‘관변 경제학자’의 정책 체험기 <3> 대외개방: 급진노선과 점진노선의 싸움 > 칼럼

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5共정부 경제정책기조 ‘안정·개방·자율화’로 선회

 

1983년에 산업연구원에 들어갔는데 그 무렵 언론에서는 개방논쟁이 불붙고 있었다. 산업연구원이 논쟁의 당사자이기도 했기 때문에 자연스럽게 관심을 갖고 관찰하게 되었다. 

당시 전두환정부는 경제정책기조를 ‘안정·개방·자율화’의 방향으로 선회하고 있었다. 이전 박정희정부의 경제정책기조이었던 ‘성장우선·고물가·정부개입·보호무역’의 패러다임을 깨뜨리지 않고는 지속적 성장을 담보할 수 없다는 판단이 깔려 있었다.

대외개방은 청와대 경제수석, 경제기획원, 한국개발연구원(KDI)이 중심이 되어서 추진되고 있었다. 한국이 수출주도 성장전략으로 성공한 반면에 수입문호는 여전히 좁아서 수입만 놓고 보면 자유무역이라기보다 보호무역에 가깝고, 좋게 말해도 ‘관리무역’정도의 수준에 머물러 있다는 것이 그들의 인식이었고 사실도 그랬다.

 

개방론자들은 수입자유화를 통해서 한국기업이 국내시장에서 외국기업과의 경쟁을 피할 수 없게 만들면, 그들은 경쟁에서 살아남기 위해서 기술을 개발하고 수요자서비스를 개선하고 비용절감노력을 경주해야만 하기 때문에 기업이 강해지고 산업의 경쟁력도 커지고 경제의 체질이 튼튼해진다고 주장하였다. 수입을 계속 제한하면 국내기업은 온실 속에서 안주하게 되고 경영혁신노력을 기울이지 않아도 이익을 내는 지대(地代)추구행위(,rent-seeking)에 매달리게 된다는 것이었다. 

개방론자들이 보기에 개방에 반대하는 사람들이 겉으로 내거는 이유는 아직도 유치산업단계에 있거나 경쟁력이 충분하지 않은 국내기업들을 보호해서 경쟁력을 더 키운 이후에 개방해야 한다는 것이지만 속으로는 손쉬운 지대추구를 빼앗기기 싫어서 개방을 반대하고 있었다. 한마디로 말해서 기득권을 놓치기 싫어서 개방을 반대한다고 비난하였다.

 

KDI의 급진적 개방 주장, “대다수 상품 비관세장벽 없애고, 관세율도 대폭 인하”

상공부·산업연구원 신중론, “무역수지·산업경쟁력·개방피해 감안 폭과 속도 조절”

 

그 당시 나온 KDI 보고서는 급진적인 개방을 주장하였다. 소수의 유치산업만 제외하고 예외 없이 모든 품목에 대해서 비관세장벽을 없애고 관세율도 일정기간 내에 낮은 수준으로 가져가자는 것이었다. 

수입자유화에 대해서 신중한 입장을 취하는 쪽은 산업계와 그 입장을 잘 이해한다고 생각하는 상공부였다. 그리고 산업연구원 역시 산업현장과 가깝고 상공부산하기관이어서인지 신중한 쪽이었다. 산업연구원에서 나온 보고서를 보니까 한국산업의 현 상황을 진단하고 수입개방은 무역수지, 교역파트너와의 상호주의, 국내산업의 경쟁력, 개방피해대비책등을 종합적으로 감안해서 그 폭과 속도를 결정해야 한다는 식이었다. 

널리 알려진 일화이지만 KDI의 Y박사가 쌀을 포함한 농산물의 전면개방을 주장하다가 농민으로부터 인분세례를 받기도 했다. 쌀은 항구적인 비교열위산업이니까 비싼 국산 쌀 먹지 말고 수입쌀을 먹는 것이 소비자에게도 좋고, 또 농업에 지원되는 막대한 자원을 더 생산적인 부문으로 전용하는 것이 국민경제 전체를 위해서 이익이라는 주장은 많은 경제학자들이 공감하고 있었다. 

