김상국 교수의 생활과 경제이야기 <106> 배추 값 만원은 누가 정했을까? 그리고 그 이익은 누구에게 갈까? > 청계산 칼럼

요즘 모든 물가가 너무 비싸다고 국민들의 불만이 크다. 특히 김장철까지 가까워지는데, 배추 한포기에 1만원이 넘는다니 서민들의 걱정은 더욱 크다. 오죽했으면 총리까지 나서서 “배춧값 안정에 만전을 기해 달라.”는 부탁을 했을까?

나는 농촌 출신이다. 그리고 지금도 충청북도 단양에 와서 ‘농촌석달 살아보기’ 프로그램에 참여 중이다. 출신배경과 나의 농촌 선호 취향으로 농업과 관련되는 일에 큰 관심을 가질 수밖에 없었다. 그것도 짧은 기간이 아니라 장기간 그것은 나의 관심사였다. 

1. 농수산물의 경우, 수요와 공급의 법칙이 적용되는가?

배추값 만원이 지금 문제이니 우선 높은 배추 가격의 형성 원인을 한번 생각해 보자. 경제학에는 너무 유명한 법칙이 있다. 바로 ‘수요와 공급의 법칙’이다. 즉 ‘수요와 공급되는 량’에 의해 가격이 결정된다는 것이다. 맞는 말이다. 장기적으로는 분명히 맞는 말이다. 그러나 그 말이 잘 맞는 분야가 있고, 그렇지 않은 분야가 있다. 잘 들어 맞는 분야는 주로 2차산업과 3차산업이다. 그러나 불행하게도 농어업이 주(主)인 1차산업의 경우에는 잘 들어 맞지 않는다. 

물론 장기적으로는 1차산업도 수요와 공급의 법칙에 따라 결정된다. 이익이 많이 나는 작물은 해가 지나면서 더 많이 심을 것이고, 그렇지 않은 작물은 더 적게 심을 것이기 때문이다. 그러나 단기적으로, 거의 대부분 1년 단위로는 수요와 공급의 법칙이 잘 들어 맞지 않는다. 왜냐하면 채소나 벼는 한번 심으면 거둘 때 까지 그것을 키울 수 밖에 없기 때문이다. 그리고 그 밖에도 다음과 같은 또 다른 이유가 있다

즉 농산물은 ① 상품의 출하 시기가 수확 시절에 따라 자연적으로 정해지고 ② 그 시기에 대부분의 생산이 집중되며, 또한 ③ 상품 보관 기간이 짧아 생산된 산물을 『짧은 기간 내에  팔아야만』 하기 때문이다. 더욱이 ④ 공장 생산품과는 달리 소수의 생산자가 생산하는 것이 아니라, 다수의 농민들에 의해 생산되기 때문에 집단행동(集團行動)도 할 수 없다. 

그래서 농산물의 가격은 생산자가 가격 결정을 할 수 없고, 철저하게 시장에서 결정된 가격을 따를 수밖에 없다. 

그런데 여기서 농업생산품의 경우에는 또 다른 특징이 하나 더 추가된다. 즉 다수의 생산자인 농민과 더 많은 다수의 최종 소비자인 가계(가정)가 존재한다는 사실이다. 그러므로 이런 ⑤ 다수의 생산자와 다수의 소비자를 연결하는 『중간 매체』 즉 가락동 농수산물 시장과 같은 도매상을 반드시 거쳐야 한다.

그래서 생산자인 농민은 직거래가 아닌 이상 소비자를 만날 기회가 없고, 채소 관련 도매상이 실질적인 최종 소비자가 된다. 그런데 시골에서 작은 트럭 한 대에 배추를 싣고 와서, 그것을 팔고 집으로 돌아가야 하는 농민과 가락시장의 도매상과는 게임이 안되는 ⓺ 전형적인 ‘기울어진 경기장’이다. 도매상들은 풍부한 자금력을 가지고 있고, 대형 보관 창고도 있으며, 더욱이 소수의 도매상들이 『결탁』하면 배추 출하 시기와 가격을 얼마든지 조절할 수 있는 능력이 있기 때문이다. 

더욱이 최종 소비자인 주부들은 거의 매일 시장을 봐야 한다. 즉 농수산물과 같은 식품은 바로바로 구입해야 한다. 그래서 중간 대규모 도매상은 ⓻ 단 며칠, 몇주 간의 출하를 조절함으로써, 엄청난 가격 인상과 그에 따른 엄청난 이익을 너무 쉽게 얻을 수 있다. 

이것이 농수산물이 갖는 고유한 특징이다. 2차산업이나 3차산업과 다른 이런 고유한 특성을 알아야만 올바른 농수산 정책을 펼 수 있을 것이다.

