다급해진 탄소배출 국제감축, 정부와 기업의 역할 > News Insight

두바이에서 개최된 제28차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP28)가 지난 12월 13일 마라톤협상 끝에 폐막되었다. 198개 당사국을 포함, 국제기구, 산업계, 시민단체 등 역대 최대 규모인 9만여명이 등록했다. 홍수, 폭염, 산불 등 확연하게 심각해진 기후위기가 국제사회의 경각심을 고조시킨 가운데, 전지구적 이행점검(Global Stocktake, GST) 결과 21쪽 분량의 “UAE Consensus”를 채택했다. GST는 파리협정 14조에 따라 기후변화 대응 관련 국제사회의 진전을 5년마다 점검하는 것인데, 첫 이행점검 결과 기 설정된 목표를 달성하기 위한 경로로 가고 있지 못하기 때문에(“not yet collectively on track”) 긴급한 조치와 지원 필요성에 합의한 것이다. 

채택된 결정문의 주요 내용을 살펴 보면, 지구온도상승 제한노력목표로 산업화 이전 대비 1.5도를(파리협정 목표) 재확인하고(“reaffirm”), 이를 위해 2025년까지는 전세계 온실가스 배출이 정점에 이르고 2030년까지 2019년 대비 43% 감축, 2035년까지 60% 감축, 2050년까지 탄소중립 달성이 필요하다고 인정했다(“recognize”). 

우리에게 주는 시사점은 무엇일까? 중장기적으로 보면, 화석연료에서 벗어나는 에너지 전환이 기후변화 대응의 핵심 어젠다로 공식화되면서 우리 정부나 기업에 대한 국제사회의 관련 요구가 심화될 것인 바, 중장기 정부정책이나 기업전략이 이러한 국제사회 요구에 부합하도록 수립되어야 한다. 그러나, 더 시급한 것은 단기적 준비다. COP28에서 다시 한번 요청/권유된(“request/encourage”) 바에 따라, 우리 정부는 2030년 국가감축목표달성 경과를 포함한 격년투명성보고서를 2024년까지 제출해야 하고, 기 제출된 2030년 국가감축목표(40%) 보다 더 야심찬 2035년 국가감축목표를 2025년까지 유엔에 제출해야 한다. 단기적으로 한국은 이미 UN에 제출한 국가감축목표 달성 요구가 더 강화될 것이다.

시급한 문제는 우리나라가 국제사회에 약속한 2030년까지 온실가스 감축목표는 총 291백만톤인데, 그 중 12.9%인 37.5백만톤이 국제감축분이라는 사실이다. 이는 산업 혹은 수송 부문의 감축목표 보다 많은 엄청난 규모다. 즉, 국내 산업이나 수송 부분에서 감축해야 하는 양 보다 많이 해외에서 감축해야 한다는 뜻이다. 국제감축사업이란 파리협정 제6조에 따라 온실가스 감축 실적을 얻기 위해 행하는 기술지원, 투자 및 구매 등의 사업으로, 2022년 3월부터 시행된 탄소중립기본법 및 동법 시행령에서 추진 근거와 절차 등을 규정하고 있다. 국내기업이나 정부기관이 해외에서 온실가스 감축사업을 추진하고 감축실적을 인정받아 국내로 이전받는 메커니즘을 예로 들 수 있다. 국제감축 목표량이 커서 미리 준비하지 않으면 달성에 차질을 우려한 정부가 기반구축에 팔을 걷어 부쳤다. 숙제는 많은데 시간이 없기 때문이다.

먼저 2022년 8월 탄소중립녹색성장위원회는 제1회 국제감축심의회를 개최했다. 국제감축사업의 국내 추진체계 정비 및 활성화를 위해 추진전략 및 통합지원플랫폼 등을 논의하고 심의회 운영규정도 의결했다. 국제감축심의회는 국제감축사업에 관한 사항을 심의∙조정하기 위해 탄소중립 기본법 시행령에 따라 설치된 기구로 국조실, 기재부, 산업부, 환경부, 외교부, 국토부, 농식품부, 해수부, 산림청 등 9개 부처 국장급이 위원으로 참여하는데, 국제감축사업의 사전 승인, 국제감축실적의 등록 및 국내 이전 검토, 외국 정부와의 국제감축협의체 구성·운영, 국제감축사업 추진전략 및 계획 마련 등 심의·조정 기능을 담당한다. 국제감축사업 추진전략은 기존 국제감축 목표량 보다 상향된 37.5백만톤 달성을 비용 효과적으로 뒷받침하고 우수한 감축기술을 보유한 기업의 신규 시장 참여기회를 확대하기 위한 세부전략을 담고 있다. 

