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국가채무 1200조엔 넘는 일본, 재정파탄 피할 수 있나 < 중> 적자대국은 ‘언제부터, 왜’ 본문듣기

작성시간

  • 기사입력 2021년12월06일 17시10분
  • 최종수정 2021년12월02일 12시59분

작성자

  • 김도형
  • 전 계명대 일본학과 교수, 현 한반도선진화재단 정책위원

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본문

  일본은 언제부터 적자대국이 된 것일까. 앞에서 본 적자국 순위에서 사용되고 있는 국가채무잔고<대(對) GDP> 수치를 본다면 일본은 80년대까지는 50~70% 수준을 유지해 왔다. 그러나 90년대 들면서 지난 20년간 일거에 2배로 급증했다. 90년대 후반에서 지금까지 일본의 재정운용은 적자재정의 지속이었다. 

 

 구조개혁 없는 대규모 경기부양책이 구조적 재정적자 키워 

 

 아시아금융위기 직전까지 20조엔, 99년 전후 최대불황 극복 시 38조, 고이즈미 구조개혁형 경기호황 시 25조~35조, 세계금융위기 극복 시 54조, 민주당 정부 때 45조, 아베노믹스 이후 40조엔 정도의 재정적자를 허용했다. 현재 1000조 엔을 능가하는 국가채무는 이들 정책실패의 결과물이다. 이에 이르는 정책전개 과정을 살펴보고 재정적자 누적을 불러오는 제반 국내외 정치경제 정세의 변화에도 주목할 필요가 있다.

 

 원인은 간단하다. 90년대 초반부터 시작된 장기불황속에서 저성장과 이를 해결하기 위한 감세, 계속되는 대규모 경기대책과 사회보장비 증가 등으로 정부지출이 세입보다 늘어났기 때문이다. 더욱이 저출산‧고령화는 사회보장비 급증으로 재정의 경직성을 악화시키고 있는 것이다.

 

 중앙, 지방, 사회보장기금으로 구성되는 일반정부의 국민경제계산(SNA: System of  National Accounts) 기준으로 재정수지 GDP대비 7~8% 적자지만 사호보장기금 자체는 흑자이다. 그러나 의료, 요양, 연금지급에 필요한 사회보장관련 비용의 급증이 일반정부 전체의 재정수지 적자 확대에 크게 기여하고 있다. 

 

 일본 재무성(2001)에 의하면 중앙과 지방을 합친 국가의 장기채무 잔고는 1991년 말 278조엔 (GDP 대비 약 60%)→99년도 말 600조엔(동 120%) → 2001년도 말 666조엔(동 130%) → 2021년도 말 예상 1,200조엔(동 260%)로 급증했다. 

 

 적자는 세수나 실업급여 지급의 증감 등 경기변동과 직결되는 순환적 적자와 이를 제외한 구조적 적자로 구분한다. 구조적 적자는 계속되는 감세, 재량적 경제정책, 사회보장비 증가에 기인한다. 일본의 경우 재정적자의  80% 이상은 구조적 적자가 차지하고 있다. 순환적 적자는 경가가 악화되면 세수가 줄어들고 실업수당 등 정부지출이 늘어나는 이른바 재정의 자동안정기능(Built-in Stabilizer)에 의한 것이다. 그러나 그 폭은 1% 내외로 매우 미미하다. 일본경제가 잠재성장률이 회복되어 순환적 적자가 해소되더라도 근본적인 재정구조개혁이 없는 한 GDP 대비 약 6%의 구조적 적자는 불가피하므로 재정재건을 위해서는 구조적 적자 삭감에 주력해야 한다는 것이 30년 전부터 귀에 못이 박히도록 들어왔다.

 

 여기서 우리는 1991~2021년 한 세대 30년 동안 국가채무 절대액이 4배로 늘어난 역사적 경위를 확인해 둘 필요가 있다. 연이은 정부정책 실패로 거품이 팽창하고 붕괴함으로써 장기불황에 빠졌음에도 구조개혁 없이 연이은 사상최대 규모의 경기부양이라는 임시변통식 대응으로 일관해 왔고 지금도 마찬가지다. 2008년 세계적 금융위기, 2011년 동일본대지진, 2020년 코로나 팬데믹도 긴급대응이라는 외적 요인 때문에 국채 의존도를 낮출 기회를 잃어버린 것은 일본으로서는 불행이다. 그러나 근본적으로는 정부의 안이한 늑장, 졸속, 땜질식 정책실패 탓이었다.  

