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미국의 플랫폼 반독점법안 도입과 시사점 본문듣기

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  • 기사입력 2021년10월26일 17시00분
  • 최종수정 2021년10월22일 14시18분

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 이 글은 한국개발연구원(KDI)이 발간하는 ‘KDI FOCUS’ 2021년 8월 12일(통권 제109호)에 실린 것으로 연구원의 동의를 얻어 게재합니다. <편집자>​ 

 

I. 미국의 플랫폼 반독점법안과 경쟁정책적 함의

 

지난 6월 11일 미국 하원에서 거대 플랫폼을 대상으로 하는 반독점법안 패키지가 초당적으로 발의되고, 23~24일 이틀에 걸쳐 법제사법위원회를 통과하였다. 소위 GAFA(Google, Amazon,Facebook, Apple)라 일컬어지는 빅테크의 시장지배력에 대한 미국 하원 반독점소위원회의 보고서가 작년 말에 공개된 이후, 이에서 파생된 규제안이 모습을 드러낸 것이다.

미국의 플랫폼 반독점법안은 경쟁당국으로 하여금 급진적이고 적극적인 플랫폼 규율을 실시하도록 규정하고 있다. 유럽과는 달리 오랜 기간 동안 거대 플랫폼에 대한 규제가 사실상 이루어지지 않고 있던 미국의 입장 변화를 보여주는 것이다.

 

본고에서는 플랫폼 반독점법안1) 중 경쟁정책에 있어 실체적 의미를 갖는 4개 법률의 내용과 함의를 소개하고, 우리나라 플랫폼 경제 상황에의 적용 가능성과 시사점을 검토하고자 한다.

 

■ 규제 대상: 지정 플랫폼(Covered Platform)

 

플랫폼 반독점법안의 규제 대상(이하 지정 플랫폼)은 경쟁당국인 FTC(Federal Trade Commission)와 DOJ(Department of Justice)가 규모와 거래에서의 중요성을 기준으로 지정하는데, (i) 미국 내 월간 활성 사용자 수(Monthly Active Users)가 5천만명 이상 또는 월간 활성이용업체 수가 10만개 이상이고, (ii) 연간 순매출 또는 시가총액이 6천억 달러(약 7백조원) 이상이며, (iii) 핵심 거래 파트너(critical trading partner)인 온라인 플랫폼이 그 대상이다. 

 

이때 핵심 거래 파트너란 경쟁법상 필수설비(essential facility) 또는 문지기(gatekeeper)와 상통하는 개념으로, 플랫폼 이용업체가 고객들에게 접근하여 제품/서비스를 제공하는 것을 사실상 제한 (즉, 시장진입을 통제)할 능력이 있음을 의미한다. 예를 들어 셀러들이 아마존을 통하지 않고는 매출을 올리기 매우 어렵다면 아마존은 핵심 거래 파트너로 분류된다. 이 모든 조건을 만족하는 플랫폼은 매우 소수로, 사실상 알파벳(구글의 모회사), 아마존, 페이스북, 애플을 겨냥한 것으로 볼 수 있다 (마이크로소프트가 핵심 거래 파트너에 해당되는 지에 대해서는 다소 논란이 존재함). 일단 지정 플랫폼이 되면 소유나 지배구조의 변경과 무관하게 원칙적으로 10년간 유지된다.

 

현행 경쟁법 하에서는 경쟁제한성 판단 시 기업의 독점력을 우선적으로 살핀다. 시장점유율이 매우 높아 독점력을 가진다고 판단되면, 이를 남용하여 경쟁자를 시장에서 몰아내고 진입을 막거나 이용자를 착취하는지 여부를 조사한다. 그러나 플랫폼에는 다양한 서비스가 얽혀 있고 무료 서비스도 많아 시장의 획정 및 독점력의 판단이 어렵다. 규제 대상을 지정하는 것은 이러한 과정을 생략해 경쟁법 집행을 수월하게 하는 효과를 가진다.

 

다른 시각에서 보자면, 경쟁정책이 본연의 영역인 특정 시장에서의 경제력 집중(시장집중)에 대한 규율을 넘어 경제 전반에서 소수의 기업에 경제력이 집중되는 현상(일반집중)까지 적극적으로 규율한다고 볼 수 있다. 일반집중이 심화되면 자원배분의 효율성과 경제의 역동성이 하락할 뿐 아니라 결국 시장집중도 심화되는 폐해를 일으킬 수 있기 때문이다.

 

1. 미국 온라인 시장 선택과 혁신 법률(American Choice and Innovation Online Act)

 

“미국 온라인 시장 선택과 혁신 법률”은 미국 하원반독점소위원회의 위원장인 David N. Cicilline이 대표 발의한 핵심 법률로, 빅테크의 불법적인 차별행위를 규율한다.

