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정부 연구개발 기획ㆍ예산ㆍ평가 기능 간 연계체계 분석 본문듣기

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  • 기사입력 2015년11월17일 19시10분

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[요약]

- 정부 연구개발사업 기획

 

· 우리나라 연구사업 기획체계의 첫 번째 특징은 정부가 주도적으로 기획 단계의 참여 주체를 구성한다는 점

 

  ※ 정부는 사업기획의 기본방향이나 개념 및 기본철학을 수립하고 후보과제 및 최종과제를 선정하는 전체 기획과정이 정부정책과 부합하는지를 모니터링하고 최종의사결정을 내릴 뿐만 아니라 정부-기획추진위원회-전문관리기관이라는 3자 추진체계를 구성하는 데에 주도적인 역할을 함

 

  ※ 기획추진위원회는 산·학·연을 포괄하는 전문가들의 연결망으로서 사업의 기본 개념 및 철학을 수립하고 과제를 선정하는 기획 실무를 담당하는 참여주체이며, 전문관리기관은 정부와 기획추진위원회의 활동을 지원함으로써 전문성 있는 기획결과물의 생산에 일조

 

· 우리나라 연구사업 기획체계의 두 번째 특징은 기획방법과 절차에 있어서 상향식과 하향식의 절충

 

  ※ 기획추진위원회는 1년 이내에 관련 전문가들의 네트워크의 역량을 집중적으로 발휘함으로써 기획 작업을 수행하고, 그 결과물로서 기술환경기획, 기술개발목표 및 방법의 기획, 연구조직 및 관리의 기획, 사업화 및 실용화 기획, 연구자원소요기획 등 기획목적에 맞는 기획지침들을 상세하게 제시하고 경쟁 공모를 통해서 그러한 기획 목적에 부합하는 과제들을 선정

 

 

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- 정부 연구개발사업 예산


· 정부연구개발예산은 국가재정운용계획에 따라 각 부처에서 중기사업계획서를 미래부와 기재부에 제출함에 따라 시작


  ※ 미래부는 과학기술기본법 제12조의2에 근거하여 각 부처의 중기사업계획서를 검토하고, 국과심의 심의를 거쳐 정부연구개발투자 방향 및 기준을 마련하여 기재부와 각 부처에 통보. 기재부는 중기사업계획서 및 미래부의 연구개발투자방향 및 기준을 검토하여 총 연구개발예산규모 및 부처별 연구개발예산의 지출한도를 설정. 이후 지출한도에 따라 각 부처는 예산요구서를 기재부에 제출. 미래부는 각 부처의 연구개발예산 요구서에 대해 국과심의 전문위원회를 통해 예산 배분방향을 수립해서 기재부에 통보. 기재부는 국과심의 예산배분조정안을 고려해서 예산심의를 수행하고, 편성


  ※ 정부연구개발예산 편성과정의 경우 미래부와 기재부의 이원화된 구조를 가지고 있음. 비록 미래부와 국과심이 연구개발 예산의 조정배분안을 기재부에 제출하고, 기재부가 예산심의 및 편성과정에서 이를 고려하지만, 결국 연구개발예산에 대한 최종안은 기재부의 예산심의 및 편성과정을 통해 산출  


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기초과학의 경우 2011년 약 9천억원에서 2015년 1조7천억원으로 연 평균 증가율이 15.7%를 나타내어, 다른 분야와 상대적으로 높은 증가율을 나

타내고 있음


  ※ 우리나라의 경우 기초과학에 대한 투자가 미흡하다는 일련의 비판이 존재하는데 통계적 수치만으로는 기초과학 투자가 미흡하다는 비판은 그 증거가 약하다고 판단될 수 있음. 우리나라의 경우 연구개발 투자의 성과가 미흡한 문제는 특정 분야 가령 기초과학에 대한 투자가 미흡함에 따라 나타난 문제라기보다는 연구개발 체계라는 시스템 안에서의 내부과정의 구조적 문제점으로 인식할 필요가 있음



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· 기초과학의 경우 2011년 약 9천억원에서 2015년 1조7천억원으로 연 평균 증가율이 15.7%를 나타내어, 다른 분야와 상대적으로 높은 증가율을 나