 

 일본은 70년대 두 차례의 석유위기를 극복, 에너지절약 환경친화적 산업구조로 전환한 뒤 80년대 중반부터 메카트로닉스 혁명이 개화했다. 80년대 후반부터 일본의 독주가 시작되었다. 그 결과 미국과의 하이테크 마찰 유발. 대미수출 자율규제와 해외  생산 확대로 해결을 시도했지만 미국의 제조업 경쟁력이 약화된 마당에 대미흑자는 누적되어 간다. 이를 해결하기 위해 일본은 미국압력으로 미일 엔‧달러위원회 설치, 엔 전환 규제완화, 외환관리 실수요원칙 포기 등 각종 미온적 조치로 시종한 결과 1985년 플라자 합의라고 하는 외압을 수용하지 않을 수 없게 되었다.

 

 1985년 9월 20일 엔 환율은 1달러=242엔에서 1986년 2월 중순 180엔, 1987년 12월 130엔으로 급변, 달러 하락‧엔 상승을 초래한다. 이러한 달러가치 하락에도 불구하고 미국의 무역수지 적자 축소의 길은 요원했다. 이에 일본은 1987년 대규모 내수진작 대책을 통해 미국의 일본시장 실질개방 요구 수용, 각 경제주체는 자국통화의 실질가치를 향유하려는 정책기조를 선명히 하기 시작했지만 이것이 장기불황의 씨앗이 되고 말았다. 즉 경기부양 목적으로 2년 이상 초저금리정책을 지속한다. 세제개편과 구조개혁 없는 내수확대 실패의 시작이었다.

 

 기업과 개인은 저금리 자금을 대량 차입하고 이를 통해 경기가 회복되기 시작하지만 개인과 건설, 부동산, 유통업자들은 저리 자금을 주식과 부동산 투자에 투입하게 되고 이것이 전국적인 주가·지가 급등을 불러온다. 투자부동산의 담보가치가 상승하면 이를 담보로 다시 부동산 투자를 일삼았다. 전국이 투기현장으로 변모하게 된다. 당연히 제한된 토지는 구입하기만 하면 지가는 하락하지 않는다는 토지신화가 시작되었다. 

 부동산과 주식투자로 투기수익을 확보하는 기업이 속출하는 가운데 일부 기업은 비관련 사업다각화, 소비자는 소비다양화, 정부는 유통단지, 리조트 등 하드웨어 중심의 제3섹터 방식 공공사업을 선도하기에 이른다. 당시 여당 자민당 2인자인 아베 간사장(아베총리의 부친)은 창당 이래 최선의 정책선택이었다고 자평할 정도로 경기상승 국면을 이끌었다. 그러나 주가·지가 상승과 소득·자산격차 속에 거품이 팽창되었다. 

 

 1987년 Black Monday, 88년 12월 소비세(3%)도입에도 불구하고 주가는 수직상승( 1987년 11.6. 니케이지수 21,036엔에서 1989. 5. 6. 34,266엔), 상한가를 치지만 이 시점에서 거품 붕괴의 파열음이 일기 시작했다. 일본은행에 의한 3년 이상의 총량대출규제와 금리인상 개입 조치 때문이었다. 

 

 1989년 11월 베를린 장벽 붕괴, 동년 12월 부시·고르바초프 몰타 냉전종식 선언과  함께 그동안 일본에 유입되었던 단기자본은 개입하지 않더라도 통독 후 부흥 자금수요확대 기대 속에 유럽으로 유출될 시점이었다. 그럼에도 뒤늦게 총량대출규제와 잇따른 금리인상 개입조치를 3년간 지속함으로써 경기는 급냉하게 되고 거품은 일시에 붕괴했다. 