플랫폼은 단순히 거래를 중개하는 데에 그치지 않고 플랫폼 내 경쟁환경을 결정하여 승자와 패자를 가를 수 있다. 또한 아마존이 아마존베이직(AmazonBasic) 상품을 판매하는 예와 같이, 플랫폼이 직접 자사 상품을 제공하기도 한다. 

 

이렇듯 플랫폼이 출제자/감독관이자 수험생인 이중(二重) 역할(dual role)을 하는 상황에서, 자사 상품에 유리하도록 시장을 설계하고 검색 결과를 왜곡하거나, 플랫폼 접근을 빌미로 타사에 자사 상품을 이용하도록 요구하고 있다는 비판이 제기된다. 본 법률은 주로 이 같은 자사우대(selfpreferencing) 성격의 차별적 행위를 겨냥한다.

 

구체적으로, 지정 플랫폼이 자사 상품을 타 업체보다 우대하거나, 타사 상품을 배제하고 불이익을 주거나, 또는 유사한 상황의 업체들을 차별하는 것은 법 위반이다(sec. 2(a)). 이 밖에도 세부적인 차별행위를 나열하고 있는데, 예컨대 플랫폼 운영 중 획득한 비공개 데이터를 이용하여 자사 상품을 제공하는 행위나 선탑재 앱 제거를 금지 또는 어렵게 만드는 행위도 불법이다(sec. 2(b)).

 

그러나 일부 행위는 금지하는 것이 오히려 효율성을 저해할 가능성도 있다.2) 본 법률도 어느정도 합리성의 원칙을 반영하여, 차별행위가 경쟁을 제한하지 않는 경우와 덜 차별적인 다른 수단을 통해서는 준법경영/개인정보보호가 어려운 경우에는 이를 허용한다(sec. 2(c)). 다만, 플랫폼이 이러한 경우에 해당되는지를 직접 증명해야 하므로 얼마나 실효성이 있을지는 불확실하다. 

 

위반행위에 대해 경쟁당국은 법원의 승인 하에 긴급중지명령을 부과할 수 있는데(sec. 2(i)), 네트워크 사업 특성상 시간이 지날수록 실질적 피해 복구가 어려운 점을 감안한 것으로 판단된다. 이 밖에도 전담 부서인 디지털시장국(Bureau of Digital Markets)을 FTC 내에 설치하도록 하였는데(sec. 4), 이는 모니터링을 강화하고 집행력을 높이려는 시도로 해석된다.

 

2. 플랫폼 독점 종식 법률(Ending Platform Monopolies Act)

 

앞의 법률이 잘못된 행위를 바로잡고자 하는 행위규제인 데 반해, “플랫폼 독점 종식 법률”(일명 “break up” 법안)은 애초에 잘못된 행위가 발생하는 상황을 없애고자 하는 강력한 구조적 접근방식을 취한다.

 

앞에서 언급한 대로 플랫폼은 이중 역할 때문에 자사에 유리하고 타 이용업체에 불리하게 행동할 유인을 갖는데, 본 법률에서는 플랫폼이 이처럼 이해상충3)을 일으킬 만한 다른 사업을 영위하는 것을 금지한다.4) 이해상충 여부 판단 시 현재뿐 아니라 잠재적(nascent or potential) 경쟁자도 고려한다는 점에서 더욱 급진적이라 평가된다.

 

본 법률과 관련하여 많은 논란이 예상되는데, 무조건적인 사업 분리는 오히려 효율성을 떨어뜨리고 소비자 후생을 저해할 우려가 있기 때문이다. 예를 들어 무료로 음악을 듣는 대신 광고를 보는 경우, 이용자들은 금전적 가격 대신 자신의 관심(attention)을 지불하고 음악을 소비한다. 음악스트리밍 사업과 플랫폼의 광고 사업을 분리한다면 이러한 무료 서비스를 기대하기 어렵고, 결국(일반적으로 소득이 낮은) 가격탄력성이 큰 소비자일수록 더 큰 피해를 입을 우려가 있다.

 

3. 서비스 전환 활성화를 통한 경쟁과 호환성 증진법률(Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching Act)

 

“서비스 전환 활성화를 통한 경쟁과 호환성 증진 법률”은 데이터의 중요성과 이와 관련한 전환비용에 주목하여, 플랫폼 간 데이터 이동이 원활하게 이루어지도록 보장하는 방식으로 거대 플랫폼을 규율한다.

거대 플랫폼에는 이용자에 관한 많은 정보가 축적되므로 이를 이용하여 더 나은 상품 개발이가능하고, 플랫폼에서 활동하는 타사에 대한 정보를 파악하기도 용이해 타사에 대해 (불공정한 방법으로) 경쟁우위를 가지거나 착취적인 행위를 할 수 있다.

