‘관변 경제학자’의 정책 체험기 <7> 재벌의 업종전문화 :호랑이 그리려다 고양이가 되었다 > 칼럼

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 ‘관변 경제학자의 정책체험기’는 공직생활로 사회생활을 시작해 해외유학과 산업연구원 부원장, 대외경제정책연구원 원장, 국제무역연구원 원장, 그리고 주OECD대사를 역임한 이경태 박사가 겪은 주요 경제정책 결정과 집행과정의 뒷얘기들을 담은 연재물이다. 주로 정부 경제정책의 수단과 방법을 연구해 제공한 탓에 본인 스스로 ‘관변 경제학자’라는 수식어를 사용했지만, 그만큼 정책 이면사(裏面史)를 꿰뚫고 있다는 점에서 지금의 정책당국자들에게도 많은 참고가 되리라 믿는다. 앞으로 20여회에 걸쳐 우리 경제발전의 주요 분수령이 된 정책과 사건의 자초지종은 물론 시사하는 바를 엮어나가고자 한다.<편집자> ​

 

 

김영삼(YS)정부 재벌개혁 과제중의 하나로 등장

 

1993년에 김영삼대통령이 취임하면서 국정전반에 걸쳐서 개혁바람이 세차게 불었다. 금융실명제를 전광석화처럼 해 치웠고 전직 대통령들을 국가내란죄로 구속하였으며 군조직 내의 사조직인 하나회를 척결하였다. 

경제부문의 개혁과제중의 하나가 재벌의 업종전문화이었다. 재벌하면 문어발이라고 응답하는 퀴즈가 나올 정도로 재벌은 무분별한 비관련다각화를 통해서 몸집부풀리기에 몰두하고 있다는 비난을 받고 있었다. 물론 이러한 비난은 새삼스러운 것이 아니고 박정희정부이래의 해묵은 역사를 가지고 있었고, 재벌개혁은 대통령 선거 때마다 등장하는 단골메뉴였다.

 

역대 정부 역시 나름대로의 경제력집중억제정책을 수립하였다. 박정희정부의 여신관리제도, 전두환정부의 출자총액제한제도, 노태우정부의 부동산투기억제와 주력업체 선정 등이 시행되었지만 재벌의 왕성한 식욕을 억누르기에는 역부족이었다.

 

 

YS,정주영회장 대선 출마 목격하면서 “돈과 권력의 분리” 절감

 

김영삼대통령은 현대그룹창업주인 정주영회장이 대선에 출마하여 자기와 경쟁하는 것을 목격하면서 돈과 권력은 분리되어야 한다고 말했다. 국민들 역시 재벌이 지나치게 비대해지면 경제력집중현상이 심화되고 거기에 비례해서 정치적 영향력 또한 커질 수밖에 없다고 여기고 있었다. 더욱이 정치권력과 경제권력이 유착된 한국의 현실에서는 재벌이 정치권력을 이용해서 몸집을 계속 불려 나가는 것이 더욱 용이하기 때문에 두 권력 간의 단절이 필요하다는 공감대가 형성되고 있었다.

재벌의 비관련다각화는 국제경쟁력에도 부정적 영향을 미친다는 우려가 팽배하였다. 핵심역량에 집중해서 한 우물을 파야만 그 분야에서 세계일류기업으로 도약할 수 있다는 주장이 설득력을 얻고 있었다. 

나 역시 예외가 아니었다. 1993년 5월 내외경제신문에 “재벌은 한 우물을 파야 한다”라는 칼럼을 기고하였는데 그 일부분을 인용한다. “질적인 기업혁신은 최고경영자부터 생산직 근로자에 이르기까지 오직 한 우물을 파겠다는 각오로 전문화하는 노력이 없이는 이루어지기 힘들다.” 

1994년 7월에는 조선일보에 “재벌은 일류상품을 만들어야 한다”라는 제목으로 기고하였는데 그 내용을 요약해보면 다음과 같다.

