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<핵심 요약>
► 재정운용의 핵심 이슈는 근대 국가가 출범한 이후 시대별로 많은 변화를 보였는데, 국회와 행정부 사이의 예산권력 분립에 대한 조정은 이를 해결하는 중요한 수단으로 간주되어 왔음.
- 근대 국가가 출범하며 민주적 의회가 구성된 초기에는, 국민들의 조세부담을 경감하기 위해서는 예산을 의회에서 심의 의결하며 수지균형을 준수해야 한다는 원칙이 중요한 과제로 등장하였음.
- 절대왕정에서 벗어나 의회가 재정운용의 중심이 되었던 미국과 프랑스는 점차 의회가 방만한 재정운용을 초래한다는 사실을 깨닫고 미국은 1920년대에, 프랑스는 1950년대에 행정부 중심의 예산제도를 확립함.
- 1960년대 이후에는 완전고용을 위해 재정적자를 적극 수용해야 한다는 케인스식 재정운용이 주류를 형성하였으나, 1990년대부터는 재정의 지속가능성을 제고하기 위한 재정준칙 준수가 중요한 이슈로 등장함.
- 2000년대 이후에는 재정에 대한 모든 경쟁적 요구들의 갈등을 원만히 해결할 정치적 과정의 중요성을 인식하면서, 정치적 제도와 함께 의회와 행정부 사이의 적정한 예산권력 분립이 중요한 이슈로 등장함.
► 1990년대 이후 많은 학자들은 재정위기를 겪는 국가들과 그렇지 않은 국가들을 비교하며 의회와 행정부 사이의 예산권력 분립이 어떠한 방향으로 확립되어야 하는지 모범적 관행(Best Practice)들을 모색하기 시작하였음.
- 예산권력 분립의 기본 방향은 ①의회는 전략적 논의를 통해 예산총량과 분야별 재정배분을 주도하고, ②세부사업들에 대해서는 의회가 결산심사에서 이들의 효율성과 효과성, 적법성 등을 심사하는 것임.
► 2000년대에 들어와 한국에서는 더 많은 정치적 민주화가 이루어졌는데, 점점 더 많은 정치적 요구들이 예산 및 재정운용과 관련하여 제기되면서 국회의 예산권력을 강화해야 한다는 요구가 끊임없이 제기되고 있음.
- 많은 정치적 요구들은 복지지출 증가, 지역균형발전 요구, 공공요금 인하, 생필품 가격안정 등 예산과 관련된 정치적 쟁점들이 더 많이 등장하고 있음.
► 국회의 예산권력을 강화해야 한다는 요구는 여야를 불문하고 제기되고 있는데, 이들은 ‘예산법률주의의 도입’ ‘완전한 미국식 예산제도의 도입’을 논거로 삼고 있음.
- 국회의 논거는 1788년 당시의 미국 헌법, 제2차 세계대전 이전의 독일과 일본의 논의 수준에 주로 머무르고 있음.
► 본 보고서는 시행착오 속에서 재정민주주의를 발전시켜온 OECD 국가들의 역사적 경험, 그리고 각국이 추구해야 할 모범적 관행에 대한 국제적 비교 연구들을 기반으로 한국의 예산권력 분립 방향을 제안하고자 함.
► 본 보고서는 예산편성, 예산승인, 예산집행, 결산심사의 네 가지 예산단계별로 한국의 관행을 주요 선진국들과 폭넓게 비교하고 있음.
- 예산편성: 의회가 예산의 증액 또는 세입감소 법안을 제안하지 못하도록 하는 영국, 독일, 프랑스와 달리 한국의 국회는 예산근거법의 제정 및 개정(예타면제 입법 포함)에 아무런 제한이 없음.
※ 미국은 의회가 무제한적 예산권력을 보유하는 전 세계 유일한 국가임.
※ OECD 국가의 의회는 재정총량과 분야별 재정배분을 실질적으로 주도하는데, 한국의 국회는 오히려 재정준칙 입법을 반대해 왔음.
- 예산승인: 한국 국회의 예산수정은 전 세계적으로 유례가 없을 정도로 매우 과도하게 이루어지고 있으며, 더구나 국회의 일방적 예산감액이 가능하여 여소야대 국회에서는 국정혼란이 나타날 수 있음.
※ 의원내각제에서는 의회의 예산수정이 의회 해산으로 이어질 수 있기 때문에 극히 제한적으로 이루어지며, 프랑스의 이원정부제 하에서도 의회의 예산권력은 사실상 무력화되어 있음.
- 예산집행: 의회의 예산승인은 입법과목과 행정과목을 구분하여 이루어지기 때문에 행정부의 재량권이 폭넓게 인정될 수 있는데, 한국에서는 이러한 관행이 제대로 정착되지 않고 있음.