 

 또한 데이터는 이용자가 다른 플랫폼으로 이동하기 어렵게 만들기도 한다. 예를 들어 페이스북 이용자가 다른 SNS로 이동하면 친구 목록, 사진, 메시지 등은 사실상 사라지게 된다. 전환비용5)이 매우 작다면 이용자들이 새로운 매력적인 사업자로 쉽게 옮겨갈 수 있지만, 비용이 클수록 시장지배력은 공고해진다. 특히 네트워크 효과가 큰 산업에서 전환비용의 존재는 경쟁에 더욱 해로울 수 있다.

 

본 법률은 지정 플랫폼에 FTC가 설정하는 표준에 따라 데이터 이동성(portability)과 호환성(interoperability)을 보장할 의무를 부과한다.6)

또한 지정 플랫폼과 이용업체들이 상업적인 목적으로 이용자 정보를 수집/활용/공유하는 것을금지한다(sec. 4(f)). 이는 지난 2018년 5월 유럽에 도입된 데이터 보호 법안인 GDPR(General Data Protection Regulation)과 일맥상통한다.

 

GDPR과 관련하여, 소비자가 자신의 정보에 대한 주도권을 갖고 사업자와 소비자의 자유로운 이동을 보장한다는 점에서 긍정적이지만, 데이터 분석 및 활용 측면의 경쟁과 혁신을 저해하고 다양한 데이터 결합으로 창출되는 시너지를 제한한다는 비판이 제기되고 있음을 유의할 필요가 있다. 


4. 플랫폼 경쟁과 기회 법률(Platform Competition and Opportunity Act)

 

“플랫폼 경쟁과 기회 법률”은 거대 플랫폼이 타사업자를 인수하는 것을 견제한다. 빅테크가 인수합병을 통해 시장지배력을 강화ㆍ이전하고 있으며, 그 과정에서 혁신을 저해하고 경쟁을 제한하고 있다는 우려를 반영한 것이다.

 

현행 경쟁법상 일정 규모 이상의 기업결합은 경쟁당국의 심사 결과 경쟁제한 우려가 크지 않다면 허가된다. 본 법률의 핵심 내용은 지정 플랫폼의 경우 해당 인수합병이 경쟁제한적이지 않음(즉, 인수 대상이 플랫폼의 경쟁자가 아니고, 인수결과 플랫폼의 시장지배력이 강화되지 않음)을 스스로 증명해야 한다는 것이다(sec. 2(b)). 입증책임이 경쟁당국에서 플랫폼으로 넘어간 것으로, 인수합병이 더 어려워짐을 의미한다. 본 법률은 인수합병이 이용자 관심(user attention)을 획득하기 위한 경쟁도 제한하지 않아야 하고(sec. 2(c)), 추가적인 데이터 확보를 통해 시장지배력 유지/강화를 용이하게 하지도 않아야 함을 적시하고 있다(sec. 2(d)).

 

한편, 실제로 빅테크의 기업 인수가 경제의 역동성을 떨어뜨리는지에 대해서는 논란이 존재한다. 높은 가격으로 인수되는 것은 매력적인 출구전략이 되어 시장진입이 오히려 활발해질 수 있으므로, 주의가 필요함을 염두에 두어야 한다.

 

II. 우리나라의 플랫폼 경쟁 이슈

 

우리나라에서도 플랫폼과 관련하여 유사한 경쟁정책적 쟁점들이 존재한다. 가장 흔하게 관찰되는 것은 플랫폼이 자사의 상품을 우대하는 행위(이하 자사우대)이다. 공정거래위원회가 제재하기로 의결한 건 중에서는 특정 플랫폼이 자사의 비교쇼핑서비스 검색 결과에서 자사의 오픈마켓서비스 입점사업자의 상품이 상위에 노출되도록 해 과징금을 부과 받은 사건이 있다. 

 

자사 상품을 구매한자를 더 우대한 것으로, 넓게 봐서 자사우대의 범주에 포함된다. 플랫폼이 직접 자사 상품을 판매하는 경우에도 자사우대 우려가 있다. 예컨대 어떤 온라인쇼핑몰은 상품을 직접 팔기도 하지만, 같은 공간에서 입점업체도 상품을 판매할 수 있다. 수수료를 받는 입점업체의 상품보다 직접 판매하는 상품으로부터 얻는 이윤이 크다면, 후자를 검색에 자주 노출되게 만들 유인이 존재한다. 그러나 실제 그러한지 확인하는 것은 어렵기 때문에, 자사우대를 적발하고 입증하기는 쉬운 일이 아니다.