 

 KDI의 Y박사, 쌀 등 농산물 전면 수입개방 주장하다 인분 세례 받아

 

그렇지만 농업전문가들의 주장은 달랐다. 그들이 농산물수입제한이 옳다고 주장할 때 흔히 원용한 이론은 농업의 비교역적 기능이었다. 쌀을 예로 들어 보자. 한국 쌀값이 캘리포니아 쌀값보다도 월등히 비싼 것은 사실이다. 쌀을 전면 수입개방해서 값싼 외국쌀이 밀려들어오면 농지는 황폐화 되던가 난개발 되어서 환경재앙이 일어나고 농민들은 생의 터전을 잃고 실업자가 되는데 고령화된 농민들을 재교육시켜서 다른 일자리를 갖게 해 준다는 것이 현실적으로 어렵다. 즉 농업은 환경보존, 공동체사회유지등의 공익적 기능을 갖고 있으므로 이러한 가치를 포함하면 농업보호의 이익이 비용을 능가할 수 도 있다는 셈법이었다.

 

농업의 비교역적 기능을 강조하는 전문가들은 유럽연합(EU)이 공동농업정책으로 농업을 보호해서 비교역적기능을 성공적으로 살리고 있다고 인용하기도 했다. 나중에 파리에 근무하면서 유럽을 여행하는 기회가 많았는데 아름답게 보존된 농촌 환경과 비옥한 경작지를 보면서 “만약에 유럽이 농업을 전면 개방했으면 이 풍경이 어떻게 변했을까?”하는 생각에 빠지기도 했다.

 

전문 외교관료 출신인 외무부 차관을 상공부 장관으로 기용

 

개방논쟁은 농업이외의 분야에서도 끝없이 이어졌다. 이론과 현실이 뒤섞이고 명분과 이해관계가 얽히면서 나중에는 정부 내의 권한다툼의 양상으로까지 비화되었다. 이참에 개방을 밀어붙여야 한다고 결심한 정부는 심지어 평생 외교관의 길을 걸어온 외무부 차관을 상공부장관으로 앉혀서 상공부가 개방의 걸림돌이 되어서는 안 된다는 의지를 보이기도 했다.

찬반논쟁의 곁가지를 쳐 내고 문제의 핵심을 들여다보면, 급진파는 과보호를 없애야만 한국 산업이 더욱 강력해 지는데도 불구하고 일시적인 피해가 발생하고 기득권층의 저항이 드세다고 해서 양보하다 보면 개방의 동력이 상실되기 때문에 속도감이 중요하다는 것이었다. 물론 그들도 예시제를 채택하여 기업과 농어민들에게 대비할 시간적 여유를 주고 피해보상책을 준비해야 한다고 했지만 그건 어디까지나 보완책일 뿐이었다.

 

1983년 수입자유화 5개년계획 수립, ‘개방 원칙 지키면서 현실 감안한 타협안’

 

온건파는 국내 산업별로 형편이 다르기 때문에 무차별적으로 시간을 정해서 획일적으로 개방하는 것은 불가하며 충격이 너무 크지 않도록 충분한 시간과 보완대책이 필요하다는 입장이었다. 

결국 1983년에 수입자유화5개년계획이 수립되었다. 급진파와 온건파의 어느 쪽도 일방적인 승리를 거두었다고 할 수는 없었고 개방의 방향성과 원칙을 지키면서 현실을 감안한 타협의 산물이었다고 보는 것이 맞다. 경제정책이 전쟁이 아닌데 반대파를 완전히 패배시킨다는 것은 바람직하지도 않고 가능하지도 않다. 경제정책의 결정을 전쟁으로 착각하고 비용을 얼마든지 치러도 좋으니 이겨야 한다는 극단적인 주장은 경계해야 한다. 지금 문재인 정부가 이러한 극단론에 서 있는 것은 아닌지 걱정이 된다.