“파리공항에서 시내로 들어가는 길옆에 소니,르노 등과 함께 한국 굴지의 재벌인 삼성의 광고판이 서 있다. 소니는 가전제품, 르노는 자동차가 금방 떠오르는데 삼성은 대표상품이 연상되지 않는다. 국가경쟁력은 일류상품이 모여서 구성되는데 한국은 세계에 내세울 만한 일류상품이 보이지 않는다”. 

결국 전문화해야만 일류상품을 만들어 낼 수 있다는 뜻이었다.

 

 

1993년 초 상공부에 설치된 업종전문화작업반에 참여

 

재벌의 전문화방안을 고안하기 위해서 1993년 초에 상공부에 업종전문화작업반이 설치되었다. 공무원, 교수, 국책연구소와 기업연구소등에서 참여하였는데 나도 참여하게 되었다.

회의초기에는 난상토론이 벌어졌다. 민간 기업이 어느 정도의 다각화를 할 것인지는 기업의 고유한 경영사항이기 때문에 정부가 나설 일이 아니라는 주장과 한국재벌의 과도한 문어발식 확장은 세계에서도 유례를 찾아보기 힘들고, 그 폐해가 크기 때문에 정부가 개입하여서라도 반드시 바로잡아야 한다는 주장이 팽팽히 맞섰다. 

논쟁으로 세월을 지새울 수는 없는 노릇이고 더욱이 업종전문화작업반에서 전문화는 정부가 개입할 일이 아니라고 결론을 낼 수는 없는 노릇이어서 논의를 구체화하기로 하였다. 

업종전문화의 필요성, 과도한 비관련다각화의 원인, 업종전문화를 위한 정책으로 나누어서 작업을 진행하기로 하고 전문가들을 초청해서 얘기도 들으면서 논의를 진전시켜 나가기로 했다.

그러나 작업반의 설치목적이 업종전문화의 방법을 강구하는 것이었으므로 업종전문화의 필요성이나 다각화의 배경에 관한 논의는 부수적인 것이었다. 

 

 

3가지 실천방안 검토 : ‘재벌해체’, ‘비주력업종의 처분’, ‘재벌의 소유와 경영의 분리’

 

브레인스토밍과정을 거치면서 업종전문화를 달성하는 방법은 3가지로 정리되었다. 재벌해체, 비주력업종의 처분, 재벌의 소유와 경영의 분리이었다.

재벌을 해체하면 계열기업들이 각각 독립기업으로 홀로 서게 되기 때문에 자연스럽게 업종전문화가 이루어지는 것이었다. 재벌을 해체하는 방법으로서는 순환출자를 완전히 해소하거나 기업분할명령 제도를 도입하는 것이 검토되었다. 

순환출자를 해소하면 재벌소유주가 소수의 주식보유만으로 재벌을 소유하고 지배하는 것이 어려워지므로 계열기업을 처분해서 핵심 주력 기업만을 소유하려고 할 것이므로 업종전문화를 달성할 수 있었다. 

그러나 이 방법은 현실적으로 난관이 많았다. 순환출자해소를 위해서 재벌들이 동시에 보유주식을 매각하려고 할 때 누가 그 주식을 살 수 있는 자금력이 있겠느냐는 의문이었다. 많은 기업들이 외국인에게 팔려 나갈 수도 있었다. 또 대다수 국민들에게 소액주주형태로 매각할 수 있다는 의견도 있었지만 그 실효성에 대한 회의론도 만만치가 않았다. 

 

 

재벌해체는 ‘순환출자 완전 해소’ 또는 ‘기업분할명령제’ 도입 검토

 

기업분할명령제도는 1911년에 미국에서 스탠다드석유를 분할할 때 적용되었고 1984년에는 미국의 통신회사인 AT&T를 장거리전화와 시내전화사업으로 분할할 때에도 적용된 전례가 있었다. 그런데 엄밀히 따지면 이 제도는 시장을 독점하고 있는 거대공룡기업을 쪼개서 몇 개의 기업으로 나누어서 경쟁을 촉진할 목적으로 적용되는 것이지 한국의 재벌처럼 수십 개의 계열기업이 모여 있는 경우에는 적용하기 어려운 측면이 있었다. 또한 글로벌경쟁에서는 기업규모가 중요한 경쟁력요소인데 인위적으로 기업규모를 줄이는 것은 시대에 맞지 않는다는 반론도 있었다.