우선 신속한 사업 추진을 지원하기 위해 관련 규범을 마련하고, 국제감축사업 및 실적을 전자적 방식으로 관리할 수 있도록 국제감축등록부 등 관련 시스템을 구축한다고 밝혔다. 지속적인 지원이 이루어질 수 있도록 2030년까지의 국제감축 경로와 중장기 사업수요를 고려해 연차별 정부 지원계획을 수립하고 다양한 금융지원을 설계한다는 계획도 포함되어 있다. 또한 국가 간 협력여건 조성을 위해 양자협정 체결을 확대하고, 국제감축사업을 양자 ODA 등 개발협력사업과 연계한다는 전략이다. 사업 활성화 유도를 위해 민관 협력모델을 설계하고, 그린수소, 탄소 포집·활용·저장 기술 등 유망 분야의 방법론을 개발해 사업기획을 지원하면서, 양자협정 체결국과 함께 사업을 발굴한다는 전략도 포함되었다. 한편 투자자금 확보의 어려움을 해소하기 위해 공적금융을 적극 지원하고, 현지 정부, 개발회사, EPC 및 컨설팅 업체 등 현지 사업주체와 컨소시엄 구성도 추진할 예정이다. 추진전략과 더불어 국제감축 활성화 지원을 위한 통합지원 플랫폼 구축도 논의되었는데, 이는 탄소중립녹색성장위원회 주관 하에 기재부, 산업부, 환경부 등 9개 부처, 지원담당 전담기관, 국제기구 등의 참여로 이루어지며, 이를 통해 GGGI(글로벌녹색성장연구소)와 같이 국제감축사업 개발 경험이 풍부한 국제기구와의 협업으로 사업 기획 및 자금 조달 역량을 강화하고, 환경공단 등의 시범사업 경험을 활용하여 전담기관의 사업 역량을 강화한다는 구상도 밝혔다.

정부의 이러한 포괄적 청사진 아래에서, 2022년 9월 산업통상자원부 주재로 민관 합동으로 해외투자를 통한 온실가스 국제감축사업을 효과적으로 추진하기 위해 구성된 ‘산업∙에너지 부문 온실가스 국제감축사업 협의체’가 개최해, 시범사업 예산과 지원절차, 우선협력 대상국가와의 양자협정, 전담기관(한국에너지공단, KOTRA)의 지원방안 등 정부의 정책 추진현황과 방향을 설명하고, 민간 기업들의 준비상황 점검 및 애로사항 등을 논의함으로서, 국제감축 추진전략을 처음으로 구체화하기 시작했다. 특히 시범사업의 경우, 양자협정(파리협정 6.2조)에 기반한 기업들의 투자비의 일부를 지원하는 투자 시범사업뿐만 아니라, 정부가 경쟁입찰이나 구매계약을 통해 감축실적을 구매해 주는 구매 시범사업 내용도 포함되어 있다. 추가로 정부간 양자협정(Agreement) 체결을 촉진하면서, 베트남 및 몽골 포함 우선협력국가 18개 국가를 대상으로 절차 및 체계 등을 포함한 표준 협정문안을 제안하여 협의 중에 있다고 밝혔는데 2023년 협정 체결의 성과를 내고 있다. 그 무렵 환경부도 온실가스 국제감축 프로젝트 컨퍼런스에서 폐기물∙물관리 등 환경분야 국제감축사업 추진방안을 밝혔다. 특히 공모를 통해 국내기업을 모집해, 정부가 타당성조사 및 감축설비설치 비용의 최대 80%까지 지원하고 이에 상응하는 감축실적을 확보하는 시범사업이 주요 골자로, 정부 본격적인 지원 시그널을 보내기 시작했다.

이러한 부처별 사업발굴 및 지원을 위한 기반구축 노력과 더불어, 2022년 10월에는 탄소중립기본법 제35조에 근거한 ‘국제감축사업 사전승인 및 국제감축실적의 취득 등에 관한 지침’ 제정(안)이 행정예고 되었으며, 20일간의 의견수렴을 거쳐 2023년 1월 1일 시행되었다. 주요 내용은 국제감축사업의 사전 승인 기준, 방법 및 절차, 국제감축실적의 보고, 취득및 거래·소멸의 신고, 국제감축실적 이전의 사전승인 기준 및 절차, 상대국과의 국제감축협의체 등에 관한 사항을 담고 있어, 민간기업의 사업추진 불확실성도 부분적으로 해소하기 위한 기반도 마련되었다.