구체적인 예를 하나 들어 보자. 우리는 지금 배추값이 만원을 넘었다고 한다, 그러나 이 만원의 배추값 중에서 농업인이 받아가는 금액은 과연 얼마나 될까? 더 쉽게 말하면 배추값이 만원일 때, 시골 농민들이 파는 배추값도 덩달아 함께 춤을 높게 출까? 그런 일은 거의 없다. 농민들이 파는 배추값은 거의 차이가 없다. 

유통구조의 불합리성 이외에도 심은 후 40일 경에 이미 밭때기(포전매매)로 팔렸거나, 때로는 급등한 가격에 놀란 정부가 정부 비축량 방출을 확대하거나, 외국으로부터 배추 수입으로 배춧값이 하락하는 등 여러 이유에서 도시의 높은 배추값과 농민들과는 거의 상관이 없다. 급등한 가격 상승에 의한 눈덩이 이익은 중간 도매상들이 차지한다. 그리고 출하가 증가하면 배추 가격은 다시 급속히 내려간다. 그러나 중간상들은 이미 충분한 이익을 취한 후다. 

아마 많은 독자들이 생산된 배추값이 운반비도 되지 않아, 배추 밭을 갈아 엎어 버리거나, 그대로 얼도록 방치하는 기사를 많이 보았을 것이다.

<그림1>  수확을 포기하고 얼어버린 배추밭

그러면 이런 이상한 현상이, 이런 괴이한 현상이 왜 자주 일어날까? 왜 생필품인 배추값이 이처럼 폭락과 폭등을 반복할까? 그리고 왜 앞으로도 그럴것으로 예상될까?

2. 그간의 정부대책

우리 정부도 이런 문제점을 인식하지 못하고 있는 것은 아니다. 나름대로 많은 노력을 기울이고 있다. 그러나 수많은 대책을 시행하고 있다는 것과 그 대책들이 ①효과적으로 ②지속적으로 작동하고 있는 것과는 별개의 문제다.

이번 글에서는 금전적 보조정책들은 언급하지 않겠다. 부족한 소득을 보전해주기 위해 여러 보조금을 지급하는 것은 당연한 조치다. 하지만 이 글의 근본 목적은 어떻게 하면 농업을 경쟁력 있는 산업으로 키울 수 있는가를 제도적 측면에서 말하고 싶기 때문이다.

(1) 농산품의 최종 판매 금액에서 농민들에게 돌아가는 소득은 얼마나 될까?

이것은 소비자들이 농산품 구입을 위해 지급하는 금액 중에서 생산자인 농민들에게 지급되는 금액이 얼마나 되는가를 알아보는 단순한 비율이다. 즉 배추값이 5,000원일 때 그중에서 농민들에게 지급되는 금액이 얼마인가를 비율로 나타내는 것이다.

이런 연구는 상당히 많은 농업 관련기관 또는 유통기관에서 이루어졌다. 그러나 그 차이는 상당히 많다. 앞에서 말한 바와 같이 배추값 자체가 등락이 심하고, 포전거래, 직접거래, 경매거래 등 많은 방식에 의해 배추가 판매되고, 생산원가 이외에 18~20가지의 추가 비용이 합해져서 최종 판매가격이 결정되기 때문이다.

그러나 정상 상태의 거래에서 이 비율은 대충 약 20% 정도로 추정되고 있다. 꽤 낮다. 어찌보면 상당히 낮다. 그러나 이것도 배추값이 3천원~4천원대에서 안정적으로 거래될 때이고, 지금처럼 만원, 최고 22,000원까지 오를 때는 몇%에 불과할 때도 많다. 

(2) 유통기관의 역할과 부적절한 행동

그러면 왜 이런 일이 벌어질까? 그 이유는 비교적 명확하다. 20가지 이상의 부대비용이 추가되지만 상차비, 포장선별비, 운송비, 상장수수료 등 대부분의 추가 비용은 상당히 명확한 금액들이다. 그러나 ‘가격이 이상 변동을 일으킬 때’ 그 원인이 명확하지 않고, 훨씬 더 많은 비중을 차지하는 부분이 있다. 그것은 유통기관이 차지하는 비상식적 이익일 경우가 많다. 그들은 담합과 불공정한 물량 공급 조절로 판매가격을 구입 원가와 무관하게 단기적으로 조절한다는 의혹이 크다. 

(3) 문제 해결을 위한 최근 노력들

이러한 유통기관의 문제점과 과다한 유통마진은 누구나 짐작하고 있는 내용이다. 그리고 상당한 노력도 기울이고 있다. 생산자 소비자간 직거래의 확대, 생협과 같은 중간마진을 제거한 거래의 증진, 생산품의 직접판매보다는 가공을 더함으로써 더 많은 마진 즉 부가가치를 올리는 방법 등이다. 최근에는 6차산업이라는 조금 귀여운 용어까지 만들어 부가가치를 높여 농민들의 소득을 올리는 방법을 취하고 있다. 