 

플랫폼이 입점업체와의 배타적 거래를 통해 경쟁사업자의 사업 기회를 차단할 우려도 있다. 일례로 특정 플랫폼이 자사의 부동산서비스에 제공한 매물정보를 타사 부동산서비스에 제공하지 못하도록 해 과징금을 부과 받은 사건이 있다. 플랫폼은 소비자뿐 아니라 판매자 또는 판매상품을 충분히 확보해야 경쟁력을 갖출 수 있는데, 이미 상당한 규모를 달성한 플랫폼이 배타적 거래를 이용해 경쟁 플랫폼의 등장을 억제하려 할 유인이 있다. 

 

배타적 거래는 기존의 전통적 산업에서도 경쟁당국의 규율대상이었다는 점에서, 앞에서 본 자사우대의 경우와는 다소 차이가 있다. 그러나 플랫폼의 배타적 거래가 얼마나 더 경쟁제한적인지에 대해서는 아직 의견이 일치하지 않고 있다.

 

배달앱과 관련해서는 여러 가지 문제가 제기된바 있다. 먼저 지난해의 인수ㆍ합병 시도는 매각조건부 승인으로 귀결되었지만, 플랫폼 간 합병이 소비자와 판매자에게 미치는 영향은 쉽게 판단하기 어렵다. 향후 시장의 변화까지 고려하면 더욱 그러하다. 특정 배달앱이 음식점에 대한 수수료체계 변경을 시도했다가 철회한 일도 있었다.  

 

음식점 간 유불리가 나뉘는 것은 확실하지만, 시장전반에 미칠 영향을 가늠하기는 쉽지 않다. 이 밖에도 검색 노출 기준의 공정성, 배달기사의 처우라든지 배달 거부 횟수를 제한하는 약관 등 거래상 지위의 남용 여부, 새로운 유형의 서비스 출현에 따른 시장 변동성 등 많은 이슈가 있다.

 

그중 흥미로운 사례로, 특정 배달앱이 자사를 통해 파는 가격보다 다른 경로로 파는 가격을 더낮추지 못하도록 음식점에 강제한 행위를 들 수 있다. 이는 공정위로부터 거래상 지위 남용으로 제재를 받은 바 있다. 그런데 자세히 들여다보면 이러한 행위는 경쟁에 미치는 영향이 더 크다. 일견 가격을 낮추지 못하도록 했으므로 그 자체로 경쟁을 제한한 것처럼 보인다.

 

 하지만 음식점이 배달앱에서는 광고만 하고 거래는 다른 경로로 유도하는, 이른바 무임승차 문제를 막으려면 이러한 통제가 필요할 수 있다. 무임승차를 막지 못하면 배달앱이 존립할 수 없을지도 모른다. 그럼에도 불구하고 지나친 가격통제는 플랫폼 간 담합을 유도하거나 다른 플랫폼의 점유율 확대를 차단할 수 있다는 점에서 경쟁을 제한한다. 온라인 여행대행플랫폼(OTA)에서도 유사한 이슈가 있다.

 

국내 플랫폼뿐 아니라 해외 플랫폼도 우리나라에서 경쟁 이슈를 유발한다. 예컨대 특정 앱마켓사업자가 앱 내 콘텐츠 판매 시 자사 결제시스템을 사용하도록 강제한 행위는 현재 진행형이다. 2021년 10월 1일 본격적인 시행을 앞두고 디지털 콘텐츠 앱 개발자와 해당 앱마켓 사업자 간에 팽팽한 대립이 한창이다. 운영체제 사업자의 자사 앱 끼워팔기에 대해서도 경쟁제한성 우려가 제기된 바 있다. 그러한 행위들이 경쟁제한적인지에대해서는 분석이 필요하겠지만, 시장지배력을 가진 플랫폼이 아니었다면 그 행위를 시도하지 못했을 것임은 분명하다.

 

정리하면, 우리나라에서도 플랫폼의 경쟁제한적 행위에 대한 우려가 존재하지만, 경쟁제한성을 입증하는 것은 까다로운 편이다. 공정위가 이미 규율한 사건도 법원 쟁송으로 이어지면 치열한 공방이 다시 시작된다. 플랫폼 간 기업결합을 승인할 것인지, 승인할 때 조건을 부과할 것인지도 기존 전통산업의 경우보다 판단하기 어렵다. 미국하원이 플랫폼에 대한 반독점 규제를 강화하려는 데는 이러한 요인들이 작용했다는 것이 중론이다. 우리나라에서는 플랫폼 반독점 규제에 있어 어떠한 접근방식을 취해야 할 것인가?

 

공정위는 다소 점진적인 접근방식을 취하고 있다. 플랫폼 분야의 갑을관계 개선을 위해 「온라인플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률」(이하 온라인플랫폼법) 제정안을, 소비자에 대한 기만적 행위에 대해서는 「전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률」(이하 전자상거래법) 개정안을 제출했지만, 기존 법체계의 큰 틀을 유지하고 있다. 플랫폼의 시장지배적 지위 남용행위에 대해서는 법률 개정보다 별도의 심사지침 마련에 무게를 두고 있다. 이는 미국 하원의 급진적인 반독점법안과는 온도 차가 있다. 