 

 연이은 정책실패로 신용경색 부추겨 금융실물 복합불황 자초

 

 주식과 부동산 등 자산디플레 대불황의 시작이었다. 1993-98년간 주가의 연간 평균하락률은 11%로 연간 주식자산의 평가차손은 65조엔, 1991-99년간 지가의 연간 평균하락률도 11%로 연간 토지자산의 평가차손은 87조엔, 도합 150조엔(당시 평균 GDP 480조 엔의 30%)에 이르렀다. 이른바 부(負)의 자산효과(만약 주식평가 손실을 각오하고 매각하면 매입가격을 기준으로 계획했던 저축을 축소, 이를 메우기 위해 소비절약이 불가피한 현상)를 보인 것이다. 일본의 20년 장기 불황은 부(負)의 효과의 악순환 속의 대절규였다 해도 과언이 아니다. 1991~94년간 주식‧부동산 등 자산디플레로 인한 막대한 자산손실(지가·주가하락에 따른 자산손실은 각각 91-94 년간 556조엔, 89-92 년간 490조엔) 즉 부(負)의 자산효과 때문에 민간기업은 설비투자 의욕을 거의 상실하고 대량 차입한 기업의 도산이 이어지게 된 것이다. 

 

 이렇게 금리인하 기간을 지나치게 오래 지속한 제1의 정책실패, 금리인상 기간을 지나치게 오래 지속한 제2의 정책실패의 후유증이 20년이나 지속되리라고 아무도 몰랐다. 더욱 중요한 것은 동서냉전 구도 와해와 함께 시작된 급속한 글로벌리제이션과 정보화 속에서 대경쟁시대에 접어들었음에도 고도성장을 규율해온 시장점유율과 종업원 1인당 부가가치 극대화를 지향하는 경영자 주권, 주거래 은행제도, 종신고용과 연공임금을 전제로 한 기업 내 숙련형성, 계열거래, 민관협조형 산업정책 등 그 나름의 장기효율성과 공평성을 지닌 법제도 관행을 벗어나지 못하고 있었다. 

 여기에 제3의 정책실패가 이어졌다. 1995-96년간 경기후퇴의 반동으로 민간설비투자가 연간 8%로 회복, 3%의 높은 성장률을 기록했다. 과잉자본스톡 조정 후 사상최저(0.5%)수준의 저금리 정책으로 정보통신 분야 등의 설비투자가 주도한 경기회복이었다. 그러나 1997~98년 아시아 금융위기로 3년 연속 마이너스 성장 예상이 속출하고 있음에도 이러한 3%의 높은 성장세가 지속될 것으로 오판하고 재정재건 일변도의 디플레 정책을 강행했다. 

 

 소비세율 인상, 연금·의료 보험료 인상, 특별감세 폐지, 대형 추가경정예산 거부 등 합계 15조엔(GDP대비 3%) 상당의 세출삭감과 충분한 준비 없는 금융빅뱅은 97년 11월 대형 은행과 증권사 파산을 몰고 왔다. 공정금리 인하에도 불구하고 신용경색은 두드러지기 시작했고, 기업과 은행은 거품붕괴에 따른 부실채무와 채권 정리에 집중, 과잉자산·과잉융자·과잉고용 조정에 들어갔다. 그 결과 실질GDP는 3개 분기 연속 마이너스 기록했으며 중소기업 설비투자는 연율 16%로 대폭 감소한다.

 

 이렇게 무리한 재정재건계획으로 타격을 입은 경제가 금융시스템 불안으로 결정타를 맞고 엔·주가 동반하락과 함께 BIS(자기자본비율)규제 아래 전후 사상초유의 총체적 신용경색을 맞아 전후 최악의 불황에 빠져들었다. 일본이 취할 수 있는 유일한 정책은 엔화 약세를 통한 가격경쟁력 확보였다. 바로 이 엔약세 유도와 엔고저지 개입이 최악의 신용경색을 불러온 제4의 정책실패였다. 지금도 일본재정 및 외환당국은 당시의 정책실패의 실체를 알지 못하고 있다.