이를 바탕으로 2023년 들어 정부는 민관협력 국제감축사업 발굴 및 지원을 구체화하기 시작했다. 2023년 1월 환경부는 산업계와 함께 ’환경부문 국제감축추진협의회‘를 발족했는데, 국제감축 실적확보를 위한 신규사업발굴, 기업지원 및 제도개선 방안 등을 분기마다 논의하기 위함이다. 2022년부터 국내 기업을 대상으로 베트남 국제감축사업개발을 위한 타당성조사, 우즈베키스탄 매립가스 발전사업 등을 공모를 통해 선정해 지원했는데, 2023년은 지원 예산을 104억으로 늘렸고, 2024년 온실가스 국제감축사업 예산은 236억원으로 전년 대비 126.9% 증가시켰다고 지난 8월 발표했다.

산업통상자원부도 기업의 국제감축사업을 지원하기 위해 엔지니어링 수주경쟁력 강화를 위한 해외 프로젝트 지원과 연계한다. 2023년 2월 말 ‘2023년 온실가스 국제감축사업 설명회’를 개최해, 산업·에너지 분야 국제감축 시범사업을 선정한다고 밝혔다. 2023년 지원 금액은 총 60억원(건당 최대 30억원)이고, 지원대상은 온실가스 감축이 가능한 신재생·고효율·저탄소 설비 투자사업으로, △감축설비 구매 △설계·감리를 포함한 설치공사 △시험운전 등이 포함된다. 베트남·몽골·가봉·아랍에미리트(UAE)·필리핀·인도네시아·라오스·태국·미얀마·인도·방글라데시 등 우선협정대상국을 중심으로 기업의 투자비 일부를 정부가 지원하고, 이에 상응하는 국제감축실적을 확보해 2030년 국가온실가스감축목표(NDC) 달성에 활용한다는 계획이다. 그 결과, 산업부는 총 4건을 선정해 지난 9월 ‘2023년 온실가스 국제감축 사업 협약식’을 개최했다. 이번 시범사업을 통해 총 270억의 투자가 이루어지고, 사업 기간 동안 약 1,025만 톤의 온실가스 감축이 전망된다. 이 중 정부 지원금 59.2억 원에 대한 약 26만 톤을 국외 감축분으로 확보하게 되었고, 국가별로는 베트남 폐냉매 재생, 벽돌공정 개선, 산업단지 지붕태양광 등 3건과 우즈베키스탄 공장 석탄연료전환등 1건이다. 특히, 베트남 경우 첫 양자 사업으로 지난 6월 체결된 ｢파리협정 제6조 이행에 관한 업무협약(MOU)｣의 후속 성과다. 특히, 산업부도 내년 초 ‘24년도 사업 확대를 위해 2023년 60억 원 규모의 예산에서 내년에는 330억 원(정부안)으로 확대 지원할 예정이다.

정부의 적극적인 움직임은 외교부가 발표한 양자 기후변화 협력협정 추진추이에도 잘 나타나 있다. 2021년 말 기준으로 양자 국제감축의 전제인 기후변화 협력협정을 우리나라와 체결한 국가는 베트남뿐이었다. 2022년에는 추가 체결국이 없었지만, 2023년에만 몽골(2월), 가봉(5월), 우즈베키스탄(6월)과의 협정을 체결했고, UAE(1월), 페루(5월), 모로코(7월)와는 가서명을 했다. 이외에도 20여개국과 협정 체결을 추진 중이다. 최근 일련의 온실가스 국제감축을 위한 정부노력의 가속화는 국제감축 의무량은 많은데 남은 시간은 턱없이 부족하기 때문이다. 다양한 기술과 투자가 필요한 만큼 향후 범부처 역량결집은 물론이고, 기업과도 협력하여 국제감축사업을 효과적으로 실행 및 지원해야 한다.

정부가 앞장서서 국가간 협정과 정책수단을 마련하고 있는 만큼, 사업의 실질적 주체인 기업들도 적극적인 사업 발굴을 고려할 시점이다. 기업의 온실가스 감축의무를 비용 효과적으로 달성해 나가면서도 기업의 신사업 기회로 연계하기 위해서는 상술한 투자촉진관련 정부지원 확대와 더불어 진화하는 감축인증관련 국제기준을 상세히 모니터링 하면서 사업을 기획해야 한다. 우선 정부간 합의의 결과물인 파리협정 6조에서 규율하는 국제감축을 조금 더 자세히 들여다 보고, 민간 투자자의 관점에서 문제점을 예상해 볼 필요가 있다. 개도국 감축사업에 투자하는 기업의 경우 감축실적을 인정받는 방법은 세가지다. 양 국가간 협의하에 감축실적을 인정받는 파리협정 6.2조에 의한 국제감축 혹은 UNFCCC 주도하에 감축실적을 인정받는 파리협정 6.4조에 의한 국제감축 혹은 민간이 운영하는 자발적 탄소시장에서 감축실적을 인정받는 국제감축 중 하나를 선택해야 한다.