우리나라에서도 미국과 같은 수준의 경쟁법 강화를 시도할 필요가 있는가? 다음 절에서는 이 질문에 대해 답해보기로 한다.

 

III. 이른바 거대 플랫폼 지정이 필요한가?

 

미국의 플랫폼 반독점법안은 매출이나 시가총액 규모가 큰 플랫폼을 대상으로 하는 것으로, 소수의 빅테크에 경제력이 집중되는 현상에 대한 우려에서 출발한다. 실제 미국경제 전반에서 GAFA의 규모는 상당한 수준이다. [그림 1]은 지난 10년간 GAFA 각각의 시가총액과 미국 전체 상장기업 대비 GAFA 시가총액 합의 비중을 보여준다. 

 

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2021년 7월 현재 미국 시가총액 1위에서 5위 기업은 애플, 마이크로소프트, 아마존, 알파벳(구글), 페이스북 순으로, 약 10년 동안 시가총액이 최소 5배(애플)에서 최대 16배(아마존) 상승하였다. 2012년에 GAFA 시가총액의 합은 미국 전체상장기업의 5% 수준이었으나 최근에는 약 15%수준이 되었다. 2020년 기준, GAFA 시가총액의합은 미국 GDP의 약 28%에 달하였다. 특히 코로나 상황에서 이들은 더 빠른 성장을 이루었고, 디지털 전환이 진행될수록 GAFA로의 쏠림 현상 또한 더 심화될 가능성이 있다.

 

GAFA의 주력시장에는 서로 차이가 있는데, 미국 하원 반독점소위원회(2020)(이하 반독점소위(2020))는 구글은 일반 검색엔진과 온라인 검색 광고, 애플은 모바일 운영체계와 앱스토어, 페이스북은 사회관계망, 아마존은 온라인 소매시장에서 독점력을 가지고 있다고 판단하였다. 

구글은 2000년 세계 최대 검색엔진으로 등극한 이후 꾸준히 80% 이상의 점유율을 차지하고 있으며, 2021년 6월 미국 내 월간 활성 사용자 수 기준 검색엔진 시장에서 88.4%의 점유율을 차지했다(Statcounter). 

아마존의 경우 자사가 아닌 이용업체(third-party)의 매출은 보고하지 않고 있어 정확한 점유율 산정이 어려운데, 반독점소위(2020)에서는 여러 예상치를 종합하여 미국 전자상거래의 약 50% 이상 수준일 것으로 판단하였다. 

 

또한 반독점소위(2020)는 미국 모바일 기기의 50% 이상에 애플의 iOS가 탑재되어 있어 애플은 모바일 운영체계에서 (구글 안드로이드와 함께) 지배적인 위치를 점하고 있다고 보았다. iOS탑재 기기에서는 애플의 앱스토어가 소프트웨어유통 시장의 독점 사업자라고 지적하였다. 페이스북의 경우 시장의 정의가 모호하여 점유율 계산이더 어렵다. YouTube, Twitter 등 다양한 소셜 미디어 기업을 포함하여 시장을 정의하면, 페이스북의 미국 내 점유율은 2020년 11월 51.7%까지 하락하기도 하였으나, 2021년 6월 기준 71.3% 수준까지 상승했다(Statcounter).

 

우리나라에서는 네이버와 카카오가 거대 플랫폼에 가깝다고 할 수 있다. [그림 2]는 지난 10년간 네이버와 카카오 각각의 시가총액과 국내 전체 상장기업 대비 두 기업 시가총액 합의 비중을 보여준다. 

 

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지난해 말에 각각 시가총액 6위와 9위를 차지했던 네이버와 카카오는 올해 들어서 삼성전자, SK하이닉스에 이어 시가총액 3, 4위 자리를 다투고 있다. 2012년에 두 기업 시가총액의 합은전체 상장기업 대비 1%였으나 2021년 7월에는5%에 이르렀다. 2020년 기준 네이버와 카카오시가총액의 합은 우리나라 GDP 대비 약 7%에 해당한다.

 

미국 내 GAFA로의 경제력 집중과 비교하자면, 적어도 현재로서는 네이버와 카카오의 지위가 GAFA와 비견될 만큼 공고하다고 보기 어렵다. GAFA의 경우 오랜 기간 동안 꾸준히 경제력 집중이 진행되어 왔고, 그 규모도 네이버나 카카오보다 현저히 크다. 네이버와 카카오가 최근 코로나 사태를 계기로 현격한 성장을 이루어 전체 경제에서 차지하는 비중이 급상승하였으나, 지속적인 경제력집중이 관찰된 것은 아니다. 지난 10년간 네이버가6배 이상 몸집을 키운 것은 사실이지만, 2010년 카카오톡 출시를 시작으로 시장에 진입한 카카오가10여 년 만에 네이버와 비견되는 규모로 성장한 것은오히려 경제의 역동성을 보이는 사례일 수 있다.