 

 대미 환율은 1997. 9월 121엔/달러에서 1998. 9월 140엔/달러로 엔화약세 조정을 지속했다. 이 결과 신용경색을 두 가지 경로를 거쳐 진행되었다. 첫째 BIS 비율의 분모인 자산에 미치는 경로, 둘째 BIS 비율의 분자에 미치는 경로이다. 

 

 첫째 자산영향 경로를 보면 1997년 3월 당시 19개 대형 시중은행의 운용 해외자산 비중은 31%, 동년 9월 현재 외화표시자산은 약 1조 달러였다. 이들 자산의 엔화표시 자산액은 엔화 약세분 만큼 증가하므로 BIS 비율규제 최저선 8%를 유지하려면 대내외 대출삭감이든 증자가 필요하게 되었다. 그러나 증자는 어려운 상황에서 대출삭감 폭은 급속히 확대되었다. 1엔 약세 시 영향을 받는 분모인 자산에 한하며 대출여력(Risk Assets)은 1조엔 감소한다. 1997. 9월 (121엔/달러)~1998. 9월(140엔/달러)간의 22 엔 약세로 22조엔, GDP 대비 4%에 해당하는 융자가 축소된 것이다.

 

 엔 약세가 BIS비율에 미치는 둘째 경로는 주식매매차익 발생에 따른 것이다. 대부분의 주식시장 참여자들은 환율변동을 고려하여 외환거래에 임한다. 엔화약세는 엔투자의 감가, 외국인 보유주식 매각, 주가하락, 은행보유주식 평가손실, 자기자본 감소를 가져온다. 일본의 은행은 당시 보유주식 평가차익(시가-장부가)의 45%를 상한으로 자기자본에 산입하도록 되어 있었기 때문에 주가 하락하면 BIS비율은 당연히 하락한다. 

 

 이렇듯 엔 약세 개입은 금융기관 자기자본의 이중 축소를 초래했다. 즉 1엔 약세 시 BIS 비율의 분모, 분자에 영향을 줌으로써 신용경색 규모는 2조~3조 엔에 달했다. 1997년 9월말 현재 1달러=121엔을 기준으로 이후 20엔 약세 기조에 있었으므로 은행 전체로는 GDP대비 12%, 60조 엔의 대출여력을 일거에 상실하게 된 셈이었다. 게 다가 아시아도 외환위기 속에서 대일수입 수요가 축소됨에 따라 일본의 대아시아 수출도 격감함으로써 엔화약세 효과마저 상쇄되고 말았다. 아시아에서 발생한 부실채권이 일본의 은행 부실채권 문제를 가중시켜 증권, 은행, 상사, 유통으로 기업도산이 이어졌다. 1998년 4월부터 시작된 일본의 전후 최대불황의 시작이며 이후 20개월간 경기하강 국면에 들어갔다.


 재정구조 개혁법마저 동결시킨 섣부른 전통적 경기부양대책이 화근

 

 전후 최대불황은 99년 1월에 바닥을 치고 99년 6월 1-3분기 실질GDP성장률은 6분기 만에 플러스로 반전, 연간 9%의 고성장을 기록한다. 여기에는 98년 1월말의 재정구조개혁법(97년 12월 입법)을 동결한 후 연속 2회에 걸친 총사업규모 107조엔(금융재생법에 의한 60조엔, 중소기업 특별보증제도의 융자한도 20조엔, 감세를 포함한 긴급경제대책 27조엔)의 사상 최대 경기 부양책과 제로 금리 정책에 의한 엔화 저지 개입, 이른바 오부치노믹스가 주효했다. 

 

 특히 직전의 하시모토 정부의 신규적자 예산(2조 100억 엔)을 포함하여 적자국채 규모는 13조 5600억 엔에 달했다. 이것이 바로 일본의 국가채무가 90년대 후반부터 누적되는 신호탄이 된 것이다. 99년 1월부터 수출, 민간소비, 설비투자가 회복되면서 헤이세이 경기순환의 저점을 통과하지만 실업률은 4.5%로 사상최고치를 기록하고 은행부실과 신용경색은 증가일로를 걷는다. 이것이 바로 실물 금융 복합불황의 실체였다. 부실채권 누적으로 금융중개 기능이 마비된 상태에서는 실물경제 회복은 기대난망이었다.    