타내고 있음


  ※ 우리나라의 경우 기초과학에 대한 투자가 미흡하다는 일련의 비판이 존재하는데 통계적 수치만으로는 기초과학 투자가 미흡하다는 비판은 그 증거가 약하다고 판단될 수 있음. 우리나라의 경우 연구개발 투자의 성과가 미흡한 문제는 특정 분야 가령 기초과학에 대한 투자가 미흡함에 따라 나타난 문제라기보다는 연구개발 체계라는 시스템 안에서의 내부과정의 구조적 문제점으로 인식할 필요가 있음



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- 정부 연구개발 성과평가


· 우리나라 국가연구개발 성과평가체계는 연구수행기관(부처) 중심으로 성과평가가 이뤄지는 독일, 미국 등과는 다소 차이점을 보이며, 문부과학성, 경제산업성 등 부처별 연구개발사업 및 연구기관(문부성 산하)단위 평가를 수행하는 일본과 보다 유사한 형태를 갖고 있는 것으로 볼 수 있음


  ※ 연구개발의 성과와 관련하여 논문수의 경우 적 증가에도 불가하고 피인용과 관련된 통계를 살펴보면, 질적 증가는 정체. 이에 논문당 평균 피인용건수는 ’04-’08년 기간 대비 ’07-’11년 기간 3.3회에서 3.77회로 늘어났으나 OECD 평균에는 여전히 미달


  ※ 정부 연구개발 특허성과를 특허 품질지표를 통해 분석한 결과, 우수 특허 비율은 외국인의 약 1/7 수준에 불과. 국내 대학 공공연구소의 특허성과 활용 실적을 나타내는 연구생산성이 미국의 약 1/2 수준에 불과


  ⇒ 세계지적재산권기구 (WIPO)에 의해 발표되는 글로벌 혁신지수의 경우 2013년 기준 적인 지표를 의미하는 지식창출에서는 우수한 순위를 나타내고, 있으나, 창출된 지식을 사업화하는 지식효과 및 지식확산 등 질적인 수준에서는 적 성과 대비 미흡한 성과를 나타내고 있음



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- 기획-예산-평가 기능 연계체계 거버넌스 문제점 진단


· 미래부의 사업조정 및 예산배분의 경우 기재부가 최종적인 예산편성 및 부처별 지출한도 설정권한을 지님에 따라 제한적으로 운용될 수밖에 없는 한계가 존재


  ※ 미래부의 연구개발 조정권한의 경우 제한적으로 운용될 수 밖에 없는 구조적 한계를 지님을 확인할 수 있음


· 과학기술정책 및 연구개발사업에 대한 조정기제인 국과심의 경우, 종합적인 연구개발 조정 및 컨트롤타워 역할과 권한이 미약하다고 평가될 수 있음


  ※ 국과심이 운영하는 전문위원회의 실질적인 역할은 관련 사업에 대한 전문가 의견을 제시하는 것으로 전문위원회에서 사업이 조정되거나, 예산이 결정되는 것은 아님. 단순히 전문가 의견으로 활용될 뿐이며, 실질적인 의사결정은 기재부의 예산심의 및 편성과정에서 이루어지게 됨


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- 기획-예산 기능의 연계체계 문제


· 과학기술기본계획 2015년 시행계획과 2015년 연구개발 투자방향의 경우 포괄적인 측면에서 상호 연계되어 있다고 판단할 수는 있지만, 구체적으로 기본계획의 19개 분야와 연구개발 투자방향의 중점투자분야가 어떻게 연계되어 있으며, 어떤 전략적 틀 내에서 연관성 있게 수립되어 있는지 불분명


· 국가중점과학기술 전략로드맵의 경우 개발목표만 제시되었을 뿐, 투자계획이 제시되어 있지 않아, 로드맵에 따라 예산이 연계되어 추진되는지 그 연계성을 파악할 수가 없음


· 연구개발 예산이 부처수준에서 먼저 예산이 배분되고, 이후에 분야-프로그램-사업-과제 등 프로그램 예산이 편성되는 예산구조를 가지고 있어서, 정책전략과 목적에 따라 세부사업이 결정되지 못하고, 예산규모에 의해 사업 내용과 범위가 결정되는 문제점 존재


  ※ 중장기적인 연구개발사업 기획이 불가능하며, 국가 전체 차원의 전략기획에 따른 연구개발 추진이 불가능한 구조적 한계가 존재


· 우리나라의 경우 연구개발 성과평가를 예산반영에만 초점을 둠으로써 성과관리를 위한 성과평가가 아닌 기관을 통제하기 위한 수단으로 활용하는 데 초점을 두는 경향