 

또한 네이버와 카카오를 비롯한 다수의 플랫폼이 다양한 영역에서 앞서거니 뒤서거니 하며 유효경쟁을 하고 있는 것으로 판단된다. 

 

세부 분야로 들어가면 쿠팡, 배달의민족, 야놀자 등의 다양한 플랫폼이 각 분야에서의 성공을 바탕으로 사업을 확장해 나가고 있다. 예를 들어 지도 및 내비게이션 분야에서 네이버지도와 카카오맵, 티맵 등이 경쟁구도를 형성하고 있고, e-커머스 시장에서는 네이버, 쿠팡, 신세계(이베이코리아) 등이 점유율을 다투고 있다. 네이버가 독보적인 지위를 차지하고 있다고 평가되던 검색엔진 분야에서도 구글의 점유율이 점차 증가하고 있다. 월별 활성 이용자 수 기준 네이버의 점유율은 가장 높았던 2016년 11월 87.9%에서 2021년 3월 52% 수준(구글43.3%)까지 줄었다 (인터넷 트렌드).

 

 한편, 반독점소위(2020)는 GAFA가 지난 10년간 자연적으로 성장하기보다는 수백 건의 인수합병을 통해 인위적으로 몸집을 키웠음을 지적하였다. 특히 잠재적 경쟁자를 인수하여 제거하는 “킬러 인수합병”이 진행되어 왔고(Cunninghamet al., 2021), 이러한 합병이 일어난 관련시장에서는 (더 이상 투자가치가 없다는 판단하에) 벤처투자가 위축되어 진입이 줄어들고 경쟁이 소멸되는 “킬 존(kill zone)”이 형성되었다는 우려를 보였다(Kamepalli et al., 2020). 

 

같은 맥락에서 FTC는 경쟁당국 신고 대상이 아니었던 인수합병 건에 대해서도 경쟁제한성을 검토하기 위해, 2020년 2월GAFA와 마이크로소프트에 대해 2010~19년 완료된 인수합병의 거래 조건, 범위, 목적 등에 대한 정보를 제공하도록 특별명령을 발행하기도 하였다.7)

 

그러나 스타트업 인수를 바라보는 국내의 시각은 미국과 매우 다르다. 벤처투자가 활성화되기 위해서는 회수 수단(exit)이 뒷받침되어야 하는데, 비교적 빠르게 이익을 회수할 수 있다는 점에서 인수합병을 통한 회수가 선호되지만 그 비율은 낮다는 것이다. 2019년 국내 벤처투자시장투자금의 회수규모는 2조원을 조금 넘는 수준인데, IPO(36.7%)나 주식 장외매각/상환 등에 집중되어 있고 인수합병은 0.5%에 불과하였다.8) 이는2015년 기준 4.2%에서 더 낮아진 값이다. 미국의 경우 2019년 이후 이례적으로 IPO가 활발히 일어나 벤처투자 회수시장에서 IPO와 인수합병의 비율(금액 기준)이 3 대 1이었지만, 2018년까지는 인수합병이 IPO보다 크거나 유사한 수준을 유지하여(NVCA, 2021, pp.38~39) 우리나라와 큰 차이를 보였다. 이러한 상황에서 거대 플랫폼지정을 통해 미국에 상응하는 강한 인수합병 규제를 도입하는 것은 시기상조라 판단된다. 다만, 우리나라에서도 플랫폼의 킬러 인수합병이 증가할 개연성이 있으므로 스타트업 인수에 있어서 경쟁제한성 식별 기준에 관한 고민이 필요하다.


IV. 국내 경쟁정책의 방향

 

우리나라와 미국의 경쟁법은 같은 방향성을 지니고 있지만, 규율방법에 있어서는 차이가 있을수밖에 없다. 우리나라가 거래상 지위의 남용이나 대규모 기업집단의 규율 등 국제 표준에서 다소 벗어나는 규범체계를 갖게 된 것은 우리나라만의 특수한 경제적 상황과 경로의존성에 기인한다. 이와 마찬가지로 미국과 유럽연합에서 거대 플랫폼에 대한 반독점 규제를 강화하는 개정안이 등장한 것도 각자의 특수한 경제적 상황이 영향을 미친 결과이다. 미국이나 유럽연합과 다른 상황을 가진 우리나라에서 같은 수준의 반독점 규제를 도입할 필요는 없다.