6차산업이란 농촌에서 생산된 농산물(1차산업)을 그대로 판매하지 않고, 제조가공을 거쳐(2차산업화) 더 비싼 가격으로 판매하고, 도시민들에게는 농촌의 자연환경 등에 대한 체험 관광(3차산업) 등을 제공함으로써 농가소득을 올리자는 아이디어다. 물론 이런 노력들은 어느 정도 농민들의 소득을 상승시키는데 도움을 줄 수 있다. 

그러나 이것들은 원천적인 해결책은 될 수 없다. 이유는 명백한 한계가 그 정책에는 있기 때문이다. 

첫째, 2차산업화를 통해 소비될 수 있는 『판매량이 농민 전체 생산량에 비해 절대적으로 작은 비중을 차지할 수밖에 없기 때문』이다. 

둘째, 제조과정을 거쳐 상품화하는 것은 매우 좋은 아이디어다. 그러나 생산된 상품이 최종 판매로 이어지기는 쉽지 않다. 왜냐하면 우리나라 소비자들은 기존의 익숙한 브랜드와 대기업 브랜드에 매우 심취하는 경향이 있기 때문이다. 또한 2차산업으로 상품화하는 데는 상당한 비용과 위험이 발생하기 때문이기도 하다. 그러나 장기적으로 이 방법은 상당한 효과를 얻을 수 있을 것으로 생각된다.

셋째, 체험 관광 등을 포함한 3차산업화는 매우 제한된 효과를 얻을 수밖에 없다. 왜냐하면 관광 등을 통해 인파를 유인할 수 있는 농촌은 매우 제한된 몇몇 장소로 제한되기 때문이다. 그러나 이런 볼거리 자원 즉 사람을 끌어 모을 수 있는 자원이 있는 지역과 농촌에서는 지속적인 수입원이 될 수 있을 것이다. 

(4) 원천적인 해결책

이런 이유에서 6차산업화를 통한 농민의 소득증대는 제법 괜찮은 아이디어지만 그것은 부차적인 방법일 뿐, 『전체』 농민들의 소득을 전반적으로 올릴 수 있는 방법은 아니다. 가장 원천적인 방법은 “농민들이 자기가 생산한 농산물을 ① 제값을 받고, ②지속적으로 판매하여 ③더 많은 소득을 얻을 수 있게하는 것”이다. 

여기에는 3가지 방법이 있다고 생각한다. 

첫째는 생산원가를 줄이는 것이고, 둘째는 농업의 생산성을 올리는 것이며, 셋째는 농산물 판매 단가를 적정한 방법으로 유지 시키는 것이다. 여기서 적정한 단가는 절대로 높은 가격이 아니라는 것을 미리 명확히 말하고 싶다.

경제학을 전공한 교수지만 농촌 출신으로 첫째와 둘째 방법에 대해서도 오랜생각을 하였다. 하지만 이 글에서는 세번째 ‘농산물 판매 단가를 적정한 수준으로 유지시키고, 판매가의 더 많은 부분이 생산자인 농민들에게 돌아가게 하는 것’에 대해 제도적 측면에 한하여 얘기해 보겠다. 물론 틀릴 수도 있다. 그러나 나의 짧지 않은 행정 관련 경험과 상당 기간의 예산심사 경험 등을 통해 생각한 방안임으로, 고민하는 관리자에게 최소한 어떤 힌트는 줄 수 있지 않을까 생각한다. 

우선 어떤 농민의 하소연을 들어 보자.

"배추 가격이 아무리 올라도 『유통구조 개선 등이 이뤄지지 않으면』 농민들 형편은 나아지는 게 전혀 없다", "뼈 빠지게 일해도 돈을 벌 수 없는 농민들 입장을 생각하지 않는 것에 화가 난다"

"현재 배추가격이 소비자들에게는 비쌀지 모르지만 도매시장에서 가격이 제대로 형성되지 않아 『농민들이 받는 가격은 엉망인 상태』다."

바로 이 지적이 농민들의 어려움을 해결할 수 있는 가장 중요한 핵심이다. 유통구조의 개선은 ① 단기적인 효과도 볼 수 있을 뿐 아니라, ②장기적으로도 핵심 대책이며, 또한 동시에 ⓷본원적인 대책이기도 하다. 즉 현재 농민들이 당면하고 있는 문제점 중에서 유통구조의 개선이 가장 급선무이고, 가장 본원적인 해결 과제라는 것이다.

3. 유통구조 개선에 참여하는 세 가지 주체

그러면 유통구조 개선에 중요한 역할을 하는 3가지 존재는 누구일까? 그것은 바로 ①농협과 ②유통업 종사자, 그리고 그들에게 가장 직접적이고 큰 영향력을 미칠 수 있는 ⓷농림축산식품부 공무원들이다. 안타깝지만 농업인들은 주요 주체가 아니다. 그들은 영향을 받는 사람들이지 영향력을 미치는 사람들이 아니기 때문이다.