  ※ 미국이나 독일의 경우 성과평가의 결과를 예산배분이나 보상 등 통제 관리를 위한 수단보다는 전략계획의 수정이나 프로그램 운영 개선 등에 주로 활용


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- 예산-평가 기능의 연계체계 문제


· 우리나라의 경우 현재 연구개발예산에 대한 심의는 프로그램예산제도의 세부사업 수준에서 이루어지고 있는 반면, 성과평가는 세부과제를 대상으로 하고 있어, 세부과제 중심의 성과정보가 세부사업 중심의 예산심의 과정에 정합적으로 활용되지 못하고 있음


· 부처 간 사업예산 확보를 위한 경쟁뿐만 아니라 부처 내에서도 세부과제를 확보하기 위한 과다 경쟁이 발생할 수 있는 구조에서는 부처내의 유사사업 및 부처 간의 유사·중복사업이 발생


· 세부과제의 성과에 매몰되어 연구개발주체 간 과도한 경쟁으로 실질적인 연구개발보다는 프로젝트가 채택되는 데 더 초점을 두는 문제 발생


- 행정체제-수행주체 간 균형 문제


· 다한 과학기술 행정체제는 다한 행정수요를 낳고, 관리와 최적화라는 미명으로 연구현장에 깊숙이 관여하고 있으며, 연구현장에 대한 관리적 개입으로 연구수행주체(츨연연)에게 정량적 성과 중심의 성과 목표를 요구


· 연구개발 정부투자에 대한 연구성과 창출이 현상 대응적으로 나타남에 따라 정부 및 연구관리전문기관은 연구현장을 불신하여 더더욱 가혹한 잣대로 연구현장을 관리



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- 국가연구개발사업의 기획, 수행 단계에 ‘계산과학’을 제도적으로 도입, 적용하여 국가 차원의 연구개발예산 효율화 및 연구사업 생산성 제고 도모 필요


· 1차적으로 출연연 연구사업을 대상으로 한 시범사업 적용을 통해 우수사례를 발굴하고, 이를 기반으로 초고성능컴퓨터, 데이터 및 네트워크 인프라 등 환경을 구축할 필요


  ※ 이후 계산과학 적용이 가능한 국가 연구개발사업의 경우 초고성능컴퓨팅을 활용할 수 있도록 제도적인 지원이 단계적으로 이루어질 필요가 있음



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[comment]

- 한국산업기술진흥원은 ‘미국 정부기관 R&D 과제 지원 및 관리 프로세스 분석’ (2015.7.8.)에서 미국 정부기관의 연구개발과제관리는 단순 과제의 진도 및 성과관리의 차원을 넘어서 사업 및 기술의 불확실성과 기술혁신의 이해를 바탕으로 개발된 기술혁신체계가 연구개발과제관리 등 다한 기술혁신기능을 유기적으로 통합하여 운용되고 있는 내용을 소개

 

  ※ 기술로드맵관리 - 연구개발과제 테마 발견 및 개발

  ※ 연구개발과제 포트폴리오관리 - 연구개발과제관리의 기본 방향을 제시하며 연구개발 투자의 효용가치를 최대화함

  ※ 연구개발과제관리 - 표준화된 일반 과제관리 프로세스를 응용하여 연구개발과제 특성에 맞추어 운영되고 있으며 적절한 시점에서의 커뮤니케이션 증대, 진행상황 감독 및 체계적 평가체계를 적극 활용하고 있음

  ※ 기술이전 및 성과 활용관리 - 연구개발과제의 성과를 사업에 활용하기 위해 연구개발과제의 선정단계에서부터 개발종료 후 평균 5년 후까지의 추적관리까지 포함한 폭넓은 프로세스를 개발 및 활용하고 있음

  ※ 이득관리 (Benefit Management) - 연구개발과제의 성과를 실제 실현하기 위한 관리 프로세스로서 연구개발과제의 구체적으로 정의된 이득  (benefit) 이라는 틀 안에서 다른 기술혁신관리프로세스를 유기적으로 통합하는 역할을 함

 

·  다한 연구개발과제의 평가와 유연성 있는 포트폴리오 운용을 통해 기술혁신의 기회 실현을 극대화

 

  ※ 과제선정평가, 과제 주기상의 각 단계별 단계평가 (stage gate evaluation), 연간 포트폴리오 갱신을 위한 기존과제의 go/stop 평가 (Technology Innovation R&D Summit Evaluation, Pruning Evaluation), 과제 종료시점에서의 성과평가를 시행하고 있음