 

그렇다면 우리나라는 어떤 방식으로 플랫폼 경쟁 이슈에 대응해야 할까? 일단 플랫폼의 행위가 경쟁을 제한하는지 판단할 수 있는 능력을 키울 필요가 있다. 이는 공정위뿐 아니라 관련 학계, 법조계의 능력도 같이 성장할 것을 요구한다. 동시에 판단기준을 정립하고 꾸준히 개정해야 할 것이다.이때 경쟁제한성은 경쟁자의 배제 형태만이 아니라 이용자에 대한 착취 형태(착취남용)로 나타날 수도 있는데, 착취남용에 대해 자세히 논해 보자. 

 

지금까지의 경쟁법 집행을 돌이켜 보면, 착취남용에 대해서는 경쟁제한성을 인정하는 데 매우 인색했다. 이는 경쟁의 승자가 그 과실을 누리는 것은 용인해야 한다는 견해, 잠재적인 경쟁자가 있으면 지나친 이용자 착취가 있을 수 없다는 견해 등이 작용한 결과였다. 그러나 플랫폼의 경우 상황이 다를 수 있다. 특히 간접 네트워크 외부성으로 인해 잠재적인 경쟁자가 유효한 경쟁압력을 제공할 수 없는 경우가 많다. 그렇다면 플랫폼에 대해서는 착취남용을 적용해 규율할 필요성이 있지 않을까? 지금부터라도 바람직한 규율방안에 대한 논의를 시작해야 할 것이다.

 

이와 같은 정책기조의 전환이 다소 이르다면, 이용자 착취에 대해서는 지금까지와 같이 거래상지위의 남용이나 소비자보호 문제로 규율하는 대안을 생각해 볼 수 있다. 온라인플랫폼법 제정안과 전자상거래법 개정안은 이에 해당하는 접근방법이다. 온라인플랫폼법은 경쟁제한 여부에 관계없이 갑을관계 규율 관점에서 불공정거래행위를 금지한다. 전자상거래법 개정안은 플랫폼에 소비자보호의 의무와 책임성을 부과하는 성격을 띠고 있다. 

 

두 법안은 플랫폼의 의무를 강화하면서도, 미국 반독점법안의 핵심인 이해상충 회피 의무보다 약한 의무를 부과하고 있다. 즉, 엄격한 이해상충의 회피를 요구하기보다 검색의 공정성ㆍ투명성 증대를 통해 간접적으로 경쟁중립성 지향을 요구하는 것이다. 그 밖에 부과되는 의무는 대체로 기존의 거래상 지위 남용 및 소비자보호 관련 법률과 유사한 수준이다. 

 

다만, 규율 대상과 실태조사에 있어 기업의 부담을 추가로 완화하는 방안을 고려해 봄직하다. 우선, 규율 대상으로 삼고 있는 플랫폼의 범위가 다소 넓은 편이다. 온라인플랫폼법의 규율 대상은 총매출액이 100억원 이상이거나 중개거래 총액이 1천억원 이상인 플랫폼 중 대통령령으로 기준을 정한다. 도소매업 중소기업의 기준(매출액 1천억원)을 참고하여 규율 대상 플랫폼의 범위를 더좁힐 여지가 있다는 점을 법안 심사나 시행령 제정 시 고려할 필요가 있다.

 

 전자상거래법 개정안에 대해서도 규율 대상 조정이 필요하다. 다음으로 온라인플랫폼법의 실태조사 조항은 플랫폼 사업자뿐 아니라 이용업체에도 부담이 될 수 있다.불공정거래행위 적발이나 정책 개선에 활용하는등 실태조사의 긍정적 효과를 유지하면서도, 소상공인의 규제순응비용을 최소화하는 방향으로 설계할 필요가 있다.

 

이와 같이 판단기준을 구체화하더라도 경쟁을 촉진하기에는 아직 부족하다. 전통적 산업에서도 경쟁제한성의 판단은 쉽지 않은데, 플랫폼 경제에서는 거래양상이 한층 더 복잡하여 쟁점은 더 많고 경쟁제한성 판단은 더 어려울 것이다. 쟁점이 많으면 자금력이 풍부한 측이 유리한 결정을 이끌어 낼 기회가 많아진다는 점도 간과할 수 없다. 

