하기도 하며, 산업통상자원부와 긴민히 협조하여 해결 방안을 모색한다. 이러한 과정은 내부 DB 化하고 관계자가 서로 공람하며 진행 사항 등을 점검하며 대책을 강구한다.

<맺는 말>

   우리나라의 옴부즈만 제도는 과거 18년간 외국인투자기업의 큰 호응과 World Bank와 UNCTAD 등 국제기구로부터 모범사레로 인정을 받으며 그 역할을 충실히 해오고 있다. 

   옴부즈만과 홈닥터들은 외국인투자가들과의 현장의 접점을 가지고 있어 외국인투자가들의 현장의 실제 목소리를 정부에 전달 할 수 있는 Public-private dialog 창구 역할이 가능하다. 이를 통하여 정부의 정책에 외국인투자가들이 참여하고 그들의 의견을 개진 할수 있도록 지원하고 있다. 옴부즈만사무소는 이를 통하여 외국인투자기업이 정부 정책의 일관성을 느끼고 예측 가능한 경영 활동이 가능한 투자환경을 조성하도록 노력하고 있다. 

이의 사례로써 2016년 국무조정실, 산업통상자원부와 옴부즈만사무소는 합동으로 온라인 규제정보포탈 서비스를 개설하였다, 이는 신설되는 정부 또는 의원 입법에 대하여 입법예고 내용을 알리고 이에 대한 의견을 그들의 의견을 온라인으로 접수하여 관련부처에 전달하여 정부 입법 과정에 참여할 수 있도록 한 제도이다. 신규 규제입법 뿐만 아니라 기존 규제도 그들의 의견을 전달 할 수 있다. 옴부즈만사무소는 개별 기업의 애로만을 처리할 뿐만 아니라, 우리나라의 투자환경을 개선하여 기업 애로가 사전에 발생하는 것을 예방하는 역할도 선제적으로 하고 있다.

   그러나 기술의 발달과 국제화의 추세로 점점 기업의 애로는 보다 복잡 다기화 되는 경향이 있다. 덩어리 규제 등은 부처의 입장이 다른 다수의 부처가 연결되어 있으며, 여러 이해가 얽혀 있는 사안들은 국민적 공감대가 필요한 경우들도 있다. 이를 해결하기 위하여 정부와의 애로 지원을 위한 보다 긴밀한 협조 체계 강화와 국민 인식 전환을 위한 노력이 필요하다. 외국인투자에 대한 부정적 인식 해소와 그들의 한국경제에 기여도에 대한 홍보 등도 해결하여야 할 과제이다. 또한 투자활성화를 위하여 국가 간의 상호 협조가 더욱 강조되고 있어, 국가 간 고충처리기구 또는 투자촉진기구와의 정보교류와 네트워킹을 강화해야 할 것이다.  

   앞으로도 옴부즈만사무소는 시대와 기업이 요구하는 다양한 사업을 추진하고 외투기업 애로 해소의 책임 있는 기구로써 국가 간 투자자유화의 실천적 역할을 더욱 확대할 것이다. <ifs POST>