 

재벌해체의 거의 유일한 예는 2차대전 후의 일본이었다. 그것도 일본이 주도한 것이 아니라 점령군이었던 맥아더사령부가 주도한 것이었다. 일본 군국주의가 전쟁을 일으켰는데 재벌이 군국주의와 결탁하여 군수산업을 일으키고 전쟁자금을 공급하였으므로 전범에 준하는 범죄집단으로 낙인찍어서 해체한 것이었다. 

 

 

비주력업종의 처분은 주식공개매각, 인수합병, 기업의 맞교환 등 제시

 

비주력업종의 처분은 주력업종만 남겨놓고 여타 업종은 처분하게 하자는 것이었다. 처분의 방법은 주식공개매각, 인수합병, 기업의 맞교환 등 여러 가지가 있을 수 있는데 그 선택은 기업에게 맡길 수 있다는 의견이 나왔다. 이 방법은 한국의 현실에서 독과점을 오히려 강화시키는 문제점이 있었다. A재벌이 자동차와 석유화학을 영위하는데 석유화학을 처분하면 아마 석유화학을 주력업종으로 하는 재벌이 인수할 것이고 결과적으로 석유화학의 시장독과점은 심화되게 되는 것이다. 이 방법을 시행하면 한국의 주요 산업은 각각 한두 개 재벌기업의 수중으로 집중될 것이었다. 

 

 

소유·경영 분리해 ‘전문경영인의 평가기준 이익극대화’에 두면 외형확대 시정 가능

 

소유와 경영의 분리는 업종전문화와 직접적으로 관련되지는 않는 과제이었다. 소유경영인이 물러나고 전문경영인이 들어온다고 해서 비관련다각화가 해소되거나 진정된다는 확신은 없었다. 그런데 전문경영인의 평가기준이 선진국처럼 이익극대화로 정착되면 소유경영인들이 외형극대화를 추구하면서 문어발을 계속 늘려나가는 행태는 시정될 수 있다는 주장도 일리는 있었다.

 소유와 경영을 분리하는 수단으로서는 미국처럼 시장경쟁 압력에 맡기는 방법과 2차대전이후의 일본처럼 인위적으로 소유주를 경영일선에서 퇴장시키는 방법이 있었는데 후자는 경제비상조치를 필요로 하는 극단적인 것이었고 자칫 위헌소지도 배제할 수 없었다. 

 

작업반에서 결론 없는 논의로 시간을 무한정 보낼 수는 없었다. 상부에서 명확한 지침이 내려 왔다면 작업반에서는 구체적인 실행방법을 강구하면 되었겠지만 그러한 지침은 없었다. 가령 금융실명제의 경우에는 대통령이 실명제실시를 결정해 놓고 실무 작업반에서는 차질 없이 실천에 옮기는 실행계획을 작성한다는 책임범위가 명확하였다. 그러나 업종전문화작업에서는 작업반이 알아서 하라는 식이었다. 

 

 

작업반, “채찍보다 당근”을 채택… 선정된 주력기업의 금융규제 예외 인정해 유인

 

실무자들로 구성된 작업반에서 재벌해체 또는 그에 버금가는 과격하고 급진적인 해법을 제시하기에는 태생적인 한계가 있었다. 작업반은 혁명적인 기구가 아니라 체제 내에서 합리적인 해결방법을 모색할 수밖에 없었던 것이다. 

작업반에서는 결국 채찍보다는 당근을 사용하여 재벌들이 자율적으로 업종전문화노력을 경주하도록 유인을 제공하자는데 의견이 모아졌다. 그 구체적 내용을 보면 대략 다음과 같았다.