 

제도 설계 관점에서 본다면, 쟁점을 줄이는 방향으로 제도를 변경하는 것이 시장지배적 플랫폼에 유리한 운동장을 조금이나마 바로잡는 길이다. 그중 하나를 예로 들자면 시장획정의 중요도를 낮추도록 제도화하는 방안을 생각할 수 있다. 시장획정은 그동안 경쟁제한성 판단의 선결요건으로 간주되어 왔으나, 최소한 플랫폼의 경우 관련시장 모두에 대한 엄밀한 획정은 요구하지 말아야 할 것이다. 미국에서 거대 플랫폼 지정을 고려하는 데는 시장획정의 부담도 일부 작용하고 있음을 기억할 필요가 있다. <끝>

 

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1) 본고에서 다루고 있는 미국의 플랫폼 반독점법안은 2021년 6월 11일 미국 하원에서 발의된 5개 법안 패키지<“미국 온라인 시장 선택과 혁신 법률(American Choice and Innovation Online Act)”; “플랫폼 독점 종식 법률(Ending Platform Monopolies Act)”; “서비스 전환 활성화를 통한 경쟁과 호환성 증진 법률(Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching Act 또는 ACCESS Act)”; “플랫폼 경쟁과 기회 법률(Platform Competition and Opportunity Act)”; “기업 인수합병 신청비용 현대화 법률(Merger Filing Fee Modernization Act)”>를 의미한다. 이 중 “기업 인수합병 신청비용 현대화 법률(Merger Filing Fee Modernization Act)”은 경쟁당국의 법 집행 예산을 확충하기 위해 기업결합 신고수수료를 인상하는 보조적 성격의 법안이다.

 

2)  예를 들어 비공개 데이터를 이용한 서비스 제공이 금지되면 타기팅된 서비스가 줄어들어 소비자가 누리던 혜택이 오히려 감소할 수 있다.

 

3) 지정 플랫폼이 본 플랫폼 외에 다른 사업을 소유하거나 지배하면서, 그 사업의 소유 또는 지배가 자사 상품을 우대하거나 경쟁사 상품을 불리하게 만들 능력/유인을 제공하는 경우 이해상충이 발생하는 것으로 본다(sec. 2(b)).

 

4) 지정 플랫폼이 플랫폼을 이용해 자사 상품을 판매 또는 공급하는 사업, 플랫폼에 입점하는 또는 우대받는(preferred status or placement) 조건으로 타 업체에 사용을 요구하는 상품에 관한 사업, 또는 이해상충을 일으키는 사업의 소유/지배 및 관련 이익권 취득을 금지한다(sec. 2(a)). 지정 플랫폼 또는 이를 지배하는 기업의 임직원은 계열사에 근무할 수 없도록 하여, 사업체 간 인적 연결 가능성도 제거한다(sec. 4).

 

5) 상품 전환 시 발생하는 물리적/정신적 비용을 경제학적으로 전환비용(switching cost)이라고 부른다.

 

6) 지정 플랫폼은 투명하고 제3자가 접근할 수 있는 인터페이스를 유지하여 (a) 사용자가 데이터를 자신 또는 (사용자의 동의하에) 타 사업자에게 안전하게, 사용 가능한 형식(기계로 판독할 수 있는 정제된 공용 형식)으로 전달할 수 있도록 해야 하고(sec. 3), (b) 경쟁자 또는 잠재적 경쟁자와의 호환성을 높이고 이를 유지해야 한다(sec. 4(a), 4(b)).

 

7) Federal Trade Commission, “FTC to Examine Past Acquisitions by Large Technology Companies,” Press Release, 2020. 2. 11.

 

8) 『머니투데이』, 「마중물만 넘치는 벤처시장…해외에 손벌리는 ‘K-유니콘’」(원자료: 중소벤처기업부), 2020. 6. 13.

 

 

< 참고문헌 >

 

• 『머니투데이』, 「마중물만 넘치는 벤처시장…해외에 손벌리는 ‘K-유니콘’」(원자료: 중소벤처기업부), 2020. 6. 13.

• Cunningham, Colleen, Florian Ederer, and Song Ma, “Killer Acquisitions,” Journal of Political Economy, 129(3), 2021, pp.649~702.

• Federal Trade Commission, “FTC to Examine Past Acquisitions by Large Technology Companies,” Press Release, 2020. 2. 11.

• Kamepalli, Sai Krishna, Raghuram G. Ragan, and Luigi Zingales, “Kill Zone,” Working Paper No. 2020-19, Becker Friedman Institute, 2020.

• National Venture Capital Association, NVCA 2021 Yearbook, 2021.

• Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary(미국 하원 반독점소위원회),

“Investigation of Competition in Digital Markets,” 2020.

<웹사이트 및 자료>

• 인터넷 트렌드(http://www.internettrend.co.kr, 접속일: 2021. 7. 20).

• 한국거래소 데이터시스템(http://data.krx.co.kr, 접속일: 2021. 7. 20).

• Bloomberg(추출일: 2021. 7. 16).

• Statcounter(https://statcounter.com, 접속일: 2021. 7. 20).

 

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  • 기사입력 2021년10월26일 17시00분
  • 최종수정 2021년10월22일 14시18분

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