메가시티와 초광역권에 대한 이해와 기대 > News Insight

 지난 국회의원 선거 기간에 언론에서 자주 언급되면서 우리의 귀에 익숙해진 용어로 메가시티(Mega-city)가 있다. 또 2022년에 두 개의 법령을 개정하면서 새롭게 도입한 초광역권(Mega-region)이 있다. 메가시티는 ‘인구 천만 이상의 도시 혹은 도시권’을 의미하는 것으로, 거대하다는 의미의 메가(mega)와 도시를 의미하는 시티(city)가 합쳐진 용어이다. 최근 우리나라에서 메가시티를 ‘수도권에 대응하여 경쟁력을 가진 지방대도시권’을 지칭하는 용어로 사용하였고, 지난 국회의원 선거에서는 서울특별시와 주변 시군들과의 통합이 메가시티의 한 유형으로 등장하기도 하였다. 거대도시 혹은 거대도시권에 대해서는 오랜 시간 동안 다양한 개념들과 여러 개의 용어들이 시대적인 필요에 따라 혼용되어 오면서 메가시티나 초광역권이라는 용어는 익숙하지만, 정확히 어떻게 경계가 결정되고, 어떤 기능을 수행하는 곳이며, 어떤 특별한 권한이 가능한지에 대해서는 아직 희망이나추측 수준에 머물고 있지 않나 생각한다.

초광역권은 2022년에 「국가균형발전특별법」 (현재 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」)과 「국토기본법」을 개정하면서 도입되었다. 초광역권의 일반적인 개념은 ‘행정구역은 구분되어 있으나 일상생활 또는 경제활동이 기능적으로 연계된 공간 집적체’를 의미하고, 법률적으로는 ‘지역의 경제 및 생활권역의 발전에 필요한 연계·협력사업추진을 위하여 2개 이상의 지방자치단체가 상호 협의하여 설정하거나 「지방자치법」 제199조에 따른 특별지방자치단체가 설정한 권역으로서 시·도의 행정구역을 넘어서는 권역’1)을 의미한다.

메가시티나 초광역권 정책은 완전히 새로운 정책들은 아니다. 1970년대부터 제1차 국토종합개발계획에서 하천 유역권을 중심으로 설정하였던 4대권의 발전방안에서 시작하여 1980년대 28개 지역권, 1990년대 9개 권역, 10개 광역권 등 권역의 규모나 개수는 바뀌었지만 초광역적 정책은 계속되어 왔다. 2000년대 들어 참여정부의 ‘초광역경제권구상’, 이명박 정부의 ‘5+2 광역경제권’, 박근혜 정부의 ‘지역행복 생활권’ 등 명칭을 달리하면서 국가균형발전을 위한 초광역권 정책들은 계속되어 온 것이다. 이처럼 지속적으로 시도되었던 초광역 정책들은 여러 원인으로 인해 뚜렷한 성과를 거두지 못하였다고 평가받고 있다.

부정적인 평가에도 불구하고 다시 메가시티나 초광역권을 통해 서울과 수도권에 대항하는 경쟁력 있는 도시권을 만들어야 한다는 정책이 힘을 갖게 된 배경에는, 서울과 수도권으로 인구와 기능의 집중화가 지속되고 있고, 전국적인 인구감소에도 불구하고 일자리와 삶의 다양성을 추구하는 젊은 인력들이 수도권과 대도시로 집중하면서, 지방도시가 인구감소와 인구 유출로 지방소멸의 위기에 직면하고 있다는 심각한 국토 불균형의 문제와 결국 지방이 소멸할지 모른다는 위기의식들이 자리하고 있다. 국토의 균형발전을 위한 광역경제권이 등장했던 2006년과 비교해서 지금 지방도시들이 처한 상황은 더 절박하고 어려워졌기 때문에, 메가시티와 초광역권에 대한 기대와 희망이 높을 수밖에 없다.

메가시티나 초광역권에서 강조하는 기대효과는 도시의 인구와 경제 규모를 키워 집약적 지역발전을 도모함으로써 세계 대도시권과 대등하게 경쟁할 수 있는 조건을 만들고자 하는 지역발전전략이라는 점이다. 즉, 메가시티와 초광역권을 통해 집적경제, 규모의 경제, 범위의 경제 그리고 네트워크 효과가 활발하게 발생하여 지수적 경제효과를 가져올 것으로 기대하는 것이다. 이들 효과는 마치 메가시티나 초광역권이 되면 저절로 달성되는 성과처럼 설명되지만, 이는 아주 특별하고 특정한 조건을 갖춘 지역에서 일부분만이 가능한 것이다. 작금의 메가시티와 초광역권 논의에서 염려스러운 것은, 마치 메가시티와 초광역권이 되면 서울이나 수도권처럼 될 것이라는 환상을 갖는 것이다. 서울은 그 자체가 메가시티이고 수도권은 초광역권이지만, 모든 지방의 도시들이 메가시티가 되면 서울처럼 되고, 초광역권이 된다고 해서 수도권과 같아지지 않는다는 현실을 인정해야 한다.