 

개방과 관련된 이야기를 좀 더 해보려고 한다. 산업연구원의 전자산업실장으로 일할 무렵에 어느 연구원이 산업연구원의 기관지에 게재할 원고를 가져 왔다. 실장인 내가 결재를 해야 제출할 수 있었다. 내용을 보니 개인용 컴퓨터(PC)의 수입을 절대 허용하지 말아야 한다는 것이었다. 이제 막 국내에서 생산이 시작되는 유치산업단계인데 수입을 허용하면 국내시장을 외제가 독식하게 될 것은 분명하고 국내업계는 전부 고사할 것이며 앞으로 도래할 정보화 사회의 이익은 선진국 기업들만 누리게 된다는 주장이었다. 그는 자기주장을 정당화하기 위해서 남미에서 탄생하고 한국에서도 인기를 끌고 있던 종속이론을 여기 저기 인용하고 있었다.

 

‘수입개방 예시제’ 도입해 산업 경쟁력 강화 노력의 유인 제공

 

결론만 놓고 보면 전적으로 틀렸다고만 할 수는 없는 노릇이었다. 그러나 결론의 도출과정이 조잡하였다. 객관적 분석에 기초하여 타당한 결론을 이끌어 내는 것이 아니라 종속이론의 입장에 서서 일방적인 주장을 펴는 것이었다.

그때 국내 대기업들과 몇몇 독립기업들은 PC의 조립생산에 착수하고 있었다. 반도체를 비롯한 대부분의 부품들은 수입을 하는 단순조립 단계이었다. 소프트웨어 역시 수입하였으니 껍데기만 국산이고 내용은 외산이었다. 즉 국내기업은 저임금만 지불하고 대부분의 부가가치는 해외로 유츌 되고 있었다. 이러한 상황에서 무작정 수입을 막아 놓으면 국내기업은 조립 하청기지의 위치에 안주하려는 유혹에 빠지기 십상이었다. 그렇다고 전면적인 수입개방을 하면 국내기업은 파산하고 PC산업발전의 싹을 잘라 내어 버릴 염려도 있었다.

 

그 무렵에 한국은 수입개방의 폭과 속도를 놓고 현실적인 선택을 하였다. 개방예시제를 도입하여 일정기간 수입을 억제하여 경쟁력을 키울 수 있는 시간적 여유를 주면서 만약 그 기간이내에 경쟁력을 키우지 못하면 수입개방의 경쟁압력을 견디기 힘들 것이라는 경고를 사전에 보내어서 경쟁력강화 노력의 유인을 제공하는 것이었다.

그 글을 쓴 연구원에게 이러한 설명을 하면서 종속이론에 매몰되지 말고 산업전문가적인 분석적 글을 다시 써서 가져 오라고 ‘설득 반, 지시 반’의 지침을 주었다.   

 

1986년 ‘저유가·저금리·저원貨 가치’ 등 3저 호황…美 원貨 평가절상 압력

 

그 이후 1986년에 한국경제에게 3저의 행운이 찾아왔다. 저유가, 저금리, 저원화가치가 동시에 실현된 것이다. 모두 우리의 노력이나 의사와는 상관없이 해외요인에 의해서 일어난 일들이었으나 원유를 전부 수입하고 해외 빚이 많고 수출의존도가 높은 한국경제에는 막대한 이익을 안겨주는 경사이었다. 

3저 덕분으로 한국은 무역수지와 경상수지가 흑자로 반전하였다. 당시 흑자라는 단어는 국민들에게 전혀 현실감을 안겨 주지 않는 생소한 것이었다. 만성적 적자구조라는 말만 들어왔기 때문이었다. 얼마 후 미국이 원화의 평가절상압력을 행사한다는 말이 들려오기 시작했다. 이 말은 더 현실감이 결여되었다. 원화는 언제나 평가절하하는 통화라는 고정관념이 박혀 있는데 평가절상이라니 이 무슨 생뚱맞은 소리인가?