 

 실제 2000년 후반 미국경제 급속한 감속에 따른 세계적 IT 수요냉각으로 특히 수출이 감소하고 소비가 저조하여 회복 추진력이 취약해지기 시작했다. 이후 1년 이상  대중수입 급증, 국내기업 해외이전 증가로 국내제조업 축소, 투자·고용기회의 해외유출 등 산업공동화가 크게 우려되었다. 제조업의 해외생산 비율이 94년도 7.9%→00년 11.8%→04년 16.2%로 증가하면서 아시아제국의 약진으로 국내 잔류해야 할 기술집약적 고부가가치 부문마저 유출하는 상황에 이르렀다.

 

 미국의 IT버블 붕괴 이후 미국과 아시아 경제의 조기회복으로 수출이 증가하기 시작한다. 이른바 ‘개혁 없이 성장 없다’는 슬로건 아래 공적자금 투입으로 부실채권을 정리하여 금융중개기능을 복원하고 신규국채 30조 엔의 예산제약 아래 공공투자를 축소하는 대신 각종 개혁과 규제완화 등 규제개혁과 기업에 대한 세제금융 지원으로 기업의 사업구조개혁과 재편을 지원함으로써 3대 과잉(과잉채무, 과잉설비, 과잉고용)을 축소한 결과였다. 기업의 근육질을 강화했기 때문이다. 

 

 이 결과 전후 57개월(2002. 1~06. 10) 호황은 고이즈미 구조개혁형 경기회복이 가능했다. 그럼에도 경기회복 후반에는 정책기조를 ‘경기 없이 개혁 없다’로 선회, 당초 국채발행 목표 ‘30조엔 이하’를 ‘30조엔 이상’으로 전환하지 않을 수 없었다. 우정사업, 도로공단, 지방분권 개혁 등 일련의 구조개혁은 실업률 상승이라는 후유증을 유발하기 마련이었다. 장기호황으로 성장잠재력을 키웠던 만큼 재정건전성은 크게 해치지는 않았다. 

 

 그러나 2007년 여름 서브 프라임 모기지 사태 이후 미국발 경기침체로 2009년 하 반기까지 경기침체는 극심했다. 주요 선진국 모두 2차 대전 이후 처음으로 –2.0%, 신흥국 및 개도국은 3.3%, 세계 전체로는 0.5%를 기록한다. 제1차 석유위기 보다 심각했다. 미국의 은행부실자산 정리와 자본 확충을 위한 공적자금의 신속한 투입에 이어 기업과 가계의 De-leveraging 등 구조조정 압력과 신속한 경기대책 실시 여부가 주목을 끌고 G20 등 국제적 양적금융완화 공조체제가 막 가동되기 시작한다. 

 

 이런 가운데 일본은  2009. 1~3 분기 GDP 성장률이 –15.2%로 전후 최악(선진국 중 최악)이었다. 개인소비는 경기부양대책(정액급부금, 주택담보 대출 감세, 환경친화차 감세, 고속도로 요금 인하 등)으로 완만했지만 설비, 주택투자가 감소하고 고용은 급속하게 악화되었다. 특히 청년층과 고령층의 비정규직 일자리는 현격히 줄어들고, 실업률은 4.8%(15~24세 청년실업률 11.3%)로 사상최고치를 갈아치웠고 유효구인배율은 0.52에 그쳤다. 미국의 신속한 공적자금 투입조치에 의한 은행부실자산 정리와 자본확충과 국제공제체제 가동으로 대아시아와 대미 수출 감소세는 다소 둔화되고 중국시장도 회복기미를 보였다. 

 

 그러나 일본으로서는 고용→소득→소비 축소로 디플레이션과 2차 부실 우려가 컸다. 그리고 세계적 금융위기의 진원지인 미국은 금융실물 악순환이 지속되고 있어 경기하락세는 둔화되어도 경기후퇴는 장기화되고 그 여파는 유럽으로 전이되어 세계적인 금융실물 복합불황의 가능성이 높아지고 있었다. 