(1) 농협과 농림축산식품부 공무원

그리고 세 주체 중에서도 두번째 유통업자는 문제의 중심에 있지만, 그들 또한 문제 해결의 주체는 아니다. 왜냐하면 그들은 이윤을 추구하는 기업인들로써 자기의 이익을 최대화하려고 노력하는 사람들이기 때문이다.

그러므로 문제 해결의 중심은 역시 농협과 그들에게 절대적 영향력을 미칠 수 있는 공무원이 문제 해결의 핵심 주체가 된다.

(2) 농협

농협은 거대조직이다. 2023년 말 통계를 보면 41개 계열사와 42,019명의 사원, 자산총액은 무려 78.5조원이고, 우리나라 10위의 대기업이다. 아마 지점수로는 압도적인 전국 1위이지 않을까 생각한다. 그리고 1961년에 설립된 63년이나 된 오랜 기업이다. 또한 그 영향력도 어마어마하다. 내가 농협을 특별히 지적한 이유는 명백하다. 농협은 그 어느 기관보다도 농민들과 밀접한 관계이고, 농업과 관련된 모든 영역에서 깊숙히 관련되어 있기 때문이다. 

그리고 무엇보다 ‘실무적’ 관점에서 그들은 농업 전반에 대해, 즉 문제점뿐만 아니라 해결책에 대해서도, 밖으로 표현하지 않을지는 모르지만, 누구보다도 잘 알고 있다. 63년의 실무경험은 결코 가볍게 볼 수 있는 자산이 아니다.

그러나 그들은 한가지 문제점이 있다. 바로 농협 자체가 거대 공룡 기업이 되었고, 그래서인지 그들은 농협 자체의 생존과 이익이 농민들 보다 우선인 경우가 때로는 존재한다. 

(3) 농림축산식품부 공무원

여러 기회에 여러번 강조하였지만 중앙부처 공무원의 역할은 아무리 낮게 평가하여도, 가장 중요한 존재일 수밖에 없다. 그 이유는 명백하다. 그들은 소속기관에 대한 ① 예산권과 ② 인사권을 가지고 있고, 산하기관을 ⓷ 관리감독할 수 있는 권한을 가지고 있기 때문이다. 사람을 움직이게 할 수 있는 권한 중에 이 이상의 권한은 없을 것이다. 

그러나 그런 권한을 가지고 있는 것과, 그 권한을 적절하게 사용하는 것은 별개의 문제다. 

결론을 먼저 말한다면, 적절한 관리감독을 정부가 하기 위해서는 농업의 현실을 ①직시할 수 있어야 하고, 직시하기 위해서는 ② 무엇을 보아야(관리지표)하는지를 명확히 인식하여야 하며, ⓷ 잘못된 것의 시정을 위해서는 지표의 결과를 예산권과 인사권에 직접 반영하는 것이다. 그리고 ⓸ 이렇게 반영된다는  사실을 관리자와 피관리자가 명확히 사전에 인식하고 있어야 한다.

4. 적절한 관리 지표의 개발

그러므로 적절한 관리지표의 개발과 그 지표의 중요성을 인식하는 것은 올바른 정책 시행의 첫 시작으로 매우 중요하다. 바로 이러한 주요 관리 지표의 값을 파악하고, 그 변화 추이를 분석함으로써, 현실을 정확히 파악할 수 있고 또한 적절한 정책을 펼수 있기 때문이다. 

나는 네가지 지표를 우선 제안하고 싶다. 그리고 정부도 유사한 지표를 이미 수집하고 있다. 그러나 많은 농민들과 하부 기관들의 지적을 보면 이 지표의 구성요소와 수집 시기, 수집 방법 등의 개선이 필요하다는 의견이 많다. 또한 지표값의 수집과 함께 그 지표의 적절한 활용이 오히려 더 중요하다는 지적도 함께 존재한다. 나 또한 지표의 활용(예산권, 인사권 등에 반영)이 더욱 중요하다는 의견에 깊이 동의하는 바다. 그러면 4가지 지표에 대해 설명해 보겠다.

(1) 농업인 판매 수입 환급지수(환급지수)

; 이 개념은 매우 간단하다. 소비자들이 농산품에 지출하는 가격 중에서 생산자인 농민들에게 지급되는 비중이 얼마인가를 계산하는 것이다. 계산식도 간단하다. 

환급지수 = 판매액 중 농민에게 직접 지급되는 금액/최종소비자가 농산품에 지급하는 금액

(주의점)

- 이 지수는 년도별, 계절별, 월별 또는 이상 가격 발생 시 계산하여야 한다.

- 상품별로도 계산하여야 한다.

- 분자의 ‘직접 지급금액’은 매우 엄격하게 계산하여야 한다. 농산품의 판매가격에서 농민에게 직접 지급되는 금액만을 계산하여야 한다. 