※ 의회의 예산승인은 ‘지출이 이루어질 수 있다’는 것을 의미할 뿐 지출이 반드시 이루어져야 하는 것을 의미하지는 않음.
- 결산심사: 결산검사는 국회의 고유한 기능으로서 정치적 논란보다는 사업집행의 효과성·효율성·적법성을 주로 논의해야 하는데, 한국의 국회는 이런 일을 등한히 하고 있음.
► 본 보고서는 예산권력 분립의 새로운 방향을 정립하기 위해, ①국회 주도의 예산총량 및 분야별 재정배분, ②국회의 예산소요 또는 세입감소 입법 금지, ③입법과목과 행정과목의 엄격한 구분, ④국회 예산수정 절차의 명문화, ⑤국회 결산위원회 분리 및 기능 활성화를 제안하고자 함.
※ 1910년대 미국은 제왕적 의회가 주도하는 재정운용에 대해 근본적인 회의를 하기 시작하였다. 이 때 미국 식자층에서는 영국, 프랑스 등 전 세계 주요 국가들의 예산제도를 폭넓게 연구하면서, 미국 대통령제의 권력분립에 가장 적합한 예산제도가 무엇인지 격정적인 논의를 시작하였다. 다음 인용문은 프랑스 예산제도를 이해하기 위해 1913년에 영어로 번역 발간한 René Stourm의 Le Budget 서문이다. 이는 당시 미국인들의 문제의식을 엿볼 수 있는데, 현재의 한국에 주는 시사점은 대단히 의미심장하다고 볼 수 있다. 미국이 이러한 문제의식 하에서 단행했던 행정부 예산제도의 도입과정은 ‘옥동석, 「권력구조와 예산제도」, 2015, 21세기북스,’ 제4장에 자세히 설명되어 있다. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 여러 면에서 프랑스의 경험은 영국보다 미국의 경험에 더 유사했다. 최초의 프랑스 공화국은 미국의 독립선언 직후 불과 몇 년만에 설립되었다. … 프랑스 혁명은 미국의 봉기와 마찬가지로 –적어도 정부와 관련되는 한- 행정권에 대한 반란의 형태를 취했다. 프랑스와 미국에서는, 영국과 같이 행정부가 또는 행정부의 예산편성 부서가 입법부의 통제를 받는 점진적 민주주의의 발전이 나타나지 않았다. 이들 국가에서는 왕정에 대해 급작스럽고 단호한 반란이 일어났고, 스스로 민주적인 통제를 주장하며 권위에 대한 폭력적 전복이 나타났다. 이러한 전복의 과정에서 행정당국은 국민의 대의기관으로 –행동보다는 심의를 위해 고안되었던- 완전히 대체되었다. 국민들의 마음 속에서 행정당국은 억압적인 세금과 자의적 행정조치를 행사하는 잔인하고도 무책임한 통치자였기 때문이었다. … 이것은 미국에서도 일어난 일이었다. 영국 국왕의 공식적 대표자들을 쫓아냈을 때, 사람들은 입법부를 민주주의의 수호자로서 의지하였다. 이 대의기구는 모든 것을 할 수 있었다. … 프랑스와 미국의 “아버지들”은 어떤 대가를 치르더라도 자유를 확보하기로 현명하게 결정하였다. 그런데 이들은 제도를 설계할 때 정부를 효율적으로 만드는데 필요한 것들에 대해 거의 생각하지 않았다. 결국 달성되었던 목표 중 하나는 행정부의 비효율성이었다. … 강력한 행정과 민주적 통제를 조화하려는 프랑스의 투쟁에서 미국 시민들은 많은 교훈을 얻을 수 있다. … 독단적인 군주의 의심할 수 없는 악에 시달리며, 제3신분은(Third Estate) 그의 권위를 억제하고 파괴하는 데 온 힘을 쏟았다. 그런데 이것이 일단 달성되고나니 프랑스 국민들은 무책임한 위원회들의 정부를 대신 발견하였다. … 절대왕정을 대신한 대중의회가 민주주의에 많은 기여를 했지만 효율적인 행정에는 거의 기여하지 못했다는 점을 인정해야 한다. 독재자들의 사악함은 압도되었지만, 다른 악들이 생겨났다. '포크바렐(pork barrel)'에 대한 국왕의 집착을 대신하여, 지방의 굶주린 정치인들이 나타났다. 프랑스 혁명의 민주주의에 대한 엄청나고도 지속적인 공헌에 의문을 제기하지는 않지만, 국가에 팽배하던 사치와 낭비의 부담은 결코 가벼워졌다고 말할 수 없다는 사실을 우리는 깨닫지 않을 수 없다.
May 11, 1917. CHARLES A. BEARD. Ph.D., Professor of Politics in Columbia University. |
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- 기사입력 2025년04월21일 11시20분
- 최종수정 2025년04월21일 10시58분
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