 

 졸속의 경기부양이 가져 올 장래부담, 납세대중은 미리 알고 있어 

 

 이러한 세계적 금융위기 속에서 아소 정부는 모처럼 일본경제의 취약점, ① 일부 제조업의 수출의존적 체질, ② 불충분한 사회안전망, ③ 기동적 재정출동을 가로막는 방대한 국가채무 존재 등에 주목한다. 특히 엔화강세는 수출에는 부정적이지만 수입제품 및 원자재가격 하락에 의한 유효수요 확대, 해외자산과 기업매수, 해외자원과 고급인력 확보에는 긍정적임에도 이러한 엔화강세의 이점을 충분히 활용할 수 없는 고비용·저효율 구조 온존이 일본경제의 진화를 가로막고 있다는 사실에 주목한다. 올바른 지적이었다. 세계적 위기를 역이용, 이러한 일본경제의 고비용·저효율 구조를 혁파하고 중장기 성장전략의 추진 기회로 삼자고 했다. 

 

 이러한 문제 인식하에서 아소정부는 소위 ‘3단 로켓 전략’ 즉 1단: 경기대책, 2단: 재정재건, 3단: 성장전략이 그것이다. 우선 1단에서 안심실현을 위한 긴급종합대책(08. 8. 29 11.5조엔), 생활대책(08. 10. 30 26.9조엔), 생활방어긴급대책(08. 12. 19 37조엔) 으로 총사업규모 75조엔, 이 중 재정조치 12조 엔을 투입하여 1% 성장률 인상을 노렸다. 2단: 재정건전화와 동시에 세계적 경제금융정세 변화를 감안한 과감하고 기동적, 탄력적 재정정책을 추진하고, 3단: 신경제성장전략(08. 9. 19)에 의거하여 장래성장을 향한 시나리오에 의거하여 신성장 전략(태양광발전, 저연비차, 성(省)에너지제품, 교통기관 인프라 혁신, 자원대국 실현용 저탄소 산업육성, 건강장수사회기반 구축, 농림어업, 첨단기술개발, 인력육성, 중소기업지원, 지역연대 강화 등 일본의 저력을 발휘할 21세기형 인프라 정비 등)도 강력히 추진하겠다는 정책의지를 담았다. 

 

 이에 추가하여 당장 경기가 바닥으로 떨어질 것을 방지하기 위해 총사업 규모 56.8 조엔(이 중 국비15.4조엔)으로 2% 성장률 인상을 노리는 등 전후 최고수준의 경기 부양책을 내놓고 일본은행도 09. 2. 19일자로 사채매입을 포함하는 기업금융지원 대책 확대하고 금융시장안정화를 위한 한시적 조치를 연장하도록 했다. 

 

 이와 같은 의욕적인 위기 탈출형 경기대책과 이를 위한 정부의 재정지원책은 2009. 8월말 중의원 선거에서 민주당에 참패당함으로써 실현되지 못했다. 무엇보다 납세대중과 기업의 정부정책에 대한 반응이 매우 소극적이었다. 납세대중은 방만한 재정지출로 인한 재정재건 로드 맵 후퇴, 고령화시대 재정규율 이완, 장래불한 증폭, 고용불안, 소비세 증세 부담 등으로 소비가 위축되고 안정적 내수기반을 과연 구축할 수 있는지에 대해 강한 의문을 제기했다. 

 

 다른 한편 정부의 임시방편적 졸속 경기대책의 한계를 10년 불황과정에서 숙지한 기업으로서도 환경에너지기술 연구개발 촉진, 신에너지 이용 확대, 의료·요양보험제도 기반 강화, 농업재생 등 신성장 비전에는 공감하면서도 기업 스스로 국내 기업간 및 해외기업과의 M&A를 통한 제품구축력을 확충하고 수익모델 창출을 향한 ‘강한 본사-강한 공장’을 양립시킬 수 있을 것인지 자신감을 서서히 잃어 가고 있었다. 

<계속>​ 

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  • 최종수정 2021년12월02일 12시59분

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