지방교육재정교부금으로 고교무상교육을 부담해야 하나? > News Insight

고교무상교육은 문재인 정부가 2019년 4월 도입하면서 2024년 12월31일 일몰조건으로 정부가 그 재원의 47.5%, 시도교육청이 47.5%, 지방자치단체가 5%를 부담하기로 한 바 있다. 지방교육재정교부금법은 제14조에서 정부의 부담을 규정하고 있고, 이 조항은 2020년 1월1일부터 2024년 12월31일까지 유효하다고 명시하고 있다. 정부는 이에 따라 2025년 예산안에서 고교무상교육 예산을 편성하지 않았다. 그러나 민주당은 정부가 고교무상교육을 없애려고 한다면서 2024년 10월29일 정부와 지방자치단체의 고교무상교육 지원 기한을 3년 연장하는 내용의 개정안을 국회 법안심사소위원회에서 통과시킨 바 있다. 국회본회의를 통과한다면 일몰조항이 3년 동안 다시 살아나게 되는 셈이다. 이러한 예산 논란은 고교무상교육을 없애자는 이야기가 아니라, 누가 고교무상교육을 부담해야 하는가의 문제이다. 

우선, 지방교육재정교부금을 살펴보자. 지방교육재정은 시·도교육청의 교육활동을 지원하기 위해 교육감이 관장하는 재정활동을 말하는데, 그 대상은 지자체가 설치 및 운영하는 공·사립 유치원, 초·중·고, 특수학교이다. 지방교육재정교부금은 이를 위해 국가가 지방자치단체에게 교부하는 교부금을 말한다. 지방교육재정은 교육이라는 특별한 목적을 갖고 이루어지는 특별회계로 지자체의 일반회계와 분리되어 운영되고 있다. 

지방교육재정교부금의 규모는 상당히 크다, 전국 시도교육청에 자동 배정되는 내국세(소득세, 법인세, 부가가치세 등의 합)의 20.79%와 목적세인 교육세를 재원으로 하고 있기 때문이다. 학생수는 크게 감소했지만, 지방교육재정교부금은 2010년 32.3조원에서 2022년 65.1조원, 2024년 68.9조로 2배 이상 증가했다. 이 돈으로 2조원 정도 소요되는 고교 무상교육을 감당하는 것은 문제가 되지 않는다. 이미 시도교육청들은 고교 무상교육 내년도 예산안도 짜놓은 바 있다. 2022년 17개 시도교육청이 쓰지 못하고 남은 예산이 7.5조원이었다. 문화체육관광부의 2024년 예산인 7조원보다 5,000억원이나 많은 규모다. 다양한 보건 및 사회복지 등 수요로 정부 예산은 늘 부족한 것이 일반적이지만, 17개 시도교육청의 경우 예산이 남았다. 당연히 중앙정부가 더 이상 고교 무상교육에 추가로 돈을 낼 필요가 없다. 따라서 야당이 3년 연장하는 법안을 단독 처리하는 것은 국민의 돈인 세금을 낭비하는 셈이다. 

중요한 것은 현행 지방교육재정교부금의 개혁문제이다, 그 개편은 불가피해 보인다.

우선, 내국세 수입에 고정비율 20.79%로 연동된 교부금 산정 방식은 1972년에 도입돼 50년이 넘도록 유지되고 있다. 나라가 어려울 때 교육에 우선 투자하기 위해 만들어졌다. 이제 내국세는 1972년과 비교하는 것이 의미 없을 정도로 규모가 커져 버렸다. 2024년 9월 기재부에 따르면, 지방교육재정교부금은 2028년 88.7조원으로 올해 대비 4년 만에 30% 정도 증가할 것으로 예측한 바 있다. 문제는 초·중·고 학령인구가 지속적으로 감소하고 있기 때문에 세수는 증가하고 학생수는 줄어들어 1인당 예산이 지나치게 과다해 지고 있다는 점이다. 감사원은 2023년 5월 31일 2020~2022년 3년간 42.6조 원의 교육교부금이 과다 교부됐다는 사실을 밝힌 바도 있다. 

한편으로, 시도교육청들이 교육부문에서 지방교육재정교부금을 적절하게 사용하고 있느냐 하는 것도 문제일 수 있다. 일부 교육청들은 입학준비금, 교복지원금과 같이 선심성 현금 복지 정책을 과도하게 집행하는 등 방만한 운용을 하고 있다. 감사원 감사 결과, 서울교육청은 2021~2022년 422억원을 들여 중학교 신입생들에게 30만원씩 입학지원금을 주었고, 경기교육청은 2021년 1,664억원을 지출해 소득 수준과 관계없이 모든 학생에게 교육 회복지원금을 준 바도 있다. 2021~2022년 경북교육청은 46억원으로 직원 3,700명에게 노트북을 지급하기도 했다. 교육부문에서도 그 지출이 합리적이고, 효율적이어야 한다.

다른 한편으로, 교육환경의 변화로 초중고 등을 중심으로 지원하는 것은 바람직하지 않다. 합계출산율이 2012년 1.30에서 2023년 0.72로 계속 낮아지면서 인구가 줄어들고, 학령아동이 감소하고 있다. 초·중·고 교육뿐만 아니라 고령층에 대한 IT 교육, 직업교육, 평생교육, 복지, 일자리 창출 등에 예산이 합리적으로 배분되어야 한다. 따라서 과거 어려운 시절에 만들어진 최소한의 초·중등 교육비 보장장치로 구성된 현행 지방교육재정교부금 제도를 개편해야 한다. AI 등장으로 학습방법도 바뀌고 있고, IT 및 디지털 혁명에 교육에 대한 지출도 필요하기 때문이다. 교육자치를 위해 교육지자체가 과세권한을 갖고, 재원조달을 하는 방향도 고려할 만하다. 일부 교육청이 교육재정에서 어려움을 겪을 가능성도 있기 때문에 교육지자체간 협력 및 중앙정부의 지원도 필요할 것이다. 이러한 점들을 고려하면서 국가재정 전체의 관점에서 지방교육재정교부금 산정방식의 전면 개편이 이루어져야 할 것이다. 

세금은 국민의 돈이다.

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