(2) 농민 생산 원가지수(생산 원가지수)

- 농민이 농산품을 출하직전 까지 지출한 비용의 총합이다. 농민이 자기 호주머니에서 직접 지급한 금액의 합이다.

(3) 농민 판매가 중 원가지수(판매 원가지수)

; 이 지수 개념 또한 단순하다. 농민들이 수집상 또는 가락시장 등에 배추를 판매할 때 받는 금액 중에서, 농민들이 판매자에게 도착하기 까지 원가, 운반비, 상하차비 등 농민이 지급한 총 비용의 비중을 계산하는 것이다.

판매 원가지수 = 농민들이‘최종판매 시점’까지 지급한 액수의 총합/농민들이 받는 금액

- 판매 유형별로 계산하여야 한다. 직거래, 포전거래, 농수산물 시장 판매 등

- 통계청과 농정 관련기관 자료에는 식품별 가격, 포전거래 비중, 직거래 비중 등 상당수 필요 원자료(Raw data)는 이미 존재한다.

- 다만 원가 자료의 수집 시기와 수집 요인에 대해서는 관계기관과 농민들 사이에 상당한 의견 차이가 존재하는 것은 사실이다.

- 다만 큰 논쟁 거리는 자가 노동력(自家 勞動力)과 보조금의 포함 여부다. 자가 노동력과 보조금 포함 수치와, 불포함 수치를 함께 계산하면 좋을 것이다.

(4) 농민 소득지수

- 농가 또는 농민의 총 소득을 보조금 등을 포함하여 계산한 값이다. 이 값은 이미 관련기관에서 상세하게 조사하고 있는 것으로 알고 있다.

- 이 수치와 도시민 소득과의 비교 수치도 꾸준히 발표되고 있으며, 몇년 전 발표에서는 농촌소득이 도시민 소득의 절반 이하가 되었다는 발표도 있었다. 

4. 네가지 지표의 활용방안

상기 지표와 유사한 지표는 이미 개발되어 있다는 것을 언급하였다. 그러나 주요 논쟁은 각 지표에 ① 포함되는 요소(거래 별) ② 수집 시기 그리고 무엇보다 ⓷ 자료의 이용 방안에 대한 것이다.

(1) 포함되는 요소와 수집 시기

이것에 대해서는 농민들과 관련기관 간에 이미 많은 논의가 있는 것으로 알고 있다. 농민들의 지적을 따르는 것이 중요하다고 생각한다. 이 글에서는 논의하지 않겠다.

(2) 지표의 활용 방안

가장 중요한 것은 그 지표의 정책개발에서의 활용 여부다. 이것이 가장 중요한 문제라고 강조하고 싶다. 즉 자료의 정확도도 중요하지만, 그것보다는 그것을 어떻게 활용하여 『적절』하고, 실용적 측면에서 『의미』 있는 방식으로 활용하느냐의 문제라는 것이다.

나는 과거에 정부 각 부처의 연구개발 예산을 다년간 심의하였고, 정부투자기관의 업적평가에도 참여하였었다. 그리고 농촌에 대해서는 아직도 많은 관심이 있어, 지금도 단양에서 석달 ‘살아보기’ 프로그램에 참여하고 있다. 이런 경험 등을 통해서 느낀 바를 요점만 간단히 기술하겠다.

(3) 농정관련 기관 특성에 대한 설명

지표의 활용방안에 대한 논의 이전에, 지표의 적용 대상이 되는 기관에 대해 먼저 짧게 다시 언급해 보겠다. 

가. 조직은 커질수록 그리고 설립 년도가 길어 질수록 ‘자체 공룡화’가 되기 쉽다. 

이것은 어느 나라나 어느 기관이나 정도의 차이가 있을 뿐 대동소이하다. 우리나라만의 문제가 아니다.

나. 자체 공룡화의 의미

그러면 자체공룡화의 의미는 무엇일까? 조직은 조직이 거대해지고 오래될수록 그 기관이 탄생하게 된 ① 기본 목표를 잊기 쉽고, ② 서서히 자기 기관의 생존과 이익이 우선되기 시작하며, ⓷ 자기 본래 설립 목적이 되는 대상(국민, 농민, 군인...)과는 의도적으로 일정한 거리를 유지하거나, ④ 때로는 필요할 때 잠깐 소환하는 존재로 인식하는 것이다.

각국의 정부나 감독기관은 이의 개선을 위해 많은 노력을 기울이고 있으나 성공하는 경우도 많고, 실패하는 경우도 많다. 왜 그럴까?

5. 사람을 움직이게 하는 동인(動因)은 무엇일까?

(1) 사람을 움직이는 동인

사람을 움직이게 하는 동인은 여러가지가 있다. 이익, 사랑, 의협심 등등 그러나 조직의 경우 가장 확실하고 지속적인 효과를 내는 것은 ① 관리감독권 ② 인사권 ③ 예산권 그리고 ④ 주요 문제 지표의 대외 발표다.