윤석열 정부는 국정과제 중 <38. 국토공간의 효율적 성장전략 지원으로 메가시티 조성(국토교통부), 118. 지역특화형 산업육성으로 양질의 일자리 창출(산업통상자원부)>을 제시하고 있다. 또 당선된 후에는 “대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대”를 제시하고 지역주도 균형발전을 별도로 제시하기도 하였다. 이번 정부에서도 균형발전의 한 수단으로 메가시티와 초광역권은 계속되고 있다고 볼 수 있다. 지방 차원에서 이루어지는 메가시티와 초광역권의 노력들은 앞으로 그 구체성이나 실천 가능성 등에 대해 신중하게 다루어지도록 해야 한다. 

또한 국가와 중앙정부 차원에서 국토 균형발전의 중요한 정책이 되는 메가시티와 초광역권의 성공을 위해서는 다음과 같은 노력이 필요하다.

첫째, 메가시티 혹은 초광역권의 법률적인 위상 정립과 계획 간 정합성 확립이 먼저 이루어져야 한다. 2022년 「국가균형발전특별법」과 「국토기본법」이 개정되면서 초광역권 정의가 규정되고 ‘초광역권 발전계획’ 및 ‘초광역권 계획’의 법적 기반은 마련됐지만, 두 계획 간의 관계 및 차이 등 상호 관계에 대한 규정 마련이 필요하고, 두 계획과 국토계획(특히 도종합계획)과의 위상과 관계 정립을 통한 규정과 정합성 확보가 먼저 이루어져야 한다.

둘째, 국토공간계획의 가장 상위계획인 국토종합계획 속에 메가시티와 초광역권에 대한 국가적인 정책방향과 계획지표를 담도록 해야 한다. 이는 상위계획인 국토종합계획에서 하위계획에 대한 방향 제시가 먼저 설정되어야 한다는 의미로, 지금 준비 중인 제5차 국토종합계획(수정계획)에 추진 중인 메가시티와 초광역권 계획들을 반영하도록 해야 한다.

셋째, 메가시티와 초광역권에 대해 별도로 계획하고 종합적으로 집행·관리할 수 있도록, 독립된 별도의 조직(예를 들어 광역계획청)의 설립이 필요하다. 기존 행정구역을 그대로 유지하면서 통합하는 것을 전제로 한 권역의 설정이 아니라, 주민들의 생활권과 경제권을 먼저 고려하여 행정구역과 구분된 초광역권을 설정하고, 새로운 초광역권에 대한 공간계획과 사업 집행을 담당하기 위해 기존 행정조직과 독립된 조직이 필요하다.

넷째, 메가시티와 초광역권이 국가균형발전과 지역발전을 선도하기 위하여 지역의 특성에 적합한 계획과 사업들이 추진될 수 있도록 범정부 차원에서 예산과 인력을 지원해야 한다.

마지막으로 지방 주도로 추진되는 메가시티와 초광역권의 논의에서, 서울과 수도권은 지방과 경쟁하는 대상이 아니라, 선도하고 이끌어가는 역할을 유지하도록 해야 한다. 

물론 서울이나 수도권의 국제적인 경쟁력과 권역 내 균형발전을 위한 정책 수립은 적극적으로 지원해야 하고, 직면하는 문제들을 해결하기 위한 노력도 필요하다. 다만 그동안 국가 차원의 국토 균형발전을 위한 많은 정책들이 있었음에도 불구하고, 결과적으로 수도권으로의 집중이 계속되어 왔고, 이제는 전국 인구의 과반수가 수도권에 거주하게 된 경험을 교훈 삼도록 해야 한다. 만약 메가시티나 초광역권 정책을 통해 지방에 일부 지원이나 특혜가 제공된다고 해서 이것을 이유로 서울이나 수도권에 대한 각종 계획이나 규제들을 무력화하거나 새로운 규제 완화의 빌미로 이용하는 것은 바람직하지 않을 것이다. <끝>

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1) 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」 제2조.

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