30대 기업집단을 대상으로 해서 10대까지는 3개, 11대부터 30대까지는 2개의 주력업종을 자율적으로 선정할 수 있다. 주력업종 내에서 전업율이 70%이상이고 매출액기준으로 해당기업의 비중이 10% 이상인 기업을 주력기업으로 선정할 수 있다. 주력기업에 대해서는 공정거래법상의 출자총액규제를 풀어주고 여신관리규정상의 은행대출규제도 풀어준다. 또한 주력기업이 투자와 부동산취득을 할 때 일정한 경우에는 자구노력을 면제해 주고 주거래은행의 사전승인도 면제해 준다.

 

결국 주력기업에 대해서는 재벌에 대한 금융규제의 예외를 인정함으로써 그들이 자유롭게 대출을 받아서 투자를 할 수 있게 하면 주력기업의 그룹 내 비중이 높아지고 경쟁력이 강화되어서 업종전문화의 효과를 기대할 수 있다는 것이었다.

 

 

청와대 호평 속 업종전문화 정책 공식 발표…언론의 반응은 “부정적”

 

이러한 내용의 보고서를 만들어서 청와대의 담당비서관에게 대면보고를 하니까 그는 대단히 잘된 보고서라고 평가하였다. 그 비서관은 시장경쟁에 대한 강한 신념을 갖고 있었는데 업종전문화를 위해서 정부가 물리적으로 강력하게 개입하는 대신에 유인을 제공해서 재벌들이 자율적으로 반응하게 하겠다는 점이 마음에 든 모양이었다.

며칠 후 상공부 차관보가 기자들 앞에서 작업반의 논의내용을 발표하였다. 언론의 반응은 한마디로 실망했다는 것이었다. 재벌의 문어발경영을 차단하기 위해서 무언가 강력하고 속 시원한 대책이 나올 것이라고 기대하고 있었는데 반대로 기왕에 있던 규제까지 풀어 주겠다니까 그럴 수밖에 없었다. 일부 언론에서는 업종전문화정책이 아니라 업종다각화정책이라고 혹평하기도 했다.

 

작업반에서는 대책의 의미를 올바르게 홍보할 필요가 있다고 판단해서 보도 자료를 만들었다. 국민들이 알기 쉽게 비유적으로 설명했는데 자녀를 키우면서 “이것 하지 말거라, 저것 하지 말거라” 식의 규제일변도만 가지고는 자녀가 성공할 수 없으니까, 자녀의 소질과 잠재적 능력을 발견해서 그걸 키워나가도록 뒷바라지를 잘 하는 것이 부모 된 도리라고 했다.

 

 

영위업종·계열기업 숫자로 보면 ‘실패한 정책’… 3년 남짓 운영되다 1997년에 폐지

 

업종전문화정책은 소기의 성과를 거두었을까?  조세연구원의 이기영박사는 1996년 발간된  ‘업종전문화시책의 현황 평가 및 향후 금융지원정책 방향’에서 다음과 같이 언급하고 있다.

 

“업종전문화시책의 종합적인 공과를 객관적으로 평가하기는 어렵다. 왜냐하면 이 정책이 업종전문화를 통한 경쟁력강화에 도움이 되었는지를 보아야 하나 간단한 지표로 수량화하여 평가할 수 있는 대상은 아니며 설령 지표화 된 척도가 있다고 하더라도 업종전문화시책이외의 정책과 제도의 복합적인 결과로 보아야하기 때문이다. 그러나 적어도 영위업종수와 계열기업의 숫자만 놓고 볼 때에는 문어발식 다각화 행태에는 변화가 없었다고 할 수 있다. 1993-1995 기간 동안에 30대 기업집단의 총계열회사수는 604개에서 623개로 늘었고 평균영위업종수는 18.3개에서 18.5개로 늘었다.”