6.2조의 문제점 중 하나는 양자가(투자국과 유치국) 감축실적에 대한 모든 사항을 합의해서 정하도록 되어 있어, 양자별로 다른 합의에 따른 다른 품질의 감축실적이 유통될 수 있다는 점이다. 또한, 감축실적 인증을 위한 전제인 방법론 개발의 경우, 유치국의 감축기술 경험이 상대적으로 적어 투자국에 의존할 것인데, 우리나라를 포함한 다수의 투자국이 다양한 기술별 방법론 준비가 충분히 되어 있지 않다는 점도 문제다. 더욱이 양자 협상 포함 사업 준비기간을 고려할 때 실제 감축실적 발급은 대부분 2030년 이후가 될 것으로 예상되어, UN에 제출된 각 국가별 2030년 탄소감축목표상 파리협정 6조를 사용하겠다고 천명한 다수 국가들에게 현실적으로 목표달성 시차가 존재할 수 있다.

6.4조의 경우, 그 전신인 Clean Development Mechanism(청정개발사업)사업과의 차이점과 유사점을 정확히 인식할 필요가 있다. 가장 큰 차이점으로, 감축실적 배분은 물론이고 이미 발급된 배출권의 국가간 이전시에도 유치국의 권한이 CDM시절 대비 매우 강화되었다는 점이다. 심지어 사업기간이 남아 있는 CDM사업을 6.4조 감축실적으로 전환할 경우에도 유치국 승인 없으면 심사 조차 하지 않을 정도다. 더욱이 유치국이 감축실적 관련기준 변경건의도 가능하고 감축실적 방법론도 고정되지 않아 투자의사결정시 기대했던 배출권의 축소발급도 가능한 상황이다. 파리협정 6조에 의한 ITMO(국제감축실적, International Transferred Mitigation Outcomes)를 IT+MO로 나누어, MO는 국제기준이 중요하지만 IT는 협상이 중요한 이유다. 또 다른 CDM 및 파리협정6.4조의 차이점은 우리나라 포함 어떤 국가도 배출권 수출국이 될 수도 있다는 점이다. 즉, 유치국이 개도국에 국한되지 않는다는 점이다.

반면, 6.4조 및 CDM의 유사점은 국제감축실적의 품질을 높일수록(낮출수록) 국제감축실적의 공급은 느려진다는(빨라진다는) 점이다. 이런 상쇄 관계는 품질과 속도 중 하나만 선택해야 하는 딜레마에 빠지게 된다. 결국 처음엔 CDM과 다르다며 출발한 6.4조이지만, 오랜 기간 진화해 온 CDM의 괘적을 쉽게 벗어나기 어렵다. 상술한 문제점들은 기업 입장에서는 사전에 완전히 회피하거나 통제하기는 어려운 리스크이지만, 국제기준이나 협상경과를 면밀히 분석하면서 리스크를 사전에 정확히 인지한 상태에서 사업을 기획하면 다소 완화시킬 수 있다. 기업이 자발적 탄소시장에서 감축실적을 인정받는 국제감축을 선택할 경우, 파리협정 6조 관련 리스크는 적겠지만 그린워싱 시비에 휘말릴 리스크는 더 크다. 이에 감축실적 사용에 대한 범위를 미리 공개하고 이해관계자들과 합의해 둘 필요가 있다.

필자는 약 20년 전 포스코에 근무하면서 파리협정 6.4조가 규율하는 메커니즘의 전신인 Clean Development Mechanizm(CDM)사업을 담당하는 업무리더였다. 경험에 비추어 보면, 기업의 의사결정은 의외로 심플하다. 국내감축이든 국제감축이든, 감축실적판매든 감축실적활용이든 다양한 감축수단을 늘어 놓고 비용이 싼 것부터 선택한다. 또한, 국제감축 사업으로 인한 기대수익이 감축실적 확보에만 국한되지 않는다. 국제감축사업을 추진하는 과정에서 설계, 설비, 건설, 기술 등을 수출할 수도 있고, 발전사업 등 저탄소 인프라 자산을 확보해 지속적인 수익을 창출할 수도 있는데, 이를 종합적으로 고려한다. 감축실적 외의 수익이 오히려 경제적으로 더 큰 가치가 있는 경우도 많다. 따라서 국제감축사업 촉진에 다급한 정부도 상술한 기업의 투자의사결정 요소들을 정확히 인지하고 효과적으로 지원해야 한다. 숙제는(37.5백만톤확보) 많은데 시간이 없다면(7년내), 출제자의도(국제기준)을 정확히 파악해 한 몸처럼 협력(정부-기업)하는 방법뿐이다.

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