여기서 관리 감독기관인 정부와 언론기관의 중요성이 부각된다.

정부는 산하기관의 관리 감독권과 예산권 그리고 인사권을 가지고 있다. 이것은  막대한 권한이고, 그만큼 중요한 권한이다. 언론은 이런 사실을 국민들에게 알림으로서 중요한 사항에 대한 여론의 관심을 끌게하는 필수 기관이다.

정부투자기관 평가와 예산평가를 하면서 이 권한의 중요성이 얼마나 막강한 것인가를 강하게 체감(體感)할 수 있었다.

(2) 주요 지표의 활용 방안과 주요 성공요인(Key Success Factor)

주요지표의 활용방안에 대해서는 이미 답을 충분히 제시한 것 같다. 즉 단순하지만 중요한 이 4개의 지표를 ① 예산평가나, ② 인사평가 ③ 기관 등급평가 그리고 ④ 보너스 평가 등에 적용하는 것이다. 과거 상당수 이런 노력들이 있었고 성공도 하였지만, 관련기관의 오랜 로비로 약화되었다는 말도 들었다.

정부투자기관의 예산은 사실 어마어마하다. 그 예산의 평가에 이 지표를 모두 적용할 수는 없다. 그리고 그렇게 하면 많은 부작용의 가능성도 있어 바람직하지 않을 수도 있다. 그러나 필수 분야에서 이 지표를 활용하는 것은 교정 행동을 유도해 낼 수 있는 매우 중요한 수단이 될 수 있을 것이다. 주요 성공 요인을 열거하면 다음과 같다.

가. 네가지 지표의 결과가 적용된다는 사실을 『사전』에 평가지침서와 인사지침서 등에 명기할 것

나. 그 항목에 대한 자체 평가자료를 『별도의 항목』으로 제출하게 할 것

다. 이 항목의 평가 결과에 따라 일정 부분일지라도 예산과 인사에 반영할 것. 전반적 적용은 바람직하지 않고, 적절한 부분에 대한 작은 반영일지라도 소기의 결과를 얻을 수 있다고 생각함. 필요에 따라 반영 비중은 추후 얼마든지 올릴 수 있을 것임

6. 이 방법의 이점

이 방법의 가장 큰 이점은 간단하고, 명확한 수치에 따라 평가가 이루어진다는 것이다. 

(1) 그러므로 적용하는 사람도, 적용받는 사람도 내가 어떻게 평가하고, 내가 어떻게 평가될지를 명확히 인식함으로써, 내가 어떻게 해야 나의 평가가 좋아질 것이라는 사실을 명확히, 재해석의 여지 없이 알 수 있다는 것이다.

(2) 그렇게 됨으로써 피평가자는 『실질적』 효과가 있는 조치를 『스스로』 행하고, 『지속적』으로 행하게 되는 것이다. 

단순하고 명확한 평가지표와 사전 발표가 피평가자의 행동 변화에 미치는 영향은 경영학이나 조직학 등 많은 학문 분야에서 수없이 반복되는 지적이다.

7. 이 방법의 성공적 시행을 위한 주요 성공요인(Key Success Factors)

(1) 정확한 자료 수집의 어려움

; 예상되는 가장 큰 문제점과 관련 하부 기관이 중앙부처에 제시할 가능성이 높은 사항은 다음과 같다. 첫번째는 아마 관련 자료 수집의 어려움일 것이다. 그러나 이 경우 관련 자료의 정확한 값은 그리 중요하지 않다. 오히려 그 ‘트렌드의 변화치가 더 중요’할 뿐이다.

(2) 자료 수집 요소와 수집 방법, 수집 시기에 대한 결정의 어려움 

가. 두번째로 중요한 논쟁은 아마 자료 수집항목과 수집방법 그리고 수집시기에 대한 의견(意見, 異見)일 것이다.

나. 이것의 해결책으로는 의사결정의 실행『순서』가 매우 중요하다. 우리 정부가 중요 정책을 결정할 때는 보통 다음과 같은 순서를 따른다.

    가장 먼저 외국 선진 사례의 연구 > 관련기관의 의견 청취 > 정책 초안의 마련 > 현장 또는 기관 외(外) 전문가 구릅의 의견 청취 > 수정보완을 걸친 최종 정책의 결정 

다. 그러나 이런 방법은 장점도 있지만 단점이 더 많다. 

첫째, 외국과 우리나라는 상황이 다르다. 

둘째, 우리나라도 이미 독자적 체재를 갖춘 선진국이다. 

셋째, 공룡화된 관련기관은 본래의 서비스 기능 보다는 자기 자체의 존속과 이익이 더 중요하다. 그러므로 자기에게 어려움을 가져올 수도 있는 의사 결정의 경우에는 다양한 반대 의견을 제시하는 것이 일반적이다.

