<한국의 주택정책> (5)역대 정부의 주택정책(Ⅱ):MB·박근혜 정부 > News Insight

 ◈ 이명박 정부

2008년 상반기 강북 지역의 뉴타운 이주 수요 증가를 배경으로 주택가격이 일시적으로 상승세를 보이기는 하였으나 오래 지속되지 못하였다. 글로벌 금융위기의 여파가 우리나라에 미침에 따라 국내에서도 금융시장 불안, 신용경색, 실물 경기 급락 등의 현상이 나타났다. 1998년 외환위기 당시와 같은 상황이 재연되는 조짐을 보였다. 이에 따라 거울 주택가격은 2008년 하반기 이후 하락세로 접어들었다. 이러한 경제 금융 여건 악화와 더불어 그동안의 높은 가격 오름세에 대한 경계심리도 작동함으로써 주택가격 급락 우려가 커지는 상황이었다.

노무현 정부와 여러 면에서 대척점을 형성하는 이명박 정부는 부동산 혹은 주택 정책의 근간을 ‘부동산시장의 기능 회복’으로 삼았다. 보다 구체적으로는 공급기반 강화, 거래활성화 및 수요 확대, 그리고 조세체계의 합리화 등을 정책 방향으로 설정하였다. 실제 정책에서는 건설경기 활성화를 통한 경기 부양을 도모하기 위하여 외환위기 당시와 같은 주택경기 부양 및 규제 완화 정책을 최대로 동원하였다. 이 과정에서 노무현 정부가 취한 각종 정책들을 일종의 규제로 보고 폐지 혹은 완화하는 데 주안점을 두었다.

2008년 11월 헌법재판소가 종합부동산세 세대별 합산 방식을 위헌으로 판결한 것을 계기로 노무현 정부에서 시행한 각종 부동산 규제를 과감하게 수정하는 작업에 돌입하였다. 취득세 감면, 고가주택 기준 조정, 양도세율 완화 등 주로 세제 감면을 통해 주택거래 정상화를 추진하였다. 종합부동산세 이외에도 재산세 등 부동산 관련 조세부담을 완화하였다. 지방 미분양 취등록세율 완화(9억원 이하의 경우 2%에서 1%로 인하 등) 및 LTV 규제 완화, 재건축·재개발 절차 간소화, 고가주택 기준 6억 원에서 9억 원으로 하향 조정, 서울 강남 3구를 제외한 수도권 모든 지역을 투기지역에서 해제하는 등 규제 완화 및 폐지 대책이 잇따랐다. 그리고 미분양 주택 해소에도 정책의 주안점이 두어졌다. 이명박 정부의 주택 관련 규제 완화 및 폐지의 내용은 별도 참고로 정리하였다. 

이명박 정부가 주택관련 규제를 완화한 것은 종합적인 계획 없이 시장상황에 따라 임기응변식으로 처리한 감이 없지 않다. 그럼에도 시장의 요구를 충분히 반영하지 못하였다는 비판이 제기되었다. 규제 완화를 주요 내용으로 하는 부동산 대책을 반복함으로써 오히려 시장의 원활한 작동을 억제한 측면도 있다. 결국 이명박 정부의 규제완화정책은 시장 안정 등 당초 의도한 효과를 얻지 못하였다. 주택시장에서 적정 수준의 규제가 무엇인지 등에 관한 논의나 고려가 없었다는 점에서 한계가 있었다 하겠다. ​

이와 함께 주택공급정책도 강력히 추진하였는데 소위 말하는 보금자리주택이다. 2008년 9월정부는 주변 시세보다 싼 아파트를 2018년까지 서울 외곽에 150만호를 공급하겠다는 계획을 발표하였다. 시중의 최초 반응은 “지긋지긋한 전·월세 세입자 신세를 면하게 됐다”며 환호하는 분위기였다. 그리고 2009년 9월 보금자리주택 시범지구인 서울 강남 서초 일대에서 실제 공급되었다. ‘반값아파트’의 실제 등장에 세간의 관심은 집중되었다. 하지만 일종의 편법에 의존한 이 정책은 지속 가능하지 못한 것이었다.

우선 택지는 그린벨트를 완화하여 저렴하게 공급하였는데 이는 특혜적 요소를 안고 있었던 데다 녹지공간의 훼손 등의 문제를 야기하였다. 그리고 사업시행자인 한국토지주택공사(LH)가 공사비의 상당부분을 부담하는 방식이어서 이 기관의 재정난이 심화되었다. 한편 보금자리주택 대기 수요로 민간 주택분양시장은 더욱 위축되었다. 땅값이 거의 들지 않는 개발제한구역(그린벨트)을 해제해 값싼 주택을 공공부문에서 공급함에 따라 민간 아파트는 경쟁력을 상실하게 된 것이다. 게다가 보금자리주택보다 도심에서 거리가 먼 제2기 신도시의 민영아파트들은 분양이 되지 않는 문제가 발생하였다. 한편 보금자리지구 주변 지역의 주민들은 이 정책을 극력 반대하였는데 저렴한 주택이 들어오면 재건축 사업 진행이 안 된다는 논리였다.