  ※ 모든 평가단계에서 과제의 조정 및 중지를 시행 함

  ※ 연간 시행되는 기존 과제의 go/stop 평가는 기존 포트폴리오에서 비교적 열등한 10-15% 정도의 과제를 중지시킴으로서 경쟁적이고 엄격한 과제관리를 유도하고 기존 포트폴리오를 갱신함으로써 연구개발 투자의 효과를 극대화함

  ※ 기술혁신과 연구개발과제관리의 특이성을 반영한 연구개발과제관리 및 포트폴리오의 원칙을 구체적으로 정의하고 실천함으로써 체계적이고 일관적인 과제관리를 실현함

 

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- 정부는 ‘정부 R&D혁신방안’ (2015.5.13.)에서 정부 R&D지원체계를 중소 및 중견기업 중심으로 개편, 교수 및 대학지원사업 평가시 산학협력실적 반영을 강화, R&D혁신을 강력히 추진하기 위해 정부 R&D 컨트롤타워기능 강화 방안을 추진하는 내용을 발표


① (기업주도 R&D) 기업․출연연 등 공동신청 방식 ⇒ 「先기업선정 - 後공공연 매칭」도입


· 좀비기업 방지를 위해 기업부담ㆍ현금부담* 비율 상향


  ※ 예) 중소기업 부담율 25 → 35%, 현금부담율 10 → 30%


② (대학의 기업지원 강화) 교수․재정사업 평가지표 개선


· (공대교수 평가지표) 현재 교육, 연구실적, 학생지도 3개에 산학협력 실적 추가


· (대학 R&D 사업 평가지표) 기업부설연구소 유치, 중소기업 기술애로센터 설치 및 지원 실적 등 산학협력 실적 반영


③ (연구단계별 특화된 지원) 연구 단계별 특화 및 연결


· (기초연구) 소액기초연구자지원(‘15년1.1조원)은 연구자 맞춤형으로 개선, BK-21+ 등 대학지원사업은 대학특성화 및 구조조정과 연계 추진


  ※ 現) 3년/연 5천만원으로 획일적 ⇒ 수학·이론물리 분야 등 연구기간↑·연구비↓


· (원천연구) 기업 수요를 전제로 한 과제 기획 및 국내외 시장 분석 의무화, 대형 사업단과제(64개 사업단)는 중간점검 강화


· (상용화연구) 기업 스스로 과제를 제시하는 자유 공모형으로 전환, 일정규모 이상 과제는 비즈니스 모델(BM) 제시 의무화


  ※ (중기청) ‘13년 75% → ’17년 90% / (산업부) ‘13년 33% → ’17년 50%


· (성과 연계) 기초 → 원천 → 상용화 성과 이어달리기 활성화


  ※ (예) 미래부 지원으로 개발된 항암신약 → 복지부 사업으로 단절없이연계되어 대형 해외 기술이전 성사


④ (전문관리기관 효율화) 부처별로 분산된 R&D전문관리기관 (18개)도 효율적으로 재편


· 산업계․시장 중심으로 기획전문가(PM, Project Manager) 확대 등 기획평가에 대한 지원 강화



⑤ (과기정책 Think Tank) 기획․평가(KISTEP), 과학기술 관련 정책 연구(STEPI) 및 정보수집·분석(KISTI 기능 일부) 기능을 통합한 (가칭)“과학기술정책원” 설립


· 컨트롤 타워 강화를 위해, 국과심 사무국을 미래부 內 별도 조직으로 분리․설치(가칭 과학기술전략본부)


- 유한주 숭실대 교수 등은 ‘국내 R&D 전문관리기관의 R&D 기획ㆍ평가ㆍ관리비의 효율성 분석에 관한 연구’ (2015.3.)에서 연구 관리기관의 기획·평가·관리비의 지원규모 결정에 있어 부트스트랩에 의해 제시된 신뢰구간 범위에서 물가상승률을 반영하는 것이 기관의 운영독립성과 연구 관리업무의 질적 고도화의 선결조건이라는 의견 제시


· 효율성 분석에서 제시된 유형별로 기획·평가·관리비의 규모 차이가 나타나고 있어 획일화된 지원보다는 차별적 지원방안을 위한 법제도적 장치를 마련하는 것이 발전을 위한 대안임