넷째, (이 점이 가장 중요하다.) 관련기관과의 의견 조율 후 정책 초안이 일단 결정되면, 아무리 현장 의견을 청취하여 수정한다 하여도, 이미 결정된 초안의 큰 틀 안에서 『작은』 수정이 있을 뿐이지, 원안과 상당히 다른 정책은 탄생하기 힘들다.

(3) 보다 합리적인 정책 초안 작성의 해법

해법으로 본인은 다음과 같은 정책 결정 순서를 제안하고 싶다. 절대 크게 보이지 않는 작은 변화지만, 이런 작은 변화가 매우 큰 변화, 즉 현실에 맞는 정책을 개발하는데 큰 차이를 가져올 것이라고 확신한다.

첫째, 정책 초안을 결정하기 전 준비 단계에서

둘째, 해당 현장의 의견을 먼저 듣고

셋째, 필요하다면 선진 사례를 참조하며

넷째, 끝으로 관련 기관의 의견을 듣고 정책 초안(案)을 마련한다.

다섯째, 정책 초안의 수정 시에도 현장 의견과 관련 기관 양자의 의견을 동시에 들으면서 수정 한다.

● 특히 민감한 사항일 수록 관련기관의 수정의견과 은폐 유혹은 커질 수밖에 없다. 그러므로 정책 최초안의 결정 시뿐 아니라, 정책 실행 후 수정 시에도 양자 의견의 정기적 청취는 생각보다 중요하다. 

● 그리고 외부 전문가의 선택과 현장 의견을 제시하는 사람의 선택방법도 매우 중요하다는 것을 지적하고 싶다. 반드시 현장을 잘 이해하고, 동시에 규범적(規範的, Normative)인 성격의 사람을 선택하는 것이 또 다른 주요성공요인이 될 것이다. 

여기서 제시된 정책 결정 순서는 간단해 보이지만, 올바르게 시행하였을 때 그 결과는 매우 클 것이라는 것을 힘주어 강조하고 싶다.

(4) 관련 기관의 읍소 가능성과 지속적 로비 

미래에 예상되는 가장 큰 가능성은 이런 업무수행의 어려움과, 작은 불합리성에 대한 지적 그리고 업무 수행(예; 지나친 인력의 낭비, 정상 업무 수행에 대한 방해)에 대한 어려움일 것이다. 그리고 이런 지적을 끊임없이 공식적, 비공식적 자리에서 제시할 것이 예상된다. 오히려 정책이 좋은 효과를 올릴 가능성이 높을수록 그럴 가능성도 높다.

그러나 이런 불만보다는 훨씬 더 큰 이점이 있다. 1,2년에 걸쳐 일단 체재가 잡히면 그 다음부터는 특별한 업무가 아니라, 하부기관들의 가장 중요한 핵심 일상업무가 될 것이기 때문이다. 즉 유통구조의 개선, 유통기관의 일탈된 행동이 있을 때 관련 하부기관의 적절한 시정 명령의 발동은 그들 업무의 최우선 순위가 될 수밖에 없다. 왜냐하면 인사와 예산에 대한 지표의 지속적 반영은 하부기관에게 그들이 관리감독하는 일선 기관의 업무 개선을 요구하는 지속적인 동인이 될 것이기 때문이다.

이것이 바로 유통시장의 합리화 측면에서 우리가 얻고자 하는 궁극의 목표이다. 

미래에 많은 어려움과 읍소가 있겠지만, 우리나라 중앙부처 공무원들이 현명하게 대처해 나가리라 믿는다. 그리고 정책의 변화가 필요할 때는 어느 한편의 의견이 아니라, 적절하게 선택된 하부기관, 현장인 그리고 외부 전문가, 삼자의 의견을 들으면서 조정해 나가면 좋을 것이다.

(4) 예산과 인력부족에 대한 호소

다음으로 예상되는 관련기관의 호소는, 그 정책이 필요하다고 인정하면서도 ‘그 업무 수행을 위해서는 더 많은 예산과 인력이 필요하다’는 것일 가능성이 높다. 그러나 나의 지난 경험으로 볼 때 이런 작업은 추가 예산과 인력이 필요한 조치가 아니라고 본다. 

왜냐하면 이런 조치는 새로운 업무의 추가가 아니라 현재의 업무 추진 방식을 좀 더 구체화하는 것에 불과하기 때문이다. 또한 업무처리 방식이 객관화 되고, 표준화 되면 기타 상당수 기존 업무들이 필요없게 될 것이기 때문이다. 

정부의 많은 수정 정책들이 올바른 결과를 내는 것은 잠시뿐이고, 결과적으로는 중앙정부기관이 아니라 관련 하부기관의 예산과 인원 증진으로 변화되어 버리는 것을 수없이 관찰하였기 때문이다. 그래서 별도의 항목으로 지적하는 바다.