 실제 보금자리주택은 계획에 턱 없이 모자라는 총 13만 가구 공급하는 데 그쳤다. 보금자리주택의 부진에는 한국토지주택공사(LH)의 재정난, 주민들의 반대, 그린벨트 해제 문제 등 여러 요인이 복합적으로 작용하였다. 게다가 최장 10년간 전매가 제한되는 등 조건도 불리하다는 점이 알려지면서 수요가 지속되지도 않았다. 이러한 배경에 더하여 주택 경기 침체로 강남권 이외의 지역의 보금자리주택에 대한 수요가 급감하였다. 이 지역에서는 주변시세보다 높거나 비슷한 데다 도심에서 멀기 때문이었다. 

결과적으로 보금자리주택은 수요 공급 양 측면에서 이중으로 문제를 야기하였다. 수요 측면에서는 주택 구입 수요를 급격히 감소시킴으로써 기존 주택 가격을 하락시켜 주택경기를 더욱 위축시켰다. 공급 측면에서는 민간주택공급이 위축되었는데 공공부문에서 시세보다 싼 아파트를 입지가 양호한 곳에서 공급하게 됨으로써 민간건설사의 아파트가 경쟁력을 잃게 돼 주택사업을 포기하게 된 것이다.

이명박 정부의 감세정책 등으로도 서울 등 수도권에서는 부동산시장이 글로벌 금융위기에 의한 충격에서 벗어나지 못하였다. 실제로 서울 아파트 가격은 하락하였다. 다만 지방 부동산은 활기를 보였는데 4대강 사업을 진행하면서 대규모 토지보상금을 지급하고 관련 투자들이 늘어난 것이 그 배경이었다.     

◈ 박근혜 정부

박근혜 정부는 부동산 시장을 정상화시키는 데 초점을 두고 전정부에 비해 더욱 적극적인 정책을 구사하였다. 부동산 시장의 활성화를 통해 장기침체에 빠진 경제의 활로를 열겠다는 정책 의지를 피력하였다. 소위 ‘주택매매 활성화를 통한 부동산 경기 부양’이라고 할 정도로 부동산 경기의 활성화를 추구하였다.  

정부 취임 직후인 2013년 4월 1일 “서민 주거안정을 위한 주택시장 정상화 종합대책”을 다른 어느 정책보다 앞서 발표하였다. 주택시장 정상화에 대한 의지를 피력함과 동시에 부동산 시장 진작을 통해 당시 수출 감소로 경기가 위축되고 있는 시점에서 경기 활성화를 도모하는 일석이조의 수단으로 여긴 것으로 보인다. 구체적으로는 대책 발표 이후 1년 안에 구입하는 주택에 대하여 양도세 5년간 면제, 생애 첫 구입 주택에 대하여 취득세 면제 등을 포함하였다. 그 이후 후속조치들을 통해 민간부문 주택 공급 물량을 조절하는 대책(공공부문 공급 물량을 당초 연 7만 호에서 2만 호로 감축)을 추진하는 한편 공유형 모기지제를 도입하고 이에 대해 취득세 인하(8.28대책) 등을 통해 주택 매입을 촉진하였다.  

2014년 7월 24일의 “새 경제팀의 부동산정책”에서는 더욱 획기적인 정책을 발표하였다. 소위 ‘초이노믹스’가 실시된 것이다. 여기에는 LTV, DTI 규제 완화, 부동산투자 이민제 확대 적용, 청약제도 개선, 재건축. 재개발규제 개선 등을 담고 있었다. 특히 대출규제 완화는 “빚내서 집 사라”는 정책으로 인식될 정도로 파격적이었다. 이 정책이 파격적인 덕으로 평가되었던 이유는 당시의 거시경제적 상황상 가계부채 문제가 경제 안정을 위협하는 엄청난 요인으로 주목받고 있는 상황이었기 때문이다.

이후에도 주택 매입을 촉진하기 위한 대책들을 계속 시행하였다. 2014년 9월 1일 대책에서는 재건축 연한을 단축하고 분양권 등을 전매할 수 있도록 조치하였다. 재건축연한규제 완화(재건축 가능연한을 40년에서 30년으로 축소)와 수도권 청약 1~2순위 통합 및 기간단축(2년에서 1년으로 단축) 등이었다. 이를 계기로 강남의 재건축시장과 신규주택의 청약시장에 대한 관심이 서서히 고조되기 시작하였다. 