· 정책적 대안개발 시 단기적인 임시방편보다 장기적인 측면에서 계획을 수립하여 국가 연구사업체계를 정비할 필요가 있으며, 정부의 지원과 더불어 전문기관별 기획·평가 업무에 대한 체계적인 성과평가모델을 구축하여 우수한 성과를 달성한 기관에 대하여 지원을 강화하는 positive 방법으로 전환해야 할 것임


· 각 기관별 독립적으로 운영되는 정보화 예산의 효율적인 운영을 위해 연구 관리기관의 통합 정보시스템을 구축하는 것이 정보관리와 향후 이용측면에서도 효율적이 방법이라 할 수 있음


· 이러한 정부의 지원정책과 더불어 연구기획평가비의 편성과 집행현황에 대하여 전문기관별로 모니터링 제도를 강화하여 기관의 운영특성을 지표화하기 위한 엄격한 평가제도 도입이 시급 


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- 정보통신기술지원센터는 ‘정보통신 연구개발 전주기 지원 효율화 방안 연구’ (2015.3.)에서 ICT R&D의 생산성 제고를 위해서 탈추격형 R&D 지원 체계로의 전환이 요구된다는 점과 5가지 정책방향을 도출


· 인센티브 중심의 R&D 체계 개편으로의 전환.


  ※ 실패에 대한 패널티 제제 방식에서 창의적 R&D에 대한 인센티브 지원방식을 확대하여 도전형 ICT R&D 추진기반을 마련해야 함. 기획에서는 Fast Track도입과 재도전 지원사업 확대를 추진하고, 평가에 있어서는 성공에 대한 보상 강화를 위한 차등적 인센티브의 확대와 성실 수행정도에 따른 평가 단계를 간소화 할 필요가 있으며, 성과관리에서는 우수 R&D과제에 대한 후속 R&D지원과 컨설팅을 강화하고, 연구개발성과의 옴니버스식 성과대전 개최가 필요


· 산학연 주체별 특성이 반영된 전주기 개편이 필요


  ※ 기획 부문에서는 중소벤처기업은 상용화 R&D에 집중하고, 대학은 우수인재 성과 창업전진기지로서의 역할을 강화시키며, 출연연은 기초원천과 상용화 R&D를 점진적으로 분리하여 각 영역에 집중 할 필요가 있음. 평가에 있어서는 연구의 효율성‧전문성 제고를 위한 산학연 주체별 맞춤형 평가‧관리 체계를 도입할 필요가 있음. 기업평가는 외부환경 변화를 즉각적으로 단계평가에 반영하고, 대학은 연구 인력의 취업‧ 창업 활동결과를 평가지표에 반영 할 필요가 있으며, 출연연은 기술성 뿐만 아니라 창의성과 혁신성에 중점을 둔 평가지표를 개발할 필요가 있음. 성과확산 역시 평가지표와 같이 주체별 특성 맞춘 성과지표 개발이 필요하며, 기업의 후속 사업화 지원, 대학의 과제 종료 후 인센 티브 지원, 출연연의 연구비 추가지원‧기간연장 등이 필요


· 개방‧협력 R&D 확대가 필요


  ※ 시장‧기술 트렌드 변화에 유연 하게 대응 가능한 ICT R&D 지원체계 강화가 필요함. 개방형 혁신클러 스터를 조성하고 글로벌 과제기획 프로세스를 구축 할 필요가 있으며, 전 주기에 걸친 글로벌 평가관리 프로세스 체계와 성과확산을 위한 관련 규정 제도, 제도개선, 컨설팅 지원 등의 기반구축이 필요


· ICT R&D 프로세스 다변화 노력이 필요


  ※ 현재 목적별 R&D 트랙의 특성을 반영하여 목적에 맞게 전주기 프로세스를 다변화 할 필요가 있음. 기술수요조사를 통한 Top-down방식을 벗어나 목적별 (기초‧원천, 공공융합, 기업지원) 특화된 기획방식의 도입이 필요하고, 각각에 특성화된 평가지표 개발과 평가관리 프로세스 다각화가 필요하며, 성과확산은 시장성 있는 기술발굴을 위한 기술사업화 환류체계 도입이 필요


· 연구개발 친화형 환경조성이 필요


  ※ 연구자의 행정업무부담 경감을 위해 과제제출부터 협약까지의 소요기간을 단축하고, 진도점검, 현장방문점검들을 최소화 하여야 하며, 연구개발 성과의 성공적 확산을 위한 성과관리·홍보 관련 행정 지원시스템의 마련이 필요



 

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