 

미국의 국제경제연구소(지금은 피터슨 국제경제연구소)의 버그스텐 소장이 산업연구원 초청으로 한국에 와서는 원화가치를 시장가격에 부합되게 자유로이 결정해야 한다는 발언을 했다. 경상수지 흑자가 늘어나니까 평가절상 하라는 말이었다. 한국은 경상수지가 전체적으로 적자일 때에도 미국과의 무역에서는 흑자를 내고 있었는데 이제 총경상수지도 흑자로 돌아섰으니까 절상하라는 뜻이었다. 

 

나는 미국의 요구가 부당하다고 생각했다. 한국의 국제경쟁력이 강해져서 흑자가 나는 것이 아니고 3저라는 외부적인 호재 때문에 흑자가 나는 것이니까 외부의 호재가 사라지면 또 다시 적자로 돌아갈 것이라고 생각했다. 우여곡절을 겪은 후에 원화는 결국 절상되기 시작했고 3저 효과도 사그라들기 시작해서 3년 후에는 경상수지가 다시 적자로 돌아섰다. 그 이후에 경상수지가 또 다시 흑자로 반전된 것은 1998년 외환위기 때 원화가 대폭 평가절하 되었던 때이었다.  

 

3저(三低)효과 3년 만에 사라지고, 경상수지 적자 반전

 

3저 이후에 경상수지흑자로 들어오는 외환을 어떤 용도에 사용할 것인가를 두고 논의가 분분하였다. 곳간에 쌓아서 외환보유고를 늘릴 것인가, 해외에 투자할 것인가, 아니면 연구개발투자와 설비투자를 늘려서 생산성을 높일 것인가를 놓고 경제부총리주재로 회의가 열리기도 했다. 당시의 한국경제 현실에 비추어 보면 생산적 투자를 늘려서 수출경쟁력을 키우는 것이 최상책이라는 생각이 들었다. 투자에 필요한 기계설비의 수입을 늘려서 무역수지흑자를 줄이고 평가절상압력을 완화하는 효과도 기대할 수 있었다. 결국은 외환보유고도 늘리고 국내투자에도 활용하는 방향으로 진행이 된 것으로 기억한다. 

 

미국개방 압력으로 “국내시장 다국적기업이 장악하면…” 걱정했으나 기우에 그쳐

 

미국과의 무역수지흑자가 지속되면서 미국의 통상압력도 점점 강해졌다. 수입개방은 물론이고 투자개방 압력도 가해졌다. 미국기업의 한국에 대한 직접투자를 대폭 자유화하라는 것이었다. 한국정부도 어느 정도의 양보는 해야 할 입장이었고 또 그런 방향으로 움직이고 있었다. 

나는 걱정이 앞섰다. 글로벌 경쟁력을 갖춘 미국의 다국적기업이 한국에 공장을 세워서 제품을 팔기 시작하면 한국시장은 그들이 독식하게 될 것이고 한국기업들은 고사할 것이라고 염려하였다. 애국심에 불탄 나는 어느 날 상공부의 통상담당차관보에게 전화를 걸어서 그런 우려를 쏟아냈었다. 차관보는 미국기업들이 그 정도로 한국에 투자할 것이라고 확신하느냐고 반문하면서 자기 생각에는 지나친 기우(杞憂)라는 반응을 보였다. 시간이 지나면서 차관보가 옳았고 나는 틀렸음이 드러났다. 미국기업들의 공격적 투자는 이루어지지 않았고 오히려 투자가 너무 적게 이루어 져서 여러 가지 투자유치시책을 강구해야만 하는 일이 벌어졌던 것이다. 외국인투자를 유치하기 위해서는 문호개방과 국내 투자환경의 개선이 동시에 이루어 져야 한다는 점을 일깨워주는 사례이었다. 