8. 그러면 그렇게 자주 지적돠는 농업관련 유통기관의 문제점이 왜 해결되지 않았을까?

거기에는 명백한 다음과 같은 이유가 있다고 생각한다.

(1) 자금력의 차이

-  긴 설명이 필요 없다. 거대 도매상과 농민은 자금력과 그에 따른 냉동시설, 보관시설에서 비교조차 되지 않는다.

- 다윗과 골리앗의 싸움이다.

(2) 출하 조절 능력의 차이

- 대부분의 농업인들은 계절에 따라 집중적으로 생산되는 산품을, 그것이 변질되기 전에 팔아야 『만』한다. 

- 자금력과 출하 조절 능력이 있는 대규모 상인들과는 농민은 판매 시점 조절 능력에서 경쟁 자체가 되지 않는다. 

- 이런 출하 시점 조절능력의 차이가 농수산물 가격 급등 급락의 가장 큰 요인이며, 앞에서 소개한 농민의 호소대로, 도시민이 지불하는 만원의 배추값이 생산자인 농민에게는 어떠한 소득증가로 연결되지 않는 것이다.

- 이러한 요인을 해결을 위해 농협이 탄생하였고, 중앙 정부기관 개입이 필연적으로 필요한 이유이다. 또한 이 문제가 그들이 해결해야 할 가장 중요한 업무 중 하나인 것이다.

(3) 로비력의 차이(이슬비에 옷 젖는다.)

- 이것이 유통구조 문제점이 지속적으로 해결되지 않고 있는 가장 큰 요인이라고 생각한다.

- 그들은 엄청난 자금력과 함께, 관련기관들과 매우 오랜 유착관계를 가지고 있다. 그리고 때로는 자신의 능력을 은근한 위협의 수단으로 사용할 줄도 안다. 감독기관의 한계가 때로는 여기에서 온다.

- 나는 우리나라 공무원들이 국민들이 생각하는 것만큼 문제가 있다고 생각하지 않는다. 특히 중앙공무원의 경우 뛰어난 인재들이 매우 많다.

- 그러나 그들에게도 한계가 있다. 농정이라는 것은 단기적(短期的)일 수도 없고, 순환보직에 따라 움직여야 하는 공무원들이 정확한 농정 현실을 파악하는 것도 결코 쉽지 않다.

- ‘이슬비에 옷 젖는다.’는 속담이 있다. 농정에 대한 정확한 이해가 제대로 되지 않는 상태에서 한쪽의 일방적인 로비를 지속적으로 받으면, 명확한 현장지식이 없는 한 로비스트들의 의견에 따라갈 수밖에 없다. 

- 이것을 막는 유삼(唯三)한 방법은 ① 명확하고 간단명료한 몇몇 지수를 수집, 분석하여 ② 그 결과에 따라 관리, 감독하고, 예산권과 인사권에 그 결과를 반영하며. ⓷ 정책수정이 필요할 때는 슬기롭게 선택된 삼자(농민, 유통업자, 외부 전문가)의 의견을 듣고 수정해 나가는 것이다.

9. 결론

유통망의 문제점 해결이 이 글의 주제이면서도, 나는 지금까지 그들에 대한 직접적인 언급을 하지 않았다. 그 이유는 간단하다. 그들은 개인 사기업(私企業)이다. 그래서 그들은 가능한 자신의 이익을 극대화하려고 노력하는 사람들이다. 다만 문제점은 그들이 다수의 소비자인 가계와 다수의 공급자인 농민들과 힘의 차이가 너무 크다는 것이고, 그런 능력의 차이를 자신의 이익확보를 위해 때로는 부당하게 사용한다는 것이다.

그래서 불공평한 이런 힘의 차이(Bargain power)를 조절하기 위해서 농협과 정부의 개입이 필수적이다. 

그리고 이 두기관은 특히 농협은 내가 느끼는 바로는 문제점도 해결책도 모두 다 잘 알고 있다. 그들이 하게 하면 된다. 그러면 유통구조의 개선은 단기간은 아니지만 그리 오랜 시간이 지나지 않아 『해결 되어질 수』 있을 것이다. 

그리고 공룡화된 그들이 행동할 수 있게 하기 위해서는 관리 감독기관인 중앙부처 공무원의 역할이 매우 중요하다. 

그러나 순환보직에 따라 움직여야 하는 공무원이 이 어려운 농정을 올바르게 파악하는 것은 쉽지 않다. 그래서 업무를 적절하고, 용이하게 파악할 수 있는  합리적인 지표의 개발이 무엇보다 중요한 것이다. 

그리고 그 지표 결과에 따른 감독권의 시행과 인사권과 예산권의 활용은 유통조직의 문제점의 개선뿐만 아니라, 다른 문제점에 대해서도 유용한 해결책이 되어질 수  있을 것이다. ​ 

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