 

이기영박사는 또한 주력기업에 대한 금융제재완화로 투자가 지속적으로 늘어나고 성장률도 높아지고 있으나 편중여신, 부채비율증가, 수익성 악화 등의 부작용이 나타나고 있다고 덧붙였다.

 

업종전문화시책은 1997년에 폐지되었다. 3년 남짓 운영되었는데 재벌에 대한 여신관리와 출자총액제한 등의 규제가 완화됨에 따라서 지원수단이 없어졌다는 것이 그 이유이었다. 정책수명이 단명에 그쳤기 때문에 업종전문화정책이 가시적인 성과를 이룩하였다고 평가하기는 어렵다. 

 

 

채찍만 휘두르는 현 정부 재벌정책, “기업가정신 추락과 투자 감소만 초래했다”

 

그러나 업종전문화의 취지는 사라지지 않고 현실로 나타나고 있는 것으로 보인다. 지금 S그룹하면 반도체를 연상하고, H그룹하면 자동차를 떠올릴 정도로 재벌의 대표상품이 세계에 알려지게 되었다. 계열기업수와 영위업종수를 보면 여전히 다각화되어 있지만 대표상품의 비중이 대폭 높아졌기 때문에 실질적 업종전문화가 이루어 졌다고 볼 수도 있다.

 

 이러한 변화는 정부의 규제 또는 지원 때문이라기보다는 글로벌경쟁에서 살아남으려는 재벌의 자율적 노력의 결과로 보여 진다. 앞으로 10년 혹은 20년 후에는 한국의 재벌들이 어떠한 모습을 띄고 있을지 정확히는 알 수 없으나 결국은 글로벌경쟁에 노출시켜서 스스로 변화하게 하는 것이 바람직하지 않을까?  

현 정부는 한국재벌이 역사적으로 주어진 국내외상황에 적응하면서 진화해 온 과정을 깊이 있게 성찰하지 아니하고 과거의 잘못된 행태와 현재의 문제해결에만 집착하여 편향적인 대책에 매달리고 있다. 역대정부는 당근과 채찍을 병행하였으나 현 정부는 채찍만 휘두르고 있고, 그 결과는 기업가정신의 추락과 투자 감소로 나타나고 있다. 경쟁력 있는 기업생태계는 대기업과 중소기업이 모두 경쟁력을 구비하고 기술창업이 활발해 질 때 비로소 갖추어 지는 것이라고 본다.<ifs POST>

 

 

 <시리즈 순서>

 

1. 관치금융과 금융자율화

2. 중화학공업의 돈줄, 국민투자기금

3. 급진적 대외개방이냐?, 점진적 대외개방이냐?

4. 반도체산업은 민간주도로 꽃피었다

5. 개혁-개방초기의 중국을 가다 

6. 대우조선을 파산시킬 것인가? 구제할 것인가?

7. 재벌의 업종전문화: 호랑이를 그리려다 고양이가 되었다 

8. 삼성에게 상용차생산을 허용할 것인가?

9. 첨단산업발전법 제정의 무산

10. 연구원노조는 과연 필요한가?

11. 한국의 에너지과소비의 원인을 규명하다

12. IMF 금융위기징후를 무시한 오만 

13. IMF 금융위기와 고금리정책

14. IMF 금융위기와 노동유연성

15. IMF 금융위기와 수출금융문제

16. IMF 금융위기와 구조조정 시시비비

17. 한국은 개발도상국인가? OECD 논의

18. 미국과 유럽에 대한 OECD 경험

19. 한국을 둘로 쪼갠 한미 FTA 협상

20. 동아시아 경제통합은 공염불인가?

21. 서울 G-20 정상회의

22. 한국의 개발경험 전수: 에티오피아

23. 좋은 일자리 만들기:  

 

※이 시리즈의 목차는 사정에 따라 가감될 수 있음을 밝혀둡니다.​

   

    

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기사입력 2018-11-28 18:00:00 최종수정 2018-11-28 14:10:35
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