2014년 12월 29일에는 소위 부동산 3법을 개정하였다. ‘주택법 개정안’, ‘재건축 초과이익 환수에 관한 법률 개정안’, ‘도시 및 주거환경 정비법 개정안’ 등이 그것이다. 주택법에서는 민간택지의 경우 가격 급등 우려 지역에 대해서만 상한제를 제한적으로 적용하고 나머지 지역에 대해서는 원칙적으로 분양가 상한제를 폐지하였다. 재건축초과이익 환수에 관한 법률 개정안은 재건축부담금 부과 유예기간을 3년 연장하고자 하였다. 도시 및 주거환경정비법 개정안은 수도권 과밀억제권역에서 재건축 조합원 분양주택수를 1주택으로 제한하던 것을 3주택까지 분양을 허용하였다.

2015년 이후 분양 시장을 필두로 주택 매입 수요가 확대되는 징조가 나타나기 시작하였다. 특히 2016년 들어 서울과 수도권, 전국 주요 대도시들의 분양가가 큰 폭으로 상승하였는데 여기에는 투기 세력들도 가담한 것으로 분석되고 있다(조명래 2017). 2016년 상반기 주택거래량의 약 30%는 분양 거래가 차지하였고 이 중 40%는 분양권 전매 목적이었다고 한다. 즉 상당수의 분양 계약자들은 실거주 목적이 아닌 단기 매매차익을 노린 투기세력이었다는 것이다. 

한편 무주택자 중에서 대략 30% 정도만이 주택을 구입함으로써 박근혜정부의 부동산 경기 활성화 정책의 혜택을 누린 것으로 집계되었다고 한다(조명래 2017). 그 나머지는 주택 가격 상승으로 주택구입 기회가 줄어들어 오히려 불이익을 보게 된 것으로 보인다.주1) 

결과적으로 박근혜 정부는 부동산경기 회복에만 초점을 맞춘 반면 무주택 저소득층이 온전한 집을 구입하는 과정에 대한 배려가 부족하였다고 평가할 수 있다. 

※주1) 주택시장 경기의 상승으로 혜택을 보는 사람은 일부에 지나지 않는다는 것이 주택시장의 특징이라고 생각된다. 잠재적 주택 수요자 중의 일부가 주택을 구입하고 나면 실제 주택구입 여력이 현저하게 낮은 나머지 주택구입 희망자들이 대기수요 형태로 남게 되는데 이들이 주택 구입을 포기하면서 주택시장 경기의 대세적 흐름이 초래될 여지가 있는 것으로 생각된다.

   * 조명래, 박근혜정부의 주택부동산정책 평가와 향후 과제, 한국감정원, 부동산 포커스 108호, 2017. 5월

한편 2016년 하반기 들어 주택정책 방향을 수정하기 시작하였다. 2016년 8월 25일 ‘가계부채 관리 방안’에서는 공공택지 공급축소, 중도금 대출 개선 등을 제시하였는데 이는 시장의 기대에 비해 그 강도가 훨씬 낮은 것이었다. 당시 시장에서는 집단대출 규제 강화, 창약1순위 자격 강화, 전매 제한 강화, LTV 강화 등을 좀 더 강력한 대책을 예상하고 있었다. 나중에야 주택 구입을 억제하기 위한 보다 강한 규제들이 나오기 시작하였다. ‘11.3대책’에서는 강남 4구 등 투기과열 지역의 분양권 전매금지 및 1순위 청약조건 강화, ‘12.24 대책’에서는 잔금대출 규제 강화 등이 발표되었다. 그리고 2017년 1월에는 총부채원리금상환비율(Debt Service Ratio, DSR) 주2)을 도입하여 가계대출을 억제할 계획을 발표하였다.

※주2) LTV나 DTI가 개별 대출 계약에 적용되는 데 비해 DSR은 전금융기관을 대상으로 부채의 규모를 파악하고 원리금상환부담 능력을 평가한 다음 대출 실행 여부나 대출 규모를 정하는 방식이다.   

2016년 하반기 이후의 규제책은 당시의 정치 상황에 비추어 보면 강력한 정책 의지를 반영한 것은 아니었던 것으로 보인다. 대통령 탄핵을 앞두고 정국이 극도로 불안한 상황에서 관료 조직에서 부동산 시장 동향에 대해 임기응변식으로 생색내기 차원에서 대응한 것으로 보인다. 박근혜 정부의 이러한 대책의 여파가 가시화되는 시점에 정권이 교체되면서 서울 주택시장은 새로운 대세전환의 계기를 맞이하게 된다.

한편 박근혜정부 당시에는 주택구입 수요가 극히 낮은 반면 신규 주택 공급이 위축되면서 전월세가격이 큰 폭으로 올랐다. 이에 대응하여 전세 대출을 대폭 확대하는 대책을 마련하였는데 이것이 최근의 주택 가격 상승의 배경 요인이 되었다. 전세가격과 매매가격의 관계에 대해서는 나중에 별도로 다룰 계획이다.  

이종규는 누구?