 

1997년에 외환위기가 터졌다. 위기의 원인이 국내 경제제도와 관행의 후진성에 있다는 평가가 공유되었고 과감한 개혁이 추진되었다. 개혁과제 중에는 수입개방과 투자개방의 확대가 포함되어 있었다. 찬반논쟁이 뜨겁게 타올랐다. 특히 투자개방을 놓고 찬성하는 측은 외국인투자가 일자리를 만들고 기술이전이 이루어지며 외환유입도 늘린다고 하였다. 반대하는 측은 10년 전에 내가 걱정하였던 것처럼 선진국 기업들이 국내기업을 시장에서 몰아낼 것이라고 했다. 대통령이 텔레비전에 나와서 외국에 나가 있는 한국기업보다도 한국에 들어온 외국기업이 국민경제에 더욱 큰 혜택을 준다고 하면서 설득에 나설 정도이었다. 기업의 국적이 중요한 것이 아니고 정작 중요한 것은 기업의 소재지라는 뜻이었다. 

 

1997년 외환위기 개혁과제로 ‘투자시장 개방’추진…기업은 국적보다 소재지가 중요

 

염려하고 걱정하는 사람들의 머릿속에는 중남미의 현실과 종속이론이 크든 작든 자리잡고 있었다.  그러나 한국은 미국기업들이 시장을 독점하는 중남미와는 달랐다. 국내 대기업들이 호락호락하지 않았던 것이다. 많은 선진국기업들이 국내기업을 인수 합병하여 진출하였지만 국내시장을 석권하지는 못했다. 국내외기업이 경쟁하는 생태계의 조성은 국내기업들에게 자극을 주어서 혁신을 촉진하기도 했다. 

제조업뿐만 아니라 서비스시장개방에서도 비슷한 일이 일어났다. 한 예로써 금융개방을 놓고 찬반논쟁이 뜨거웠다. 외국은행의 국내진출을 반대하는 측은 앞서가는 금융기법을 구비한 외국은행들이 진출하면 국내은행들은 큰 타격을 받을 것이라고 했다. 외국은행이 신용도도 더 높기 때문에 예금자들이 대거 그들에게로 옮겨 갈 것이고 대출에 있어서도 신용평가기술이 월등한 외국은행이 담보위주의 대출관행을 고수하는 국내은행을 잠식할 것이라는 우려가 많았다. 그러나 지나놓고 보면 지나친 기우였음이 드러났다. 오히려 좀 더 과감하게 개방하였더라면 국내은행들이 바짝 긴장하고 정신을 차리지 않았을까 하는 아쉬움도 있다.

 

한국, 실용적인 전략에 기초해 개방 순서와 속도를 비교적 성공적으로 결정

 

나의 경험에 비추어 보면 대외개방은 대내적으로 산업기반이 갖추어 지고 어느 정도의 자생력이 생겼을 때에 이루어지는 것이 바람직하다. 그 전에 너무 서둘러서 문을 열어버리면 국내기업들이 충격을 이기지 못하고 경쟁에서 패배하는 상황이 일어날 수 있다. 그렇다고 개방을 너무 늦추면 국내기업들이 국내시장에 안주하여 온실 속의 화초처럼 나약해져서 막상 개방이 되었을 때의 충격에 대한 내구성을 확보할 기회를 놓치게 된다.

한국의 경우에는 이러한 실용적인 전략에 기초해서 개방의 순서와 속도를 비교적 성공적으로 결정하였다고 생각된다. 이러한 과정에서 급진적 개방론자와 국내산업보호론자 간에 격렬한 논쟁이 벌어지기도 했지만 극단적인 두 진영 간의 중간 어느 지점에서 이상과 현실을 조화시키면서 신중하면서도 지속적인 대외개방을 전개하여 왔다고 평가할 수 있다. <ifs POST>                        

           

    

 

 

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기사입력 2018-10-